Астраханский государственный технический университет
Кафедра экономической теории
КУРСОВАЯ РАБОТА по дисциплине
«Экономическая теория»на тему:
«Структура расходов и доходовбюджета территорий»
Выполнила:
Проверил:
АСТРАХАНЬ -1999
Содержание:
I. Понятие бюджета 3
1. Бюджеты всех уровней власти: их сущность 3
2. Доходы бюджета территорий. 7
2.1 Формирование местных бюджетов. 7
2.2 Бюджетная поддержка субъектов РФ. 8
2.3 Налоговые поступления. 11
2.4 Прямые инвестиции в производство и недвижимость. 17
2.5 Неналоговые поступления. 20
3. Расходы бюджета территорий. 20
3.1 Сферы направления средств. 20
4. Бюджетный дефицит: его значение. 21
II. Теоретический анализ 24
5. Бюджеты федерального правительства и штатов: их особенности. 24
6. Государственный бюджет и бюджет территории. 27
I. Понятие бюджета
1. Бюджеты всех уровней власти: их сущность
Глубинные преобразования в политической, экономической и социальной сферах пореформенной России поставили новые проблемы перед органами власти. Старая экономическая система с привычными ценностями и подходами к решению проблем, с устоявшимися технологиями принятия управленческих решений ушла в прошлое. На нынешнем этапе экономических реформ в России все более актуальными становятся проблемы регионального развития. Уже сейчас весьма велика региональная дифференциация условий хозяйствования, уровня жизни населения и его политических устремлений. Ключевым вопросом экономической и бюджетной реформы является укрепление бюджетов всех уровней власти, во многом определяющим судьбу российского государства.
Бюджетная система Российской Федерации состоит из трех звеньев:
·федерального бюджета РФ;
·бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований, называемых бюджетами субъектов Федерации, или региональными бюджетами. К ним относятся: республиканские бюджеты республик в составе РФ, бюджеты краевые, областные, автономных образований, а также городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга;
·местных бюджетов.
Слово «бюджет» английского происхождения. Оно означает чемодан, мешок с деньгами. Бюджет – это подробное описание расходов, а также финансовых планов отдельных людей, кампаний или правительства. Бюджет является формой образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти. Бюджетная система страны представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность республиканского бюджета РФ, бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований.
Сегодня бюджетная система России состоит из федерального бюджета, 21 республиканского бюджета республик в составе РФ, 56 краевых и областных бюджетов, включая одну автономную область, городских бюджетов Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов и около 29 тысяч местных бюджетов, к которым относятся городские, районные поселковые и сельские бюджеты. Бюджеты нижестоящих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней.
Среди множества бюджетных проблем следует, прежде всего, выделить три:
- формирование доходов бюджетов всех уровней;
- вертикальная несбалансированность бюджетной системы;
- неопределенность положения бюджетов местных органов власти.
Республиканский бюджет Российской Федерации – главное звено бюджетной системы. Через него мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для последующего их перераспределения и использования для целей государственного регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики на территории России. Они направляются на: финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, укрепление обороноспособности страны, содержание органов государственного управления, создание государственных материальных и финансовых резервов, финансовую поддержку бюджетов субъектов Федерации, погашение и обслуживание государственного долга.
При переходе к рыночной экономике государственный бюджет сохраняет свою важную роль. Бюджет широко используется для межотраслевого и территориального перераспределения финансовых ресурсов.
Государственный бюджет выполняет функцию организатора распределительных процессов в народном хозяйстве. Хотя через бюджет распределяется не весь чистый доход, создаваемый на предприятиях различных форм собственности сферы материального производства, он влияет на размеры накоплений, определение оптимальной структуры доходов по финансовым планам предприятий и отраслей хозяйства.
Важное место в системе экономических методов управления принадлежит бюджетам. Они играют активную роль в обеспечении комплексного развития отдельных регионов, оптимальных территориальных воспроизводственных пропорций, повышении жизненного уровня населения.
Региональные бюджеты, как и другие экономические категории, сознательно используются государственными органами власти для решения социально-экономических задач. Они характеризуются, во-первых, широкой сферой влияния, так как бюджетные отношения пронизывают все стороны территориального воспроизводственного процесса; во-вторых, высокой степенью действенности, обусловленной перераспределительной природой данной экономической категории; в-третьих, гибкостью, так как система бюджетных методов управления формируется не как заданная раз и навсегда система рычагов, а представляет собой динамическую, постоянно развивающуюся их совокупность, преобразующуюся в соответствии с изменением целей и задач регионального развития.
Региональные бюджеты – один из главных каналов доведения, как было сказано ранее, до населения конечных результатов общественного производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными административно-территориальными единицами и социальными группами населения.
Экономическая сущность региональных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции: формирование денежных фондов, служащих финансовым обеспечением деятельности региональных органов власти; распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства; контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных местным органам власти.
Региональные бюджеты играют большую роль в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач – в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества.
Бюджетная система переживает сложный период становления третьего бюджетного уровня – уровня местного самоуправления. Переход к рыночной экономике требует создания принципиально новой системы управления, усиления ее территориальной направленности. Это обусловлено, прежде всего, необходимостью преодоления одного из основных противоречий современного этапа развития территориальной экономики – увеличение разрыва между возрастающими задачами местных органов власти в социально-экономической сфере и финансовыми возможностями их реализации. Местные бюджеты, средства которых являются основной финансовой базой деятельности территориальных органов управления, часто не могут обеспечить эффективное воздействие государственных органов власти на социально-экономические процессы, так как, во-первых, местные бюджеты дефицитны и это ограничивает возможности их влияния на территориальные процессы; во-вторых, конкретные формы бюджетных отношений слабо взаимосвязаны с материальными интересами участников воспроизводственного процесса.
Глубокие социально-экономические и национально-территориальные преобразования, происходящие в последние годы в Российской Федерации, привели к существенному изменению понятия “местный бюджет”, сужению его рамок на практике до уровня бюджетных районов, городов, поселков и сельских населенных пунктов. Такое ограничение обусловлено стремлением субъектов Федерации (республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга) к реальному расширению самостоятельности. В этой связи назрела необходимость выработки нового подхода к определению роли и значения местных бюджетов. Остается не до конца исследованным ряд проблем в этой области. Например, требуют научного обоснования положения об экономических основах и границах налогового регулирования местными органами управления деятельности субъектов хозяйствования; о воздействии местных бюджетов на уровень удовлетворения социальных потребностей населения, проживающего на соответствующей территории; о бюджетном финансировании различных отраслей; о критериях предоставления бюджетных субвенций; пределах межбюджетного перераспределения средств и т.д.
Актуальность отмеченных проблем обусловила наше обращение к данной теме и определила основные направления исследования роли и значения местных бюджетов на современном этапе развития России.
Государственный бюджет - это один из основных рычагов государства, используемый в интересах развития общества; соответственно и местные бюджеты должны играть роль действенного экономического инструмента управления территориальным развитием в руках местных органов власти. Укрепление местных бюджетов способствует расширению их регулирующего и стимулирующего воздействия, создает условия для более активного влияния на территориальную социально-производственную инфраструктуру.
Упор на удовлетворение социальных потребностей качественно меняет ориентацию территориального развития, происходят радикальные изменения в механизме управления, значительно расширяются права местных органов власти, возможности использования ими бюджетных рычагов для обеспечения комплексного развития территорий. Местные бюджеты становятся основным звеном бюджетной системы.
Местные органы самоуправления, используя бюджетные рычаги, могут оказывать активное влияние на размещение предприятий различных отраслей народного хозяйства, развитие социальной инфраструктуры.
Необходимо отметить специфику местных бюджетов как экономического метода управления, отмечающую их от других, в том числе и финансовых, методов. Она связана с перераспределительными характером бюджетных отношений. Ни одна из других финансовых категорий не участвует в таком многовидовом и многоуровневом перераспределении финансов, как местные бюджеты. Через их систему перераспределяются средства между отраслями народного хозяйства, территориями, производственной и непроизводственной сферами, различными слоями населения.
Использование местных бюджетов в процессе территориального управления основывается на соответствующих методах стимулирования и регулирования интересов различного уровня. В процессе применения этих методов реализуются распределительные и перераспределительные отношения, связанные с созданием и расходованием денежных доходов и накоплений, регулируются денежные потоки, проходящие через бюджетную систему. Характер и эффективность воздействия местных бюджетов зависят от того, насколько существующая система распределения, формы и методы ее организации соответствуют объективным потребностям территорий, экономическим интересам государства, регионов, субъектов хозяйствования, отдельных граждан.
В условиях, когда в стране активно формируются органы местного самоуправления, проблема зависимости их бюджетов приобретает все более острый политический характер. Становится все более нетерпимой ситуация неопределенности положения местных бюджетов в системе федеративных отношений, которая сегодня служит серьезным препятствием для решения вопросов вертикальной несбалансированности всей бюджетной системы.
Нет ясности в отношении положения местного самоуправления и в федеральных законах - Бюджетном кодексе и Законе “О финансовых основах местного самоуправления. В Бюджетном кодексе взаимоотношениям федерального бюджета и местных бюджетов посвящено всего четыре строки, в которых предусматривается возможность предоставления муниципальным образования субвенций из федерального бюджета.
Сегодня одной из проблем является определение места нижнего бюджетного уровня в системе межбюджетных отношений. Если российские традиции и условия не позволяют местному самоуправлению стать равноправным партнерам в межбюджетных отношениях с федеральным центром и субъектами, следует юридически оформить их подчиненную роль во взаимоотношениях с субъектами, четко разграничить доходы и расходы между ними и региональными бюджетами, сформулировать их права и гарантии их прав в отношениях с вышестоящими бюджетами. В любом случае, независимо от модели бюджетных взаимоотношений, концентрация огромного дефицита на нижнем бюджетном уровне требует пересмотра государственной региональной политики и системы бюджетной помощи регионам, более тесной увязки ее с объективными бюджетными потребностями территорий.
2. Доходы бюджета территорий.
2.1 Формирование местных бюджетов.
Под доходностью территории мы понимаем совокупность доходов, поступающих по разным каналам и к разным субъектам, обусловленных спецификой местоположения, организации и устройства данного конкретного района.
Концепция доходности является ядром аналитического описания ситуации в районе и призвана ответить на вопросы: какими источниками для развития обладает район, какова их структура и условия использования. Любая разработка программы развития выживания требует выявления целей и приоритетов, определения путей их достижения.
В концепции доходности территории учитывается совокупный эффект доходов - и людей, и хозяйствующих субъектов, и бюджета. Взаимное погашение доходов и затрат разных субъектов не учитывается. Аналогом концепции доходности территории можно считать традиционный подсчет национального дохода, но привязанный не к национальному уровню, а к уровню района (города и т.д.)
Доходы бюджета местного самоуправления являются достоянием всего сообщества, проживающего на территории. Этот канал доходности контролируется и регулируется представительным органом и администрацией. Доходы местного самоуправления складываются из налогов, платежей, поступлений от приватизации, сдачи в аренду муниципальной недвижимости, продажи земельных участков, средств поступающих в результате реализации инвестиционных проектов, а также кредитов, займов, дотаций и помощи. Доходы местного самоуправления попадают в бюджет и различные внебюджетные фонды.
Также в рамках концепции доходности можно выделить следующие каналы и виды поступлений. Это доходы физических и юридических лиц от предпринимательской деятельности. К этим доходам относятся зарплаты, пенсии, стипендии, пособия, доходы по вкладам частных лиц, другие поступления, а также прибыль от предпринимательской деятельности, осуществляемой целиком или частично на данной территории; амортизационные отчисления как один из важнейших источников инвестиций.
Это прямые инвестиции в производство и недвижимость, расположенную на данной территории. Эти каналы доходности взаимосвязаны и взаимообусловлены. Например, чем выше заработки населения, тем больше объем подоходного налога; чем выше прибыль предприятий, тем больше объем налога на прибыль; чем активнее инвестиции, тем выше уровень занятости; чем больше наполнения местного бюджета, тем больше возможностей для реализации социальных программ и развития инфраструктуры, поддерживающей основную экономическую активность.
Доходность территории является интегральной характеристикой, все компоненты которой взаимодействуют между собой и составляют единое целое. Этот показатель позволяет увидеть, как, например, развал в одних сферах стимулирует подъем в других; какие компоненты доходности на данной территории представлены плохо и как их можно улучшить, а каких нет вовсе и не надо тратить усилия на их воссоздание.
Величина дохода местного самоуправления зависит от двух факторов: доходов, полученных с самой территории, и распределения налогов по бюджетам разных уровней.
2.2 Бюджетная поддержка субъектов РФ.
На местные органы возложена важная задача по претворению в жизнь государственной социальной программы. Финансирование мероприятий по обслуживанию населения в решающей части проводится за счет средств региональных бюджетов. Осуществление государственной программы в области социального развития требует больших материальных и финансовых ресурсов.
В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы территориального формирования источников и подведомственности предприятий, организаций и учреждений. Бюджетная поддержка субъектов Российской Федерации характеризуется, во-первых, едиными нормативами распределения федеральных налогов между «Центром» и регионами. Во-вторых, - едиными подходами к выделению централизованных дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР). В-третьих, - использованием также иных форм бюджетного финансирования регионов, к числу которых, прежде всего, относятся: дотации закрытым административно-территориальным образованиям (ЗАТО); субвенции Москве на выполнение столичных функций; средства государственной поддержки завоза в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности; финансирование расходов на содержание объектов социальной сферы, переданных на баланс местных органов власти; программы по развитию регионов.
Одно из главных противоречий функционирования системы финансовой поддержки – последняя оказывается по различным, не связанным друг с другом направлениям (например, средства выделяемые в рамках поддержки завоза продукции в районы Крайнего Севера, не учитываются при распределении ФФПР; и т.п.). Отсюда и нескоординированность всей системы, связанная с кратным учетом одних бюджетных потребностей и отсутствием учета других.
Другая коллизия связана с перманентным существенным превышением обязательств государства над возможностями его бюджетной системы.
Бюджетное финансирование в различных его формах увеличивает возможности различных субъектов хозяйствования за счет привлечения общегосударственных ресурсов. Бюджетное финансирование может способствовать ускоренному развитию отдельных отраслей экономики, создавать предпосылки для ускорения научно-технического прогресса (НТП), обеспечивать условия для развития социальной инфраструктуры и т.д.
Формы бюджетного финансирования можно рассматривать как методы управления социальным развитием потому, что условия предоставления средств, границы использования предполагают выполнение определенных требований в соответствии с поставленными целями и задачами.
В последние годы доля пассивных форм финансирования в общем объеме бюджетных затрат постоянно возрастала. В общей сумме бюджетных дотаций наибольший удельный вес занимали дотации на возмещение разницы в ценах на продукты питания и др., но такой рост обусловлен необходимостью осуществления социальной защиты населения в условиях перехода к рыночной экономики и либерализации цен. Увеличение суммы бюджетных ассигнований, выделяемых на эти цели, является отражением новой роли местных бюджетов как регулятора уровня социально-экономического развития территории и источника удовлетворения гарантированного минимума социальных потребностей населения данного региона.
Таким образом, различные способы выделения средств из бюджета можно рассматривать как регуляторы социальных процессов в регионе, а совершенствование форм бюджетного финансирования должно идти в направлении усиления их стимулирующего воздействия на производственную инфраструктуру территории и уровень удовлетворения социальных потребностей населения.
К настоящему времени позитивный потенциал внедренной в 1994 г. схемы распределения федеральной поддержки регионам почти исчерпан. С каждым годом все больше проявляются ее слабые стороны.
Во-первых, ежегодно меняется методика расчета трансфертов, причем далеко не всегда в лучшую сторону. Во-вторых, выравнивается, да и то неудовлетворительно, только обеспеченность по текущим расходам. Фактически закрепляется некогда сложившееся неравенство, разрыв между «богатыми» и «бедными» регионами увеличивается, так как в последние не идут ни производственные, ни социальные инвестиции. В-третьих, трансферты не имеют целевой направленности, т.е. не выполняют одной из основных своих функций - оказание воздействия на структуру бюджетных расходов регионов. В-четвертых, неявно поощряется иждивенчество региональных властей, отсутствуют стимулы к укреплению собственной налоговой базы. Наконец, в-пятых, отсутствует оценка рациональных потребностей регионов в бюджетных ресурсов.
Для устранения этих пробелов вовсе не обязательно увеличивать размеры финансовой помощи регионам. Напротив, в первую очередь нужно разумно распорядиться тем, что уже есть, а в перспективе – даже сэкономить бюджетные ресурсы за счет их более эффективного использования.
Суть новой методики – создание на месте федерального фонда поддержки регионов, как минимум, 4-х целевых фондов со своими правилами и критериями распределения. Такими фондами могут быть:
1. Фонд дотаций.
Это аналог нынешнего фонда поддержки, но с более эффективной методикой распределения, основанной на сопоставлении нормативных бюджетных потребностей и налогового потенциала регионов.
Бюджетные потребности регионов можно оценить на основе социальных и финансовых нормативов. Безусловно, они не должны предопределять уровень бюджетных расходов субъектов федерации. Сфера их действия будет ограничена расчетом размеров прямой федеральной помощи регионам.
Такие нормативы должны быть дифференцированы по регионам. Сделать это можно, как минимум, двумя способами: либо умножать среднероссийские нормативы на индивидуальные для каждого региона коэффициенты (составленные из достаточно простых параметров, – таких как площадь, плотность населения, доля городского населения, уровень цен и т.д.), либо разделить российские регионы на несколько групп со сходными финансовыми и социально-экономическими условиями развития.
2. Фонд субвенций.
В отличие от дотаций, субвенции предоставляются на определенные цели. С их помощью федеральные власти могут воздействовать на структуру региональных бюджетов, стимулируя, например, расходы на образование, здравоохранение, культуру и т.д.
Основным принципом предоставления субвенций должно стать долевое участие Федерации в финансировании соответствующих расходов регионов. При этом, чем ниже бюджетная обеспеченность региона, тем более высокой должна быть доля федерального бюджета.
3. Фонд регионального развития.
Задача этого фонда – оказывать поддержку слаборазвитым и / или депрессивным регионам в финансировании инвестиций (главным образом, в производственную и социальную инфраструктуру). Распределяться его средства могут по формулам (в зависимости, например, от уровня развития инфраструктуры и налогового потенциала регионов) или путем конкурсного отбора проектов. В любом случае региональные и местные власти должны участвовать в финансировании этих инвестиций, гарантируя при этом целевое использование федеральных средств.
4. Фонд поддержки реформ.
Не секрет, что реформы в разных регионах идут с различной скоростью. Во многом это объясняется не объективными факторами, а экономической политикой региональных властей. В переходный период федеральное правительство должно по отношению к регионам играть ту роль, которую в отношении него самого играет Международный валютный фонд. Доступ к ресурсам фонда поддержки реформ должны иметь регионы, чья финансовая и социально-экономическая политика соответствует заранее установленным критериям. Источники его формирования – часть фонда трансфертов, а также кредитов МВФ и Всемирного банка.
Финансовую поддержку субъектов РФ планируется осуществлять почти исключительно на базе ФФПР, объединив в нем практически все остальные ее направления.
Поскольку основная цель функционирования ФФПР – выравнивание субъектов РФ по критерию бюджетной обеспеченности, уменьшение размеров фонда с одновременной ликвидацией иных форм финансовой поддержки выглядит нелогичным. Как свидетельствует бюджетная статистика, разрыв между собственными душевыми доходами наиболее или наименее обеспеченных региональных бюджетов с каждым годом нарастает, и средств для блокирования этого процесса востребуется никак не меньше, чем ранее. Между тем в 1998 г. уменьшается не только абсолютная величина ФФПР (что объяснимо стремлением сформировать «реальный бюджет»), но и относительный его объем (к суммарным расходам федерального и к его налоговым доходам).
При этом необходимо иметь в виду тот факт, что в соответствии со статьей 25 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1996 год» размер ФФПР на 1996-1998 гг. был установлен на уровне 15 % налоговых поступлений.
Важнейшим условием предоставления федеральной финансовой поддержки должно стать следование параметрам программы оздоровления регионального бюджета. При этом основным параметром должна служить доля производственных и жилищно-коммунальных дотаций в расходах регионального бюджета. К числу подобных параметров также относятся доля населения в оплате ЖКХ и услуг общественного транспорта, наличие и степень административного контроля цен (например, число контролируемых товарных позиций), высота барьеров для доступа на региональные товарные рынки, предельные величины бюджетных заимствований в регионах и пр.
Должны быть установлены и включены соответствующей статьей в федеральный бюджет федеральные социальные стандарты – показатели минимальных долей расходов на образование, здравоохранение, культуру, социальную защиту в региональных бюджетах. При сокращении фактических расходов ниже установленных минимумов будет происходить адекватное сокращение субвенций из федерального бюджета, что уменьшит возможности наращивания неприоритетных расходов (дотирование цен, ЖКХ и убыточных предприятий и т.п.). При этом, чем выше доля федеральной помощи в региональном бюджете, тем более жесткими должны быть соответствующие нормативы. Такой подход усилит целевую направленность субвенций.
2.3 Налоговые поступления.
Особенностью системы разделения налоговых доходов в России является отсутствие долговременного закрепления пропорций в рамочных налоговых и бюджетных законов, в отличие, например, от Германии, где также совместно используются главные налоги. Правила распределения налогов между Федерацией и субъектами определяются ежегодным законом «О федеральном бюджете», а между субъектами Федерации и местными властями – ежегодным законом о бюджете соответствующего субъекта. Если в отношении всех субъектов Федерации действуют единые нормы распределения федеральных налогов, то при распределении налоговых поступлений внутри субъектов применяются самые различные варианты: единые нормативы (Свердловская область); дифференцированные нормы по всем или нескольким налогам; дифференцированные нормы в отношении городов регионального значения и единые для других территориальных единиц (Хакасия, Марий-Эл, Чувашская республика и др.).
