Первый приоритет - это принятие налоговых законов, составляющих основу второй части Налогового кодекса. Бюджет на 2001 год должен базироваться на новой налоговой системе.
Основные элементы налоговой реформы соответствуют стратегическим ориентирам налоговой политики: введение низкой единой ставки подоходного налога,снижение и установление регрессивной шкалы социальных начислений на фонд оплаты труда,ликвидация налогов с оборота,включение в состав затрат при расчете базы налога на прибыль все обоснованные издержки, а также либерализация амортизационной политики, снижение и максимальная унификация таможенных пошлин, отмена необоснованных налоговых льгот, снижение числа и установление закрытого списка налогов и сборов. Снижение налогов и упрощение налоговой системы, а также поправки в первую часть Налогового кодекса, предусматривающие уточнение прав налогоплательщиков и налоговых органов, должны привести к укреплению налоговой администрации. Необходимо ликвидировать льготы по ЗАТО (а также все прочие особые налоговые режимы, применяемые на различных территориях) и провести инвентаризацию соглашений об избежании двойного налогообложения. Процесс урегулирования налоговой задолженности предприятий должен быть существенно ускорен на основе применения максимально прозрачных схем и инструментов при сохранении равного подхода к налогоплательщикам и исключении неденежных форм расчетов.
Второй приоритет - инвентаризация и оценка эффективности бюджетных расходов и обязательств, включая федеральные целевые программы. Инвентаризация должна затронуть все категории расходов и обязательств государства, все уровни распоряжения бюджетными средствами. На ее основе будет возможна оценка эффективности бюджетных расходов. Первые результаты инвентаризации и оценки эффективности должны учитываться уже в процессе исполнения бюджета на 2001 год. Бюджет на 2002 год и последующие годы должен формироваться на основе проведенной работы и постоянного обновления ее результатов.
Третий приоритет - приостановка, сокращение или отмена обязательств государства, которые не могут быть профинансированы в 2000-2001 годах. Это, прежде всего, нефинансируемые "федеральные мандаты". Адресные детские пособия, поддержка ветеранов войны и инвалидов, а также ликвидаторов аварии на Чернобыльской АЭС останутся приоритетными обязательствами государства. Прочие социальные льготы необходимо трансформировать в адресную социальную помощь с обязательной проверкой нуждаемости и преимущественно в денежной форме. Отмена большинства категориальных и ведомственных льгот должна компенсироваться соответствующим повышением реальной заработной платы и денежного довольствия. Отраслевые обязательства государства должны устанавливаться текущим бюджетным законодательством. Регионы, имеющие достаточные ресурсы, будут иметь возможность перевода части федеральных обязательств на региональный уровень.
Четвертый приоритет - концентрация ресурсов федерального бюджета на решении ключевых задач при одновременном сокращении заведомо неэффективных расходов. Основные направления, на которые будут использоваться дополнительные доходы в 2000 году, это: урегулирование бюджетной кредиторской задолженности, обеспечение внутренней безопасности страны, повышение реального уровня пенсий и заработной платы бюджетников.
В 2001 году необходимо опережающее увеличение бюджетных расходов на образование, здравоохранение, культуру, науку и судебную систему за счет сокращения субсидий экономике и неэффективных инвестиционных программ.
Должно происходить дальнейшее увеличение реальной заработной платы государственных служащих и работников бюджетной сферы.
Важным направлением расходов станутадресные жилищные субсидииипособия по безработице.
Пятый приоритет - более четкое разграничение расходных и налоговых полномочий между бюджетами трех уровней, завершение формирования новых систем финансовой поддержки регионов и финансирования федеральных мандатов. Необходимо внести поправки в Бюджетный кодекс, конкретизирующие расходные полномочия различных уровней власти и максимально сужающие сферы совместной компетенции. Наряду с централизацией большей части доходов расширенного бюджета, должна начаться реальная децентрализация налоговых полномочий. Фонд финансовой поддержки регионов должен распределяться на основе усовершенствованной формулы, объективно определяющей налоговый потенциал и бюджетные потребности регионов. В федеральном бюджете должно быть предусмотрено финансирование федеральных мандатов на региональном уровне. В Бюджетный кодекс должны быть внесены поправки, устанавливающие жесткие финансовые и институциональные ограничения на субфедеральные заимствования, включая требования к прозрачности бюджетов и возможность введения внешнего финансового управления.
Шестой приоритет - урегулирование кредиторской задолженности федерального бюджета и завершение реструктуризации государственного долга, начало функционирования единой системы управления государственным долгом. Часть существующей задолженности должна быть реструктурирована путем выпуска ценных бумаг в максимально ликвидной форме. Уже в этом году необходимо завершить в целом переговоры с внешними кредиторами Российской Федерации, что в 2001 году позволит возобновить заимствования на внешних рынках в рамках сбалансированного бюджета. Правительство должно урегулировать свои финансовые взаимоотношения с Банком России, с тем чтобы создать максимально благоприятные условия для осуществления эффективной денежно-кредитной политики.
Седьмой приоритет - завершение формирования казначейской системы на федеральном уровне, ускорение этого процесса на других уровнях бюджетной системы. Федеральное казначейство должно охватить расходы "силовых ведомств" и доходные счета таможенного комитета, принять на обслуживание высокодотационные территории. Необходимо стимулировать создание казначейских систем на региональном и местном уровне, оказывать им всемерную техническую и методологическую поддержку.
Восьмой приоритет - реализация новых требований прозрачности бюджетов и бюджетных процедур, максимальная консолидация внебюджетных и целевых бюджетных фондов. Необходимо ввести требование обязательной публикации бюджетной отчетности по всем разрезам бюджетной классификации на всех уровнях бюджетной системы, обеспечив для этого необходимую методологическую базу. Процедуры государственных закупок товаров и услуг должны стать максимально открытыми, следует минимизировать практику закупок "у единственного производителя". В 2001 году необходимо максимально консолидировать в бюджетах всех уровней расходы внебюджетных и целевых бюджетных фондов. В частности, упраздняются Федеральный фонд занятости, а также Федеральный дорожный фонд с переводом соответствующих расходов в федеральный бюджет на общей основе с полным казначейским контролем. Внебюджетные средства федеральных бюджетополучателей должны покрываться казначейским учетом.
Девятый приоритет - переход к новым принципам управления государственными активами. Необходимо провести полную инвентаризацию государственного имущества и его оценку, завершить разграничение прав собственности на государственное имущество по уровням власти (в особенности, в части земли и недвижимости). Это позволит перейти к составлению и ведению на постоянной основе имущественного баланса и бюджета государства. Необходимо обеспечить полное изъятие рентных платежей при передаче прав пользования государственным имуществом и наличии вклада государства в уставный капитал предприятий и организаций. Продажа государственного имущества должна осуществляться с учетом соображений эффективности и бюджетных потребностей.
Принципиальным требованием к бюджетной политике должно стать обеспечение реальной бездефицитности государственного бюджета, как на кассовой основе, так и на основе обязательств. Бездефицитный бюджет станет сигналом о проведении ответственной бюджетной политики и залогом общей финансовой устойчивости государства.
2.2. Реформирование налоговой системы и таможенной политики.
Налоговая система стала очевидным тормозом экономического развития государства. Многочисленные изменения, которые ежегодно на протяжении 1992-1999 гг. вносились в законодательство о налогах и сборах, решали лишь некоторые частные проблемы, не затрагивая, однако, основ системы. Ксожалению приходится констатировать, что текущая таможенная политика в последние годы была сведена главным образом к увеличению сбора таможенных платежей в федеральный бюджет.
На протяжении 1995 - 1998 годов периодически осуществлялись попытки улучшения собираемости налогов и таможенных платежей как путем улучшения системы налогового и таможенного администрирования, так и путем совершенствования законодательства. Однако все предпринимавшиеся меры давали весьма ограниченный и краткосрочный результат, вслед за чем собираемость налогов и таможенных платежей вновь падала до прежнего уровня или ниже.
Цель налоговой реформы заключается не в том, чтобы собирать больше налогов и тем самым решить проблему бюджетного кризиса, а в том, чтобы:а)по мере снижения обязательств государства в области бюджетных расходов снизить уровень налоговых изъятий;б) сделать российскую налоговую систему более справедливой по отношению к налогоплательщикам, находящимся в различных экономических условиях;в) повысить уровень нейтральности налоговой системы по отношению к экономическим решениям фирм и потребителей.
При этом система администрирования налогов должна обеспечивать снижение уровня издержек исполнения налогового законодательства как для государства, так и для налогоплательщиков. Создание справедливой и нейтральной налоговой системы требует решения, по крайней мере, трех взаимосвязанных проблем: ликвидации многочисленных налоговых льгот, урегулирования значительного объема задолженности предприятий по налогам и совершенствования процедур уплаты налогов и налогового администрирования.
Важным шагом в области налоговой реформы явилось принятие в 1998 г. и вступление в действие с 1 января 1999 г. первой (общей) части Кодекса, что позволило решить целый ряд вопросов, связанных с взаимоотношениями между налогоплательщиками и контролирующими органами, а также администрированием сбора налогов. Кодекс четко определил права и обязанности участников налоговых правоотношений, регламентировал процесс исполнения обязанности по уплате налогов, правила в отношении налогового контроля, установил ответственность за налоговые правонарушения. Кодексом были установлены закрытые перечни федеральных, региональных и местных налогов, введены важные дефиниции и новые инструменты, необходимые для функционирования качественно новой налоговой системы.
Основная задача при доработке первой части Налогового кодекса состоит в обеспечении более разумного баланса прав налогоплательщиков и полномочий налоговых органов, что является главной предпосылкой эффективного функционирования фискальной системы. В рамках этой задачи предлагается, с одной стороны, более строго регламентировать порядок применения некоторых принудительных мер: в частности, ограничить возможности произвола при взыскании налоговой задолженности, доначисленной налоговыми органами по итогам налоговой проверки, смягчить режим ареста имущества налогоплательщика, сузить перечень оснований для приостановления операций по счетам в банке. Еще одно направление совершенствования налогового законодательства - сокращение возможностей для уклонения от налогообложения путем ведения хозяйственной деятельности без налоговой регистрации, через фирмы-однодневки и т.д.
Целями таможенной политики являются обеспечение наиболее эффективного использования инструментов таможенного контроля и регулирования товарообмена на таможенной территории Российской Федерации, участие в реализации торгово-политических задач по защите российского рынка, стимулирование развития национальной экономики, содействие проведению структурной перестройки и других задач экономической политики Российской Федерации.
2.2.1. Стратегия налоговой реформы.
Практика последних лет показывает бесперспективность попыток устранения основных недостатков действующей налоговой системы путем внесения "точечных" изменений в налоговое законодательство. Проблема может быть решена исключительно принятием единого, взаимосвязанного и комплексного документа, в котором достигается баланс интересов государства и налогоплательщиков, и разработки четкого плана по внесению в него сбалансированных поправок по мере создания необходимых для этого предпосылок. Налоговая реформа должна предусматривать, с одной стороны, снижение налоговой нагрузки и решение наиболее важных для бизнеса вопросов (ликвидация барьеров, препятствующих развитию бизнеса), а с другой стороны, - б?льшую "прозрачность" налогоплательщиков для государства, улучшение налогового администрирования и сужение возможностей для уклонения от налогообложения. Насущной задачей является скорейшее решение проблемы, касающейся обеспечения сбалансированности фискальной, протекционистской и регулятивной функций таможенных платежей и, в первую очередь, таможенных пошлин как одного из основных инструментов таможенной политики.
Проводимые мероприятия в области реформирования налоговой системы не должны ограничиваться лишь совершенствованием законодательства. Они должны включать в себя также:oустановление жесткого оперативного контроля за соблюдением действующих законов и резкое усиление мер, направленных на пресечение противозаконной деятельности и теневых экономических операций, не подпадающих под налогообложение;oусиление пропаганды идей о серьезности, безнравственности и высокой общественной опасности налоговых преступлений.
Налоговая реформа не должна ставить целью кардинальное изменение действующей налоговой системы, более реалистичным является ее эволюционное преобразование, обеспечивающее устранение присущих ей недостатков и перекосов, и направленное на создание рациональной, справедливой, стабильной и предсказуемой налоговой системы.
В рамках осуществления налоговой реформы должны быть достигнуты следующие цели.
Повышение уровня справедливости и нейтральности налоговой системы будет достигаться за счетoвыравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков (прежде всего, путем отмены имеющихся необоснованных льгот и исключений);oотмены неэффективных и оказывающих негативное влияние на экономическую деятельность хозяйствующих субъектов налогов и сборов (прежде всего, оборотных налогов);oисправления деформаций в правилах определения налоговой базы по отдельным налогам, искажающих экономическое содержание этих налогов;oулучшения налогового администрирования и повышения уровня собираемости налогов за счет включения в налоговое законодательство дополнительных механизмов и инструментов, налогового контроля;oсокращения числа контролирующих органов;oупрощения и ускорения процедур обжалования решений и действий налоговых органов (в том числе за счет создания специализированных коллегий по налоговым спорам в судах общей юрисдикции и арбитражных судах);oсокращения возможностей для уклонения от налогообложения.
Для снижения общего налогового бремени на законопослушных налогоплательщиков следует:oдобиваться более равномерного распределения налоговой нагрузки между налогоплательщиками;oотменить налоги, рассчитываемые в зависимости от выручки предприятий;oснизить налоговую нагрузку на фонд оплаты труда;oразрешить к вычету из базы налога на прибыль всех обоснованных необходимых для ведения бизнеса расходов;oпо мере осуществления бюджетной реформы, приводящей к снижению расходов государства за счет роста их эффективности, - снизить ставку НДС.
Упрощение налоговой системы будет достигаться за счетoустановления закрытого перечня налогов и сборов;oсокращения числа налогов и сборов;oмаксимальной унификация налоговых баз и правил их исчисления по отдельным налогам, а также порядка их уплаты;oобеспечения стабильности и предсказуемости налоговой системы.
Налоговая реформа должна проводиться в несколько этапов и занять 4 - 5 лет. Причем значительную часть преобразований следует реализовать в ближайшее время с тем, чтобы бюджет 2001 года был основан на новой налоговой системе.
Снижение налоговой нагрузки за счет налога на доходы организаций (налога на прибыль предприятий) и налога на доходы физических лиц (подоходного налога с физических лиц) может стать дополнительным импульсом для развития предпринимательской активности и расширения платежеспособного спроса населения. При этом необходимо повысить фискальное значение налогов, связанных с использованием природных ресурсов, а также имущественных налогов, которые должны стать основой формирования региональных и местных бюджетов. В ближайшие годы в общем объеме налоговых поступлений должна быть сохранена высокая доля косвенных налогов и прежде всего НДС.
Одним из приоритетных направлений налоговой реформы должно стать реальное облегчение налоговой нагрузки на экономику. Такое снижение должно сопровождаться мерами, позволяющими увеличить фактическую собираемость налогов. Эти меры должны быть направлены на расширение базы налогообложения и включать в себя сокращение числа и объема налоговых льгот и перекрытие имеющихся в законодательстве каналов ухода от налогообложения.
Реформированию подлежат следующие налоги, формирующие налоговую систему:o
Налог на добавленную стоимость (на первом этапе переход к полному зачислению налоговых поступлений в федеральный бюджет, отмена ряда льгот, на втором этапе ликвидация пониженной ставки, начало постепенного снижения ставки, переход к принципу страны назначения).o
Налог на доход организаций (отмена налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, сбора на нужды образовательных учреждений при введении муниципального налога на доход).o
Подоходный налог с физических лиц (переход на плоскую шкалу налога со ставкой налога 13%).o
Социальный налог (ликвидация Фонда занятости, объединение отчислений в Фонд обязательного медицинского страхования и Фонд социального страхования в единый социальный налог со ставкой 7,6%).o
Отчисления в Пенсионный фонд (установление ставки отчислений в Пенсионный фонд на уровне 28%; на втором этапе объединение взносов во внебюджетные социальные фонды в единый социальный налог).o
Налоги, взимаемые в дорожные фонды (отмена целевого характера Федерального дорожного фонда, консолидация территориальных дорожных фондов в региональные бюджеты с последующей отменой целевого характера, отмена налога на пользователей автодорог с разумной компенсацией поступлений, отмена налога на владельцев автотранспортных средств и налога на приобретение автотранспорта, регионального транспортного налога и пр.).o
Платежи за пользование природными ресурсами (отмена отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, переход к взиманию экологического налога вместо сборов за загрязнение окружающей среды), пересмотр ставки платы за право пользования недрами в сторону увеличения.o
Таможенные пошлины (снижение и максимальная унификация).o
Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте (сохранение на первом этапе реформ с последующей отменой).o
Налоги на имущество, земельный налог (переход после завершения формирования земельного кадастра и создания единых объектов собственности к налогу на недвижимость, заменяющему налог на имущество и земельный налог).o
Налог на дополнительный доход от добычи углеводородов (введение вместо акциза на нефть для новых месторождений и части роялти).o
Вмененный налог для особо малых предприятий (при введении упрощенной системы учета для малых предприятий).o
Модифицированный порядок уплаты налогов для сельскохозяйственных производителей (единый налог).o
Акцизы (переход на взимание акцизов по специфическим ставкам, повышение ставок акцизов на бензин, дорогие автомобили, украшения и т.д.).o
Государственная пошлина (расширение круга операций, облагаемых пошлиной, в том числе за счет отмены налога на операции с ценными бумагами).
Либерализация налоговой системы и заметное усиление защищенности налогоплательщиков должны способствовать улучшению инвестиционного климата и возврату в легальную сферу капиталов, выведенных из-под налогообложения.
Следует добиваться сокращения многочисленных и бессистемных налоговых льгот, нарушающих принцип справедливости по отношению к тем участникам экономической деятельности, которые не пользуются налоговыми привилегиями. Отдельные нормы могут быть переведены в категорию общих правил, в частности, могут быть расширены возможности учета затрат, связанных с НИОКР, природоохранными мероприятиями, разработкой месторождений полезных ископаемых, затраты на разработку и внедрение малыми предприятиями венчурных проектов.
В целях упорядочения налоговых льгот следует ввести обязательную ежегодную статистическую отчетность об объеме предоставляемых налоговых льгот по видам налогов и направлениям использования средств, что позволит обеспечить учет средств, получаемых в виде налоговых льгот, при формировании расходной части бюджета.
Данные с сайта Министерства Финансов РФ.
Выдержка из программы развития экономики на вторую половину 2001 года .
2.1.2. РЕФОРМИРОВАНИЕ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ
Налоговая реформа в среднесрочной перспективе будет реализовываться по следующим направлениям:
1) совершенствование налогового законодательства с целью его упрощения, придания налоговой системе стабильности и большей прозрачности путем:
-реформирования отдельных видов налогов (введение новых или замена действующих налогов, изменение механизма взимания налогов), сокращения числа налогов и сборов, отмены неэффективных и оказывающих негативное влияние на экономическую деятельность хозяйствующих субъектов налогов (прежде всего "оборотных" налогов), в частности:а) постепенная отмена налога с продаж, налога на покупку иностранной валюты, отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, налога на операции с ценными бумагами, на содержание автомобильных дорог, а также ряд мелких региональных и местных целевых сборов,б) переход к взиманию экологического налога вместо сборов за загрязнение окружающей среды,в) заменена налога на имущество и земельного налога налогом на недвижимость,г) введение налога на дополнительный доход от добычи углеводородов вместо акциза на нефть,д) сужение перечня подакцизных товаров и видов минерального сырья, подлежащих подакцизному налогообложению; сокращение количества групп, по которым акцизы взимаются по дифференцированным ставкам в отношении табачной и алкогольной продукции;е) расширение круга операций, облагаемых государственной пошлиной;ж) введение налоговых платежей, взимаемых в рамках специальных налоговых режимов, сопровождающих выполнение соглашений о разделе продукции.
- придания налоговому законодательству большей четкости и "прозрачности", не оставляющей места для неоднозначного толкования налоговых норм. В этих целях для улучшения собираемости налогов и предотвращения уклонения от налогообложения должны быть осуществлены меры по рационализации и упрощению бухгалтерского учета, определению экономически обоснованного состава затрат, относимых на себестоимость продукции;
- пересмотра и отмены налоговых льгот и исключений, сокращения перечня оснований для предоставления отсрочек и рассрочек исполнения налоговых обязательств.
2) совершенствование норм и кодификация правил, регламентирующих деятельность налоговой администрации и налогоплательщиков, устранение противоречий налогового и гражданского законодательства.
3) установление жесткого оперативного контроля за соблюдением налогового законодательства, пресечение "теневых" экономических операций, повышение ответственности граждан и организаций за уклонение от налогов.
Сокращение налоговых льгот и предотвращение введения не отражаемой в бухгалтерском учете хозяйственной деятельности должны вестись через усиление налогового администрирования, ужесточение контроля за движением наличных денег в легальном секторе экономики и перекрытие каналов их перетока в "теневой" сектор, за практикой осуществления расчетов за реализованную продукцию через счета специально создаваемых структурных подразделений и "третьих" лиц. Основными направлениями данной работы будут являться:
1. Изменение организационной структуры Налоговой администрации (создание региональных налоговых инспекций, а также федерального налогового округа, в котором должны регистрироваться крупнейшие предприятия, ведущие хозяйственную деятельность на территории России).
2. Ускоренное развитие информационных технологий в налоговой системе, одним из направлений которого является создание центров обработки данных. Основной целью образования центров обработки данных является создание информационного массива на основе слияния потоков информации о хозяйственной деятельности налогоплательщика, поступающей не только от самого налогоплательщика, но и из других источников (государственных и негосударственных структур). Это позволит производить полный и всесторонний анализ информации о налогоплательщике, обеспечить соблюдение налогового законодательства всеми категориями налогоплательщиков, оптимизировать выбор объектов при проведении контрольной работы, отслеживание соблюдения налоговой дисциплины плательщиков.
3. Реализация мер по борьбе с неучтенным наличным оборотом (в том числе ужесточение контроля за налогоплательщиками путем введения обязательного присвоения предприятиям, организациям и гражданам индивидуальных номеров налогоплательщиков, ужесточение правил государственной регистрации юридических лиц, обязательная регистрации в налоговой службе всех банковских счетов предприятий, усиление контроля за движением наличных денежных средств в легальном секторе и перекрытие каналов их перетока в теневой сектор через торговлю и оказание услуг за наличный расчет, ужесточение нормативной базы, регламентирующей деятельность банковской системы, направленное на борьбу с открытием счетов без уведомления налоговой службы, с фиктивными банковскими депозитами, с передачей векселей юридических лиц физическим лицам, и т.п.
4. Расширение перечня случаев, когда налоговым органам предоставляется право доначислять налоговое обязательство сторон сделки исходя из рыночных цен или реальных доходов физических лиц.
Скорейшая реализация указанных мер реформирования налоговой системы позволит существенно повысить собираемость налогов, соотнести налоговую систему с задачами достижения экономического роста.
2.1.3. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИРАСХОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА
Бюджетная политика в области государственных расходов в среднесрочной перспективе будет реализовываться исходя из формирования эффективной системы бюджетных расходов, ориентированной на стимулирование экономического роста и обеспечение оптимального использования бюджетных средств, а также исходя из объема ресурсов, определенных в рамках прогноза доходов предполагаемого объема профицита бюджета. Объем непроцентных расходов федерального правительства в среднесрочной перспективе необходимо поддерживать на уровне около 11-11,5% ВВП.
