Введение
Обострение финансового кризиса в середине 1998 г. и волна заявлений властей регионов о приостановке перечислений налоговых поступлений в федеральный бюджет с новой силой обнажили проблемы неотрегулированности межгосударственных отношений в федерации, особенно в области межбюджетных связей. Вопросы укрепления бюджетов всех уровней, выработки финансовых механизмов, цементирующих федерацию, стали еще более актуальными.
В соответствии с Конституцией, межбюджетные отношения в Российской Федерации развиваются как система взаимоотношений двух партнеров - федерального центра и субъектов. В условиях такой модели бюджетного федерализма, в которой роль местного самоуправления принижена и в значительной мере определяется субъектами федерации, особое значение приобретает решение задач по сбалансированию интересов федерального центра и субъектов федерации. Ключевыми факторами ее устойчивости являются “прозрачность” бюджетных взаимоотношений, учет специфики субъектов, сглаживание аномальных различий в их бюджетном положении.
Для Российской Федерации характерны особенно значительные различия в экономическом и бюджетном положении ее субъектов, что связано как с огромными масштабами территории страны и разнообразием ее природно-климатических зон, так неравномерным распределения производительных сил, историческими, национальными и другими особенностями развития ее регионов. Существенную роль играет специфика государственного федеративного устройства, основанного на сочетании административно-территориальных и национально-территориальных принципов, закрепленных в Конституции РФ. Характерной чертой является не только многочисленность субъектов, но и их разностатустность. В федерацию входят 89 субъектов, в том числе: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 10 автономных округов и два города - Москва и Санкт-Петербург. Хотя Конституция декларирует равноправие всех субъектов федерации, но фактически закрепляет асимметричность федерации, придавая национальным республикам статус государств в отличие от не национальных краев, областей и округов. Асимметричность федерации усиливают такие факторы, как вхождение некоторых субъектов в состав других, непризнание верховенства федерального закона в ряде республик, развитие договорных отношений между центром и отдельными субъектами федерации. Все это обусловливает значительные региональные различия в потребностях субъектов в средствах финансирования, налоговом потенциале, структуре бюджетных доходов и расходов, затрудняющие регулирование уровня их бюджетной обеспеченности и формирование эффективного механизма межбюджетной поддержки.
В данной работе делается попытка проанализировать бюджетные взаимоотношения федерального центра и субъектов с упором на проблемы в области финансовой поддержки регионов, а также разграничении расходов и доходов по уровням бюджетной системы. Рассматриваются тенденции в изменении бюджетного положения субъектов Российской Федерации, роль регионов в формировании доходов федерального бюджета, влияние федеральной поддержки на горизонтальные бюджетные дисбалансы за период с 1994 г. - года начала становления новой для России системы межбюджетных отношений, исследуется роль трансфертов в выравнивании бюджетной диспропорции регионов, анализируется зарубежный опыт в этой области и возможности его использования в России.
Глава 1.
1.1. Роль трансфертов в выравнивании диспропорций социально-экономического развития регионов.
Острой и трудноразрешимой проблемой является оптимизация многоуровневой бюджетной системы, которая объединяет федеральный бюджет, бюджеты 89 субъектов Федерации и местные бюджеты (городские, сельские, районные и т.п.). Основополагающий принцип бюджетного федерализма состоит в том, что каждый субъект РФ располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий в строгом соответствии с законодательством.
При этом, во-первых, все субъекты Федерации равноправны в финансовых отношениях с центром, хотя формы этих взаимоотношений по согласованию могут различаться.
Во-вторых, разграничиваются сферы деятельности и ответственности между центром и субъектами Федерации, сферы финансирования расходов за счет бюджетов того или иного уровня.
В-третьих, бюджет каждого уровня имеет самостоятельные источники финансирования, а орган власти вправе самостоятельно принимать решения о направлениях использования этих средств.
Но это в идеале. На практике отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, а также между последними и местными (городскими, районными) бюджетами расплывчаты и неустойчивы. Противоречия возникают постоянно, никто толком не знает, какой уровень власти отвечает за расходование налогов на те или иные цели. Бюджетная система слишком сложна и запутанна.
Все субъекты Федерации разделились на регионы-реципиенты и регионы-доноры, что объяснялось необходимостью более или менее выровнять уровни развития территорий. Регионы-реципиенты (или "дотационные") не в состоянии полностью прокормить своих бюджетников и получают из столицы трансферты - безвозмездные дотации (в середине 1998 г. трансферты покрывали от 2 до 15% дефицита региональных бюджетов, а по некоторым территориям, особенно округам, - до 50%, к 2000 г. намечено было сократить их до 7%). Одновременно они переводят в центр положенные по нормативам налоговые доходы. Происходит встречное движение денег. При взаимном расчете оказывается, что многие из них получают существенно больше, чем отдают. В 1994 г., по официальным данным, было 64 региона-реципиента федеральной помощи, в 1995 г. - 78, в 1997 г. - 81. Регионы-доноры платят налоги, удовлетворяют собственные потребности и делятся с другими регионами частью своих доходов.
Правда, регионы-доноры и регионы-реципиенты порой трудно различимы. Следует осторожно относиться к высказываниям, будто десяток субъектов Федерации "кормит" все остальные. При учете всех финансовых потоков из федерального бюджета в региональные и обратно вполне может оказаться, что федеральная помощь меньше, чем средства, направляемые данным регионом в центр, и наоборот.
Республика Дагестан относится к группе регионов-реципиентов. Наряду с другими республиками, такими как: Республики Адыгея, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Ингушетия и Северная Осетия – Алания, она входит как в число наиболее подверженных глубокой депрессии регионов, так и в разряд наиболее отсталых. Выделение этих республик в особую группу обосновано тем, что сложившееся в них социально-экономическое положение определяется в большой степени внеэкономическими факторами, и перспективы развития экономики в обозримом будущем будут определяться возможностями государственного урегулирования острейших политических, межнациональных, пограничных и т. д. проблем.
1
Несправедливость существующего порядка перераспределения стала очевидной. Если раньше цены на товары, уровни заработной платы и другие параметры назначались централизованно и произвольно, то теперь они во многом диктуются законами рынка, спросом и предложением. Однако власти регионов-реципиентов могут не особенно заботиться о повышении эффективности производства, развитии собственной промышленности и доходного бизнеса, зная, что "доноры" их поддержат. Такой порядок позволяет сваливать вину на Москву, на правительство. Некоторые руководители регионов преувеличивают суммы невыплат пенсий, ущерб от стихийных бедствий и т.д., чтобы выпросить у правительства дополнительные дотации и субсидии. Поэтому нужно с поправкой относиться и к статистическим данным, по которым разрыв в уровне социально-экономического развития регионов в расчете на душу населения по отдельным показателям варьируется от 10 до 100 раз (так, уровни среднедушевого бюджетного обеспечения по регионам различаются в 10 раз, по денежным доходам на душу населения - в 15 раз, по прожиточному минимуму - в 6 раз, по регистрируемой безработице - в 16 раз).
Помощь, которую регионы требуют от федерального правительства, значительно превосходит его возможности. В этом важная проблема бюджетного федерализма. Она осложняется множественностью денежных потоков, идущих в обоих направлениях (дотации, субвенции, взаимные расчеты, инвестиционные и кредитные программы).
В экономике зачастую бывает трудно разделить денежные потоки, относящиеся к компетенции бюджета того или иного уровня. Не всегда четко определена компетенция властей, и потому столь часты случаи, когда, например, врачи или учителя, которым задерживают зарплату, обращают свой гнев на правительство, хотя они получают ее не из федерального, а из местных бюджетов (за счет территориальных бюджетов финансируется примерно 80% расходов на образование, 88% - на здравоохранение). Смешение ответственности настолько вошло в традицию, плоть и кровь руководителей государства и регионов, что вполне разумная идея правительства, заключившего в конце 1997 г. соглашения с субъектами РФ о покрытии долгов по зарплате в пропорции 50:50, не была поддержана даже Президентом РФ. В результате губернаторы, не сумевшие или не пожелавшие выполнить свою долю задачи, с легкостью переложили ее на федеральные органы и таким образом фактически залезли в чужой карман, не понеся за это наказания.
2
Исторически трансферты использовались для реализации принципа “нормирования” в отношении распределения доходов и для заполнения брешей, и по характеру своему были договорными. В середине 90-х годов была введена новая система определяемых по формуле уравнительных трансфертов, которая известна как Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), с двумя программами трансфертов, одна из которых предназначена для уравнивания доходов по всем регионам, а вторая для предоставления дополнительного финансирования регионам с неудовлетворенными потребностями в расходах. Общий размер финансирования для этого фонда определялся в годовом федеральном бюджете и распределялся по отдельности между этими двумя программами, в основном, с учетом прошлых налоговых показателей региона и его результатов по расходам. Данная система имела несколько существенных ограничений, связанных, с одной стороны, с технической проблемой правильного измерения налоговых возможностей и потребностей в расходах, а с другой стороны, с проблемой финансирования достаточного объема уравнительных трансфертов, которая была вызвана стремительным снижением доходов сектора государственного управления отчасти в результате вышеуказанных отрицательных стимулов в мобилизации доходов. В дополнение к этому на практике определение размера этих трансфертов было предметом крупных политических манипуляций и давления, при этом формулы часто менялись, что сокращало возможности региональных бюджетов прогнозировать доходы, особенно в начальные годы переходного периода.
В Бюджетном кодексе РФ установлено, что предоставление бюджетных средств, помимо других форм, осуществляется в виде трансфертов населению, которые включают в себя:
- ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;
- ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;
- ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов.
Согласно ныне действующему законодательству трансферты населению определяются как бюджетные средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления.
Недавно для ФФПР была внедрена новая уравнительная формула, которая объединяет бюджетные возможности и выравнивание потребностей в расходах в одном этапе, причем финансирование уравнительного безвозмездного перечисления фиксируется в годовом бюджете в виде процента от всех федеральных налоговых доходов (за вычетом импортных пошлин). Хотя она представляет собой серьезное улучшение по сравнению с предыдущей системой, продолжающееся применение других специальных и непрозрачных трансфертов, таких как взаимные расчеты, на долю которых в 1998 году приходилось 75 процентов всех неуравнивающих трансфертов, явилось мешающим фактором для надежного бюджетного управления на субнациональном уровне. Помимо этого целевые трансферты регионам, которые могут использоваться в целях осуществления текущих или капитальных расходов, тоже в большой мере основаны на договорных началах или сделках между центральным и региональными правительствами. На уровне взаимоотношений между региональными и местными бюджетами трансферты по-прежнему служат для восполнения нехватки средств и по своему характеру являются договорными, что накладывает мягкие бюджетные ограничения на местные бюджеты и является отрицательным стимулом для мобилизации доходов.
Основным инструментом межбюджетных отношений выступают сегодня трансферты. В отличие от дотаций трансферты рассчитываются по формуле. Межбюджетные отношения осуществляются по 2 принципам:
- через нормативные отчисления от регулирующих налогов;
- путем прямых перечислений из республиканского бюджета в различных формах (дотации, субвенции, трансферты, средства по взаимным расчетам).
Переход на расчет финансовой помощи по формуле, как правило, имеет целью устранение субъективного влияния как вышестоящих, так и нижестоящих органов власти на выбор объемов помощи. При расчетном подходе практически отпадает необходимость в согласовании финансовой помощи.
На наш взгляд, формульный тип имеет также ряд недостатков, о которых мы будем говорить здесь ниже. Основной его недостаток - устраняя субъективизм, он не устраняет заинтересованность убыточных регионов в повышенном дефиците бюджета.
Можно использовать ряд методов устранения этого недостатка. Можно вводить ограничение расчетного превышения расходов над доходами, например, десятью процентами к объему текущих расходов.
Можно определять возможности регионов с учетом их природно-географических и социально-экономических особенностей, на основе собственной доходной базы осуществлять бюджетные расходы. С этой целью на практике часто вводятся корректирующие коэффициенты разной природы и цели.
Один из главных недостатков существующей модели бюджетного федерализма - острая вертикальная несбалансированность бюджетной системы, состоящая в значительном превышении объема фактически сложившихся расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов Федерации по сравнению с их бюджетной обеспеченностью. Гипертрофированный рост расходной нагрузки на субфедеральный уровень бюджетной системы вызывает последующее перераспределение средств между звеньями этой системы, ведет к созданию встречных финансовых потоков, создает искусственную дотационность территориальных бюджетов и увеличивает число регионов-получателей финансовой поддержки. Речь идет об отказе от политики “кнута и пряника” и формировании новой, стимулирующей межбюджетной политики, перспективной как для территорий-доноров и реципиентов. Разграничение расходных полномочий целесообразно проводить, в том числе с учетом мирового опыта, который предлагает использование принципов территориального соответствия, субсидиарности, эффективности (бюджетные расходы закрепляются за тем уровнем, который обеспечивает наибольшую эффективность их реализации).
Следующий злободневный вопрос межбюджетных отношений - сглаживание горизонтального дисбаланса и формирование схемы выравнивающих платежей. Необходимость выравнивающих трансфертов предопределяется значительной степенью дифференциации субъектов федерации по уровню экономического развития, финансовому потенциалу, бюджетным доходам на душу населения. В РФ показатель ВВП на душу населения варьирует от минимума к максимуму в пределах 14,5 раза (в Австралии 1,4 раза, Канаде - 1,8 раза, Швейцарии - 2,2 раза, Бразилии - 8,3 раза).
Действующая модель трансфертов за счет федерального фонда финансовой поддержки регионов, несмотря на ее постоянное совершенствование, пока не отвечает требованиям эффективного развития экономики страны как реально федеративного государства. Количество регионов, получающих трансферты из федерального бюджета, не уменьшается, а растет: 1995 году - 66, 1996 году - 75, 1997 году - 81, 1998-1999 гг. - 76 субъектов федерации. Средняя дотационность бюджетов субъектов РФ в 1999 году по расчетам Минфина России составила 20% и колеблется от 1 до 90% общей суммы доходов.
Республика Дагестан относится к числу 9 регионов, обеспечивающих свои расходы менее чем на 35 процентов: Дагестан (15,43 процента), Коми-Пермяцкий АО (17,91), Эвенкийский АО (18,02), Корякский АО (21,11), Еврейская АО (22,95), Чукотский АО (27,8), Кабардино-Балкарская Республика (31,0), Республика Алтай (33,46), Карачаево-Черкесская Республика (33,57 процента).
Таким образом, практика трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ не только не привела к выравниванию уровня социально-экономического развития регионов, но и усугубила их различия. Зависимость регионов от помощи федерального бюджета нарастает.
Выравнивание бюджетов по уровню доходов в условиях существенной дифференциации уровня доходов населения и уровня цен в регионах не ведет к реальному выравниванию финансовых возможностей регионов по обеспечению населению определенного стандартного набора государственных услуг. Попытки ввести корректировку на соотношение душевых расходов (по экономическим районам или группам регионов) однозначно заинтересовывают субъекты федерации в наращивании текущих расходов в ущерб расходам капитального характера. Учет текущих расходов и обеспечение субъектам федерации доходов, достаточных для покрытия определенного уровня расчетных текущих расходов планового периода, вносит элемент субъективизма.
В области используемых механизмов сглаживания горизонтального финансового дисбаланса и системы финансового выравниваниядоминирование федерального начала проявляется: 1) в сохранении значительных перераспределительных финансовых потоков, замыкающихся на федеральном бюджете; 2) в построении системы трансфертов, при которой на федеральном уровне производится постатейный учет не только доходов бюджетов субъектов федерации, но и их расходов; 3) в скрытом перераспределении через систему трансфертов доходов от собственных и закрепленных источников бюджетов нижестоящего уровня.
В таких условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивании доходной базы регионального и федерального бюджетов, ускорении социально-экономических реформ.
Чтобы компенсировать утрату функции бюджетного выравнивания, которую выполняли регулирующие налоги при использовании дифференцированных ставок, в 1994 г. была введена система трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, долевое участие регионов в котором определялось по единой формуле.
Кроме того, что система распределения доходов стала более стабильной, поскольку единые нормативы отчислений устанавливались неизменными сразу на несколько лет вперед, у регионов появились реальные стимулы усиливать мобилизацию собственных доходов. Этому также способствовало снятие законом "Об основах налоговой системы…" запрета на ввод новых налогов субфедеральными образованиями.
Однако отрицательные стимулы, снижающие заинтересованность регионов в повышении мобилизации доходов, не исчезли. Федеральное правительство все-таки оставило "лазейку" для переговорного процесса в виде средств по взаимным расчетам - трансфертов регионам, которые не отражались в утверждаемых бюджетах и не были основаны на объективном, "прозрачном", механизме распределения. Благодаря этим трансфертам федеральное правительство сохранило возможность перераспределения (пусть не напрямую, а лишь путем уменьшения трансфертов) части мобилизованных регионами дополнительных доходов.
На уровне отношений регионов и местных бюджетов подобных изменений не произошло. В большинстве регионов ставки отчислений от налогов, распределяемых на долевой основе между региональным и местными бюджетами, до сих пор устанавливаются ежегодно в порядке переговорного процесса, несмотря на принятие Закона "О финансовых основах местного самоуправления".
Используемые в России межбюджетные трансферты можно разделить на 2 категории: выравнивающие трансферты и прочие трансферты, которые включают в себя дотации, взаимные расчеты и прочие безвозмездные перечисления. Основная часть финансовой помощи регионам распределяется через Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, на который приходится около 80% всей финансовой помощи бюджетам других уровней (78% в 1999 году согласно утвержденному бюджету 1999 года и 79% в 2000 году). Ключевая цель такого распределения доходов - выравнивание бюджетной обеспеченности регионов.
Система межбюджетных трансфертов эволюционировала параллельно со всей системой межбюджетных отношений. Здесь также можно выделить три этапа развития. На первом этапе - с 1992-го по 1994 г. основная часть трансфертов распределялась на переговорной основе, процедура распределения была "непрозрачна" и неформализована.
В 1994 г. российское правительство ввело новую систему расчета выравнивающих трансфертов по формуле, которая с минимальными уточнениями использовалась до 1998 г., когда Государственная Дума от нее фактически отказалась. При этом наряду с определяемыми по формуле выравнивающими трансфертами, федеральное правительство продолжало пользоваться трансфертами иных видов, которые в большинстве своем были "непрозрачными", поскольку никакой единой, четкой и ясной процедуры их определения не существовало.
Общее недовольство механизмом трансфертов из ФФПР, который применялся с 1994 г., привело к тому, что при обсуждении бюджета на 1998 г. Государственная Дума фактически отказалась от его использования, и в 1998 г. нормативно-долевое участие регионов в этом фонде, рассчитанное по формуле, затем уточнялось исходя из “качественных” соображений. На 1999 год правительство Российской Федерации ввело новую формулу расчета трансфертов из ФФПР, более простую по сравнению с той, которая использовалась ранее, и предусматривающую проведение всех расчетов в один этап. Главная особенность этой новой формулы заключается в использовании так называемого "коэффициента бюджетных расходов" (расходных потребностей), с помощью которого производится нормализация подушевых доходов. По новой формуле выравнивающие трансферты получают те регионы, подушевые нормированные доходы которых оказываются ниже некоторого порогового уровня.
1.2 Фонд финансовой поддержки регионов.
Назначение Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР) - выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
В перспективе финансовая помощь из ФФПР должна будет распределяться на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы по вопросам местного значения.
Общий объем средств ФФПР будет определяться по утверждаемому федеральным законодательством на срок не менее 3 лет нормативу отчислений от налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением ввозных пошлин) исходя из возможностей федерального бюджета.
Часть средств ФФПР может выделяться для дополнительной поддержки высокодотационных регионов на основе единой методики формирования и распределения соответствующих средств федерального бюджета.
Право на получение трансфертов будет предоставлено субъектам Российской Федерации, среднедушевые налоговые доходы которых не достигают установленного минимального уровня. Расчетные трансферты должны обеспечивать для всех дотационных регионов одинаковое значение скорректированных душевых налоговых доходов. Уровень налоговых доходов субъектов Российской Федерации, до которого будет проводиться выравнивание, будет устанавливаться исходя из возможностей федерального бюджета и планируемого объема ФФПР.
Право на получение трансферта имеют субъекты Российской Федерации, доля которых в ФФПР, определенная в результате расчетов, оказывается больше нуля. Трансферты распределяются таким образом, чтобы довести показатель приведенного бюджетного дохода на душу населения регионов, получающих трансферты, до максимально возможного при проектируемом объеме ФФПР уровня.
Расчеты проводятся следующим образом. Сначала производится поиск региона с минимальным среди всех регионов приведенным душевым доходом и региона, следующего за ним по этому показателю.
Затем определяется сумма недостающих бюджету первого региона средств для доведения его приведенного душевого бюджетного дохода до уровня следующего за ним региона. Данная сумма умножается на индекс бюджетных расходов, рассчитанный ранее для первого региона, и на численность населения этого региона. Полученная величина вычитается из проектируемого объема ФФПР. Таким образом, после первой итерации для региона с минимальным приведенным душевым доходом определяется часть трансферта, с учетом которой его приведенный душевой доход становится равным аналогичному показателю второго региона, участвующего в расчете.
В дальнейшем происходит выравнивание по тому же принципу. В каждой последующей итерации участвует количество регионов, на единицу большее, чем в предыдущей. Процесс распределения ФФПР происходит до тех пор, пока его объем с учетом уже распределенных сумм не станет равным нулю.
Обусловленность предоставления финансовой помощи
Условия предоставления и использования финансовой помощи из федерального бюджета будут устанавливаться федеральным законодательством, а также соглашениями между Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В качестве условия получения финансовой помощи из федерального бюджета может быть определено проведение ревизии бюджета субъекта Российской Федерации. При получении субъектом Российской Федерации финансовой помощи в объеме, превышающем 50 процентов расходов его консолидированного бюджета, ревизия должна проводиться в обязательном порядке.
Начиная с 1999 года финансовая помощь, предоставляемая субъектам Российской Федерации из федерального бюджета, используется под контролем территориальных органов федерального казначейства и федеральных контрольных органов.
Субъект Российской Федерации, получающий финансовую помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, не имеет права:ставить государственных служащих, финансируемых за счет бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов, в лучшие условия оплаты труда по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений;предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3 процента расходов соответствующего бюджета;предоставлять государственные гарантии в размере более 5 процентов бюджетных расходов.
Обязательными условиями для выделения средств из ФФПР являются:
