Распределение налоговых поступлений осуществляется на основе единственного критерия – объема фактического сбора налога, что делает эту систему распределения малоэффективным инструментом горизонтального выравнивания, особенно в связи с такими недостатками налоговой системы, как, например, отсутствие связи между выплатой подоходного налога гражданами и бюджетом места их проживания.
Из-за отсутствия более эффективных методов постоянное варьирование пропорциями распределения налоговых доходов стало исключительно важным средством вертикального выравнивания бюджетной системы, особенно на субнациональном уровне. Обратная же сторона этой “медали” - ограничение бюджетной самостоятельности муниципальных образований, невозможность планирования бюджетных поступлений, острое недовольство городов, ощущающих себя обделенными в пользу, например, районов. Другие недостатки этой системы выражаются в поощрении иждивенчества властных структур, привыкших к нынешней перераспределительной системе. Манипулирования пропорциями распределения налоговых доходов, как и других видов межбюджетной поддержки местных бюджетов, на практике преследует единственную цель - покрытие бюджетного дефицита, оставляя в стороне проблемы горизонтального выравнивания бюджетных условий отдельных территорий. В целом эта система концентрирует усилия на увеличении своей доли поступлений от федеральных налогов, не стимулируя региональные и местные органы к расширению своего налогового потенциала.
Рынок требует налоговой формы изъятия части доходов хозяйствующих субъектов, отдельных граждан в бюджет, так как только налог может обеспечить полную самостоятельность плательщиков в использовании финансовых ресурсов. С помощью налогов наилучшим образом решается не только фискальная, но главным образом функциональная задача, стоящая перед системой платежей в бюджет.
Налоговая ставка должна рассчитываться с учетом реального уровня доходов населения и предприятий, системы цен, процента за кредит, ставок амортизационных отчислений, т.е. согласовываться со всей системой экономических инструментов управления, чтобы в совокупности и взаимосвязи обеспечить эффективное регулирование экономики.
Именно налоговый механизм регулирует выбор конкретных форм организации хозяйственной деятельности, способствует развитию различных форм собственности.
Введение твердых единых налоговых ставок создает равные стимулы к интенсификации производства у всех субъектов хозяйствования. Система налоговых льгот способствует ускоренному обновлению производственного потенциала, росту расходов на научно-исследовательские работы, осуществлению мероприятий по охране окружающей Среды и т.д., что также стимулирует рост эффективности производства.
Право установления налогов принадлежит государству. Ему же принадлежит и право выбора налоговых форм. Налоговая деятельность местных органов власти протекает в рамках, очерченных государством. Теория и практика показывают, что наиболее целесообразным с точки зрения согласования и комплексной реализации группы интересов республика-субъекты Федерации - район - город является разделение доходных источников, когда бюджеты разных уровней получают законодательно определяемые, в ряде случаев независимые друг от друга источники доходов.
Как свидетельствует мировой опыт, значение этого принципа особенно велико в странах со сложным национальным составом и национально-государственным устройством. В этих условиях не может быть применен принцип формирования доходов бюджетной системы “снизу-вверх” по так называемой одноканальной системе, так как это создает зависимость федерального бюджета от нижестоящих бюджетов, но, как показывает практика, любая субъективная зависимость (и мест от центра, и центра от мест) оборачивается в итоге потерей бюджетных средств, ухудшением положения социально незащищенных слоев населения и бюджетных учреждений из-за взаимных претензий и невыполнения обязательств всеми сторонами.
В 1999 году законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации рекомендуется принятие закона субъекта Российской Федерации о финансовых ресурсах (финансовых основах) местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”.
В названном законодательном акте устанавливаются:
- перечень местных налогов и сборов;
- перечень других собственных доходов местных бюджетов;
- доли (в процентах) федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе;
- нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее, чем на три года), устанавливаемые сверх долей федеральных налогов, распределенных между бюджетами разных уровней и закрепленных за муниципальными образованиями на постоянной основе;
- доли (в процентах) и нормативы отчислений в местные бюджеты от региональных регулирующих налогов.
Доли (в процентах) федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе, а также устанавливаемых сверх этих долей нормативы отчислений в местные бюджеты от регулирующих доходов устанавливаются в законе субъекта Российской Федерации о финансовых ресурсах (финансовых основах) местного самоуправления в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации.
Отметим, что и в статьях 52 и 58 Бюджетного кодекса (подписан Президентом Российской Федерации 31 июля 1998 года) устанавливается не только право, но и обязанность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществлять бюджетное регулирование, конкретный механизм которого отражен в Федеральном законе “О федеральном бюджете на 1998 год” и в Федеральном законе “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”.
Важность бюджетного регулирования, осуществляемого субъектами Российской Федерации для местных бюджетов несомненна. Кроме того, в компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в соответствии со статьей 8 Бюджетного кодекса, входит составление и рассмотрение не только проектов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
Отметим, что сохраняется главный недостаток бюджетного регулирования: произвольное ежегодное установление процентов отчислений от общегосударственных налогов и доходов в нижестоящие бюджеты (даже сохраняется тот же состав доходов - косвенные налоги и налог на прибыль предприятий); нацеленность только на количественную сторону формирования финансовой базы деятельности местных органов управления, что не способствует их заинтересованности в развитии подведомственного хозяйства и повышении его эффективности, в проявлении хозяйственной инициативы и предприимчивости. Все это в итоге является одной из причин дефицитности местных бюджетов.
Учитывая современное экономическое положение в России, а также целесообразность закрепления за местными бюджетами в основном прямых налогов и нестабильность налоговой системы Российской Федерации, необходимо местным органам государственной власти с целью заинтересовать их в развитии социально-производственной инфраструктуры на ведомственной территории предоставить право взимать надбавки к государственным общеобязательным налогам и доходам, в частности к налогу на прибыль предприятий. Такая мера позволяет обеспечить приток финансовых ресурсов для покрытия местных потребностей, будет способствовать пропорциональному развитию регионов.
При установлении надбавок местные органы управления получают право с тех налоговых объектов (доход, земля, промышленные предприятия), которые облагаются государством, и на основании государственных оценок взимать добавочный налог в свою пользу в размере определенного процента или иного коэффициента в утвержденной центром ставке. Обычно центральная власть указывает лишь максимум, в пределах которого местные органы вправе производить свои надбавочные сборы. Надбавки представляют собой наиболее целесообразную форму разграничения налоговых поступлений между различными звеньями бюджетной системы. Прежде всего, эта форма достаточно эластична, местные органы имеют в виду лишь ограничивающий их максимум, в пределах которого могут варьировать процентные надбавки в зависимости от потребности в средствах, а также с целью решения намеченных проблем. Местные органы заинтересованы в достаточно полном выявлении платежеспособности облагаемых государством налоговых объектов и в своевременном поступлении платежей, а также объектов в своевременном проведении налоговых реформ.
Существование системы надбавок позволяет государству путем реформы основных налогов одновременно и повсеместно реформировать и местные налоговые системы. В то же время надбавки представляют собой одну из наиболее дешевых систем местного обложения, так как не приходится проводить оценки объектов налогообложения, что осуществляется в централизованном порядке.
Однако надбавочные налоги имеют смысл лишь в том случае, если местным органам управления представлена некоторая самостоятельность в установлении размера надбавок; если же размер надбавки строго фиксирован, но максимум таков, что приходится устанавливать надбавки всегда в максимальном размере, то, по существу, нет разницы между надбавочной системой и отчислениями определенной доли от государственных налогов и доходов в местные бюджеты.
Было уже сказано выше, что основу закрепленных доходов бюджетов составляет налог на прибыль предприятий, подведомственных региональным органам. Их удельный вес в закрепленных доходах растет, но темпы роста имеют тенденцию к снижению. Главная причина этого - снижение уровня рентабельности ряда отраслей местного хозяйства из-за повышения уровня зарплаты работникам, роста цен на основные средства, сырье и материалы, повышения качества оказываемых услуг и других факторов. В результате – эксплуатационные расходы растут быстрее, чем валовые доходы.
В отношении второго компонента закрепленных доходов региональных бюджетов – местных налогов и сборов – следует признать, что их роль будет незначительна. В то же время можно отметить, что некоторые виды местных налогов и сборов, очевидно, будут расти, например, налог с владельцев имущества.
Таким же является земельный налог. Цель его – способствовать повышению уровня благоустройства территорий населенных мест. Земельный налог играет большую роль, способствует повышению эффективности использования земли и служат источником возмещения затрат местных бюджетов на освоение и обустройство территорий населенных пунктов.
Следует показать, что необходим отход от практики общего распределения основных налоговых поступлений между всеми тремя бюджетными уровнями, что предполагает проведение разграничения налогов по уровням власти, закрепление ряда регулирующих налогов за отдельными бюджетными уровнями. Например, поступления от НДС могли бы распределяться только между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта, а подоходный налог с населения – между бюджетом субъекта и его местными бюджетами. Региональный налог на прибыль, вероятно, целесообразно было бы оставить для бюджета субъекта, а в ведение местных властей передать налог на субъектов малого предпринимательства. Это не только существенно укрепит налоговый потенциал местных бюджетов, но и даст стимул местным органам власти активно содействовать экономическому развитию их территорий, укрепит их связь с собственными избирателями.
Структура местных налогов
2.4 Прямые инвестиции в производство и недвижимость.
Привлечение внешних инвестиций в экономику является стратегическим стержнем повышения доходности территории. Учитывая, что кризис национальной экономики будет продолжаться, рассчитывать на помощь из федерального центра практически не приходится. В этих условиях важнейшим источником финансовых поступлений и стимуляторов экономической активности должны быть «внешние» зарубежные и отечественные инвестиции. Однако расчет на солидный приток иностранного капитала не оправдал себя. Причин несколько.
Во-первых, Россия является страной с высоким инвестиционным риском. Это обусловлено такими факторами как нестабильная политическая ситуация, частые смены руководства, плохо организованное и недостаточно развитое законодательство (прежде всего налоговое), высокая степень криминогенности и коррумпированности общества.
Во-вторых, территории далеко не всегда обладают высокой инвестиционной привлекательностью, т.е. обеспечивают возможность прибылей при невысоких рисках потери инвестиции.
В-третьих, инвестиционный «голод», вызванный указанными выше факторами, определяет острую конкуренцию регионов и городов между собой за доступ к инвестициям, особенно тем, которые находятся под патронажем центрального правительства.
И, наконец, характерные для экономической российской ситуации в целом – высокие процентные ставки; отсутствие долгосрочных финансовых планов; отсутствие ресурсов по возврату средств в перспективе.
Можно, однако, смягчить такую направленность, заблаговременно осуществив продуманную систему нововведений. Источником инвестиций могут послужить личные сбережения. В развитых странах сбережения лиц наемного туда и мелких предпринимателей служат надежным каналом финансирования капиталовложений.
По имеющимся оценкам, у населения находится несколько десятков миллиардов долларов. Пока некоторые эксперты доказывают необходимость введения золотого рубля (что, на наш взгляд, нецелесообразно), в стране имеет хождение параллельная денежная единица, причем не только торговля, но и власти для удобства пользуются долларом как счетной единицей. Накопленная населением валюта не приносит экономике пользы. Напротив, она подрывает позиции рубля.
Если исходить из того, что задачей государства является поддержка своей национальной валюты, то оно должно заинтересовывать граждан в рублевых накоплениях. Можно сказать, что одно из условий этого выполнено – пусть не всегда оправданными методами, но инфляция сведена к умеренному уровню. Второе условие – гарантирование вкладов. Граждане должны быть уверены, что, положив деньги в банк, они не потеряют их при любых обстоятельствах.
В этом направлении сделано очень мало. Сберегательное дело в развитых странах базируется на гарантийном принципе, хотя различия здесь немалые. Если в США основные гарантии берет на себя государство, то в ФРГ – объединение банков. Мы ищем свой путь, но время не ждет.
Основные сбережения находятся в Сбербанке, где вклады застрахованы государством. Казалось бы, хорошо. Но предпочтение населением одного (государственного) учреждения придает развитию банковской системы однобокий характер. Коммерческие банки без депозитной поддержки граждан неполноценны. Сбербанк использует аккумулируемые средства населения, исходя из собственных представлений о целесообразности, а они могут не совпадать с актуальными народнохозяйственными потребностями. Кроме того, это кредитное учреждение является строго централизованной структурой, а потому деньги, собираемые в регионах, меньше всего расходуются в интересах экономики.
Было бы повторением прошлых ошибок формировать новую финансовую систему без переноса центра тяжести на регионы. Речь идет об участии местных властей на уровне субъектов Федерации и крупных городов в общегосударственной инвестиционной политике. Последняя даст результаты лишь тогда, когда местные органы создадут атмосферу доверия к своей управленческой практике и когда немалые сбережения в контролируемых ими банках будут целенаправленно размещаться для поддержки выгодных краткосрочных проектов. По сути, чтобы оживить производство, администрации должны объединить два фактора – мобилизуемые через банки финансовые средства и незагруженные мощности предприятий.
Распавшаяся после 17 августа 1998 г. финансовая система опиралась на шаткий фундамент, т.е. на группу банков, не имевших прочных связей с производством. Поэтому они не выдержали испытания кризисом государственных финансов и должны были рухнуть вместе с ними.
Формируемая финансовая система естественно может основываться на нестандартных методах и предусматривать, во-первых, самостоятельную роль региональных банков, находящихся в тесной взаимосвязи друг с другом и центром, во-вторых, непосредственное финансирование производства этими банками.
К сожалению, ни один регион не сформулировал для себя обозначенной выше задачи, хотя в некоторых из них (например, в Москве) существуют благоприятные условия для созидательной деятельности. Относительное благополучие Москвы основывается на преимуществах, вытекающих для нее как столицы.
Как добиться, чтобы личные денежные вклады превратились в инвестиции? Это зависит не столько от банков, сколько от администрации региона. Недопустимо брать деньги у банков на латание бюджетных дыр, на потребление посредством ценных бумаг типа государственных краткосрочных облигаций и облигаций федерального займа. Как показали события 17 августа 1998 г., государство может в любой момент ухудшить условия выкупа ценных бумаг, ликвидировать договоренности и подорвать позиции и банков, и вкладчиков. Поэтому население и держит на руках доллары, опасаясь, что через ценные бумаги государство «проело» бы и их, не оставив ничего для подъема производства.
Администрация региона должна вместе с банками размещать привлеченные денежные средства, во-первых, в производство, во-вторых, на своей территории. Предприниматели и банкиры в известной степени поменяются ролями. Теперь уже банкиры вместе с местными властями станут искать предпринимателей и предлагать им кредиты на приемлемых условиях.
Вообще администрациям необходимо строить свое отношение к привлечению инвестиций как важнейшему каналу повышения доходности территории по следующим направлениям.
Первое направление – создание привлекательного инвестиционного климата именно для инвесторов, а не для решения собственных проблем.
Одно из самых распространенных действий в этом направлении – освобождение инвесторов от части налогов. Таким путем идут многие зарубежные страны. Этот же путь весьма успешно был использован в Новгороде. Хотя область имеет низкую инвестиционную привлекательность. Тем не менее, Новгород вышел на второе место в стране по фактическому количеству привлеченных прямых инвестиций. Это стало возможным за счет последовательного проведения политики резкого снижения налогового бремени. Фирмы, осуществляющие прямые инвестиции в производство, ведущие производственную деятельность или осуществляющие строительство и зарегистрированные на территории области (города) освобождаются от уплаты всех налогов в местные бюджеты на срок до полной окупаемости вложенных средств.
Очевидно, на какой-то период местный бюджет теряет средства, но важно, что в этот же период идет создание дополнительных рабочих мест, наращивание объемов выпуска продукции, и, тем самым, активизация хозяйственной деятельности. После завершения срока окупаемости инвестиционных вложений, налоговые льготы перестают действовать и в бюджеты начинают поступать налоги.
Кроме этого осуществляются и другие налоговые льготы. Например, в особо депрессивных районах администрация на какой-то период может компенсировать некоторые налоги, уплачиваемые и в федеральный бюджет; также освобождаются от части налогов доходы банков, направляемые на прямые инвестиции, и затраты предприятий и фирм на маркетинг. Возможны и другие льготы для предприятий, притягивающих или получающих прямые инвестиции.
Важной составляющей снижения инвестиционного риска является введение правила о не ухудшении стартовых условий инвестора, закрепленных в договоре с ним. Если, например, в течение определенного в договоре периода появляются федеральные законы, ухудшающие налоговый климат, то администрация берет на себя компенсацию этого ухудшения из своего бюджета.
Второе направление
–отказ от навязывания инвесторам видов деятельности и объектов инвестирования. Местные органы власти могут иметь собственные планы по развитию города и экономическим приоритетам. Однако инвесторы имеют свои интересы, особенно в таких странах как Россия, с повышенным инвестиционным риском и слабым развитием инфраструктуры.
Мировая практика показывает, что первыми инвестируют в территорию те, кто стремится получить максимальную прибыль с минимальными затратами. Это, как правило, товары массового потребления, пищевые продукты и тому подобное.
Третье направление
–инвестиционный маркетинг.
Сами собой инвесторы не приходят. Их должен кто-то привести. Наиболее эффективный путь для этого – создание специальной технологической системы и службы привлечения инвестиций.
Только одновременные взаимосогласованные усилия по маркетингу, улучшению экономической среды и созданию благоприятного инвестиционного климата, полностью удовлетворяющего интересы инвесторов, дают возможность выиграть в жесткой конкурентной борьбе регионов за прямые инвестиции, и тем самым обеспечить повышение доходности территории.
Все без исключения перечисленные выше мероприятия нуждаются в совершенствовании законодательной базы. В настоящее время законы РФ и, особенно, Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», позволяют эффективно использовать инструмент местного законодательства для решения экономических задач развития территорий. Главной идеей, объединяющим всю законотворческую деятельность на местном уровне, должно стать придание территории каких-либо специфических черт, выделяющих ее из круга других, конкурирующих с ней территорий. Эти особенности должны обеспечить привлекательность территории для прямого инвестирования.
2.5 Неналоговые поступления.
Кроме налогов и других видов доходов в бюджет поступают неналоговые поступления. К ним относятся, с одной стороны, доходы от эксплуатации территориальной собственности, а в условиях перехода к рынку – и от ее продажи юридическим и физическим лицам. Доходы от продажи территориальной собственности в рамках общей программы приватизации могут занять в ближайшие годы одно из важных мест в общей сумме бюджетных поступлений. А с другой стороны, к неналоговым доходам можно отнести поступления от реализации ценных бумаг.
3. Расходыбюджета территорий.
3.1 Сферы направления средств.
Расходы бюджета, будучи компонентом общей финансовой категории – бюджета – представляют собой затраты, возникающие в связи с выполнением государством своих функций. Эти затраты выражают экономические отношения, на основе которых происходит процесс использования средств централизованного фонда денежных средств государства по различным направлениям.
Категория расходов бюджета проявляется через конкретные виды расходов, каждый из которых может быть охарактеризован с качественной и количественной сторон. Активная роль государства в экономической жизни общества, осуществлении социальных преобразований обусловливает многообразие конкретных видов бюджетных расходов. Для выяснения роли и значения многообразных бюджетных расходов их обычно классифицируют по определенным признакам: по роли в воспроизводстве, общественному назначению, отраслям производства и видам деятельности, целевому назначению.
Все расходы подразделяются на несколько групп:
1) финансирование народного хозяйства;
2) финансирование социально-культурных мероприятий;
3) прочие расходы и выплаты.
Состав расходов бюджета территорий имеет отличительные особенности от федерального бюджета: среди них нет расходов на национальную оборону, обеспечение безопасности государства, международную деятельность, фундаментальные научные исследования, предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, обслуживание государственного внешнего долга, пополнение государственных запасов и резервов.
Определяющее направление деятельности местных органов власти – это разработка и осуществление планов экономического и социального развития на подведомственной им территории. Увеличение числа поселений, особенно в новых районах освоения, осуществление мероприятий по развитию жилищно-коммунального хозяйства и улучшению благоустройства населенных мест, влекут расширение расходов региональных бюджетов. Возрастание расходов связано с новым строительством, с повышением уровня затрат на содержание объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения.
4. Бюджетный дефицит: его значение.
Важным направлением бюджетной политики большинства стран мира является стремление к будефицитному бюджету или поддержание его минимального уровня.
Дефицит государственного бюджета относится к разряду важнейших макроэкономических показателей, характеризующих устойчивость экономической системы. В тех странах, где удалось создать функциональные экономические системы, регулирующие соотношение доходов и расходов государства, как правило, имеют место положительное сальдо или незначительный по размерам дефицит.
Бюджетный дефицит – это превышение расходов над доходами. Интересно, что в начале 90-х годов положительное сальдо государственного бюджета составляло 9,3 % ВВП. Рекордного уровня дефицит государственного бюджета достигал в Кувейте в начале 80-х годов и составлял более 60 % ВВП. А самый большой в мире дефицит государственного бюджета в абсолютных размерах имеют США. В начале 90-х годов он достигал 290 млрд. долларов, или 4,8 % ВВП, что по мировым стандартам считается не опасным для экономического развития страны.
Считается, что бюджетный дефицит «вреден» для экономического развития любой страны. Именно бюджетный дефицит выступает законным «отцом» и инфляции и высоких процентных ставок. Спрос на кредиты, предъявляемый правительством, вынуждает либо печатать деньги, либо повышать ставки, либо делать и то и другое одновременно. Но в любом случае он оттесняет частный сектор от реальных денег, обеспечивая тем самым экономический спад. Правительство, предлагающее бюджетный дефицит, парламент, такой бюджет утверждающий, какими аргументами ни мотивировали бы они свои решения, тем самым выступают против экономического роста, против экономической безопасности страны, против национальных интересов.
Важнейшей причиной поддержания и наращивания бюджетного дефицита являются огромные бюджетные расходы. Они не только выступают в качестве самого эффективного способа перераспределения общественного богатства в пользу немногих привилегированных групп и организаций, но и являются надежным способом, ведущим к устойчивой деградации отечественной экономики. Отказ от сокращения государственных расходов по причине «дальше просто некуда» означает лишь проявляемую таким образом властями заинтересованность, как в сохранении существующих механизмов перераспределения, так и их не заинтересованность в возобновлении экономического роста.
С другой стороны встает другая проблема. А именно, является ли дефицит государственного бюджета хорошим показателем, отражающим расширяющее или сокращающее воздействие экономической политики на совокупный спрос? Другими словами, может ли увеличение размера дефицита означать, что правительство, пытаясь повысить уровень выпуска продукции, использует меры фискальной политики (совокупность государственных расходов и решения в области налогов) для стимулирования спроса? Иными словами: означает ли сокращение дефицитного бюджета, что правительство проводит фискальную политику, направленную на сокращение совокупного спроса, имея целью уменьшить объем ВКП? Величина дефицита не может являться хорошим показателем эффективности фискальной политики, так как дефицит может изменяться и по другим, не зависящим от фискальной политики причинам, в этом и заключается ответ на поставленные вопросы.
