В 1998 г. проведена инвентаризация расходных полномочий федерального, регионального и местных бюджетов и регламентирующих их нормативных правовых актов. Согласно Концепции по результатам этой работы в 1999 г. в федеральном законодательстве, а также в договорах и соглашениях с субъектами Федерации должно быть конкретизировано разграничение расходов и бюджетной ответственности органов власти и управления разных уровней. Субъектам РФ рекомендовано, опираясь на федеральное законодательство и соглашения с федеральными органами государственной власти, не позднее 2000 г. законодательно закрепить расходы за их бюджетами и бюджетами муниципальных образований.
Налоговые доходы следующим образом разграничены в Концепции между бюджетами разных уровней:федеральные налоги
- налог на добавленную стоимость, налог на прибыль (доход), налог на доход от капитала, подоходный налог с физических лиц, акцизы на минеральное сырье и на отдельные товары и услуги, таможенная пошлина, налог на дополнительный доход от добычи углеводородов, налог за пользование недрами, сбор за право пользования объектами животного мира, водными, биологическими ресурсами, водный и лесной налоги, налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы, экологический налог, государственная пошлина, федеральные лицензионные сборы. Кроме того, федеральным законодательством могут вводиться специальные налоговые режимы в виде вмененного налога, единого налога на предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности, единого налога на сельхозпредприятия;региональные налоги(их вправе вводить субъекты Федерации на своей территории) - налог на имущество предприятий и организаций, дорожный и транспортный налоги, налог с продаж, налог на игорный бизнес, региональные лицензионные сборы, налог на недвижимость, заменяющий налог на имущество предприятий и организаций, налог на имущество физических лиц и земельный налог. В федеральном законодательстве предусмотрены нормы, обеспечивающие зачисление основной части поступлений от конкретного налога в местные бюджеты, а также право органов местного самоуправления определять (в пределах законодательно установленных ограничений) налогооблагаемую базу, налоговые ставки и льготы;местные налоги(их вправе вводить органы местного самоуправления на территории муниципального образования) - земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на наследование и дарение, налог на рекламу, местные лицензионные сборы.
Поступления от отдельных федеральных налогов должны распределяться между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации по единым базовым нормативам, закрепленным в федеральном законодательстве не менее чем на 3 года. Аналогичный срок предусмотрен и для распределения поступлений от федеральных и региональных налогов между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами на основе базовых (минимальных) нормативов, закрепленных за бюджетами муниципальных образований.
18
В большинстве регионов ставки отчислений от налогов, распределяемых на долевой основе между региональным и местными бюджетами, до сих пор устанавливаются ежегодно в порядке переговорного процесса, несмотря на принятие Закона "О финансовых основах местного самоуправления".
Начало нового этапа развития системы распределения доходов было положено принятием Налогового Кодекса в 1998 году. Схема распределения доходов, предусмотренная в кодексе, представлена в таблице 2.
Все основные виды налогов (НДС, подоходный налог, налог на прибыль и акцизы) сохраняют свою роль федеральных налогов, распределяемых на долевой основе между федеральным и субфедеральными бюджетами, как это и было. Регионы и муниципалитеты получают несколько новых налогов и теряют целый ряд старых.
Благодаря Налоговому Кодексу, во-первых, значительно возрастает самостоятельная роль регионов в мобилизации доходов ("доходная автономия"). Регионы получают право ввести налог с розничной продажи с максимальной ставкой 5%. Также предусмотрена возможность введения регионального налога на недвижимость, который будет распределяться между региональным и местными бюджетами на долевой основе.
Описанные изменения и нововведения привели к росту самостоятельности региональных бюджетов. Это отразилось и в постоянном росте доли собственных доходов в консолидированных бюджетах регионов. Если в 1992 г. на собственные доходы приходилось лишь 16,7 %, то в 1997 г. уже 40,5%. Если говорить о структуре субфедеральных бюджетов, то нужно отметить, что свыше 80% собственных доходов этих бюджетов приходится на три источника. На имущественные налоги приходится порядка 40% доходов субфедеральных бюджетов из собственных источников, еще порядка 25% собственных доходов приходится на долю налогов на природные ресурсы. На местные налоги на содержание жилого фонда и милиции приходится почти 20 %.
Остановимся подробнее на вопросе разделения доходов между федеральным и региональным уровнями бюджетной системы. В процессе бюджетной децентрализации доля субфедеральных бюджетов в консолидированном бюджете росла с 39,7 % в 1992 г. и достигла максимума 54,4% в 1994 году. После реформ 1994 г., касавшихся распределения "регулирующих" налогов и трансфертов, удельный вес субфедеральных бюджетов в общих доходах бюджетной системы снижался примерно до 50 % и оставался на этом уровне до конца 1996 г. Данные за 1997 г. свидетельствуют о том, что баланс распределения доходов вновь сместился в пользу субфедеральных бюджетов, достигнув в этом году 57,5%. В 1998 году доля субфедеральных бюджетов упала до 50% и оставалась чуть выше этого уровня на протяжении 1999 года. В бюджете на 2000 г. больший удельный вес уже имеет федеральный бюджет, чья доля прогнозируется на уровне 52%.
Другой значимой составляющей доходов консолидированных региональных бюджетов являются трансферты из федерального бюджета. На трансферты в среднем приходится около 14% доходов консолидированных бюджетов регионов. Однако для каждого региона в отдельности эта доля значительно различается. Так, в 10 регионах на долю трансфертов из федерального бюджета в 1998 году приходилось более 40% от общего объема доходов.
Период до 1994 года характеризовался системой распределения расходов, которая была непрозрачной и непредсказуемой из-за очень частых изменений главных параметров распределения доходов, и в которой распределения делались на данный случай и согласовывались с каждым регионом в отдельности. Методика “нормирования”, в принципе, была нацелена на создание таких схем распределения налоговых доходов, чтобы отдельные регионы имели достаточно ресурсов (вместе со своими “собственными” доходами и безвозмездными перечислениями) для финансирования набора определенных “минимальных” расходов. Отсутствие четко определенного, стабильного и унифицированного распределения доходов между центральным и субнациональными бюджетами, которое было свойственно данной методике, ослабляло бюджетное управление на субнациональном уровне и создавало порочные стимулы для субнациональных органов либо скрывать мобилизованные на местах источники доходов во внебюджетных фондах, либо просто снижать свои усилия по получению доходов на местах.
Хотя после 1994 года некоторые из этих проблем были решены в ходе выполнения реформ, в частности на центральном и региональном уровнях, существующая система все еще страдает отсутствием эффективной налоговой автономии на субнациональном уровне. Доходы от налогов, распределяемых по принципу источника их получения, структура которых может меняться только на центральном уровне, по-прежнему составляют самую крупную долю региональных поступлений.
Кроме того, имеются недостатки в выборе налогов, которые распределяются между центром и региональными бюджетами, а также в пропорции, в которой делятся распределенные налоговые доходы между субнациональными органами управления. Системы распределения доходов между региональными и местными бюджетами продолжают строиться на методике “нормирования”, причем благодаря непрозрачной системе трансфертов пропорции распределения и возмещения определяются в индивидуальном порядке и ежегодно меняются. Этот метод создавал отрицательные стимулы для мобилизации доходов, так как региональные органы власти по установившейся практике возмещают свои затраты, отбирая любые дополнительные доходы, полученные местными бюджетами.
Несмотря на существование централизованного национального налогового органа, крупным недостатком налоговой службы была неспособность федерального агентства по сбору налогов осуществлять действенный контроль над региональными и местными инспекциями.
В последние годы экономисты усиленно подчеркивали, что наличие надлежащих экономических институтов, в том числе и в государственном секторе, является необходимым условием экономического роста. Один из наиболее важных институтов такого рода в государстве федеративного типа — многоуровневая организация бюджетной системы, обычно называемая фискальным федерализмом. Неэффективные отношения между различными уровнями государственной власти в стране могут оказаться одной из тех причин, которые определяют отставание России в сфере экономического роста по сравнению с другими государствами с переходной экономикой.
В принципе фискальный федерализм должен обеспечивать политическую стабильность, экономический рост и справедливость в отношениях между различными территориями страны. Эти цели часто противоречат друг другу, но задача властных структур и заключается в том, чтобы достигать, по меньшей мере, взаимовыгодного компромисса. Исследования российской системы взаимоотношений различных уровней государственной власти показывают, что она все еще весьма далека от реализации этих целей. С экономической точки зрения наиболее важным критерием организации взаимоотношений между различными уровнями государственной власти является создание стимулов для экономического развития и инвестиций в инфраструктуру.
Основные принципы федерализма, ориентированного на создание и поддержание рыночной экономики, таковы:
1. Равенство всех регионов в их бюджетных отношениях с федеральным центром и всех местностей в их отношениях с соответствующими региональными центрами. Нельзя допускать никакой дискриминации отдельных регионов и местностей.
2. Независимость бюджетов различных уровней, что подразумевает: наличие собственных, определенных законом источников доходов для каждого уровня; право принимать решения относительно структуры расходов; невозможность налогообложения дополнительных доходов со стороны более высокого уровня власти; право на возмещение дополнительных обязательных расходов, возникших вследствие принятия высшим органов власти законодательных поправок; право устанавливать любые снижения налоговых ставок, которые отражаются только на собственных источниках доходов.
3. Установленное согласно закону (зафиксированное и прозрачное) распределение источников доходов и ответственности по расходам между различными уровнями государственной власти. Как будет показано ниже, принципы разделения доходов могут оказаться ключевым фактором формирования стимулов экономического роста.
4. Соответствие на каждом уровне власти ответственности за определенные расходы доходам на этом уровне.
5. Любое перераспределение финансовых ресурсов между субъектами Федерации или местностями региона либо финансовая помощь одного уровня власти другому должны осуществляться по объективным критериям, открыто и на долгосрочной правовой основе, иными словами, должны быть исключены возможности каких-либо сделок.
6. Все споры относительно налоговых доходов или бюджетного процесса следует разрешать на основе закона.
За последнее десятилетие федеральное правительство подписало двусторонние соглашения с различными субъектами Федерации, которые регулируют взаимоотношения центра и регионов в индивидуальном порядке. Это привело к тому, что условия каждого их этих соглашений различаются самым существенным образом, а в целом сложившаяся система взаимоотношений центра с регионами лишена четкости и прозрачности.
Разделение властных полномочий и ответственности между различными уровнями государственного управления установлено законом, но очень неопределенно (что особенно верно по отношению к субрегиональному уровню). В целом субфедеральные (местные) органы власти несут ответственность за обеспечение наиболее важных и обязательных расходов, таких, как здравоохранение, образование и жилищные субсидии, в то время как наиболее стабильные доходы достаются центру. Это несоответствие создает необходимость перераспределения бюджетных средств (не имеющего рационального обоснования), что усиливает кризис платежей, диспаритет доходов и административный контроль за межрегиональной торговлей, движением рабочей силы и капиталов.
Перераспределение бюджетных средств между регионами приобрело крупные масштабы. Однако оно, как правило, носит характер скрытой сделки между двумя сторонами без определенных правил. Политические сделки по поводу федеральных трансфертов создали систему порочных стимулов для неэффективных затрат и низкого уровня сбора налогов в регионах. По мнению Тризмана, ни низкая способность платить за общественные услуги, ни проведение экономических реформ (соответствие текущей политики на местах политической линии центра), ни эффективность в деле сбора налогов не способствуют тому, чтобы регион получил больше чистых трансфертов.
До тех пор, пока происходит перераспределение в пользу убыточных, делающих расточительные расходы регионов за счет более экономных и эффективно работающих соседей, по всей вероятности, не удастся направить трансферты в регионы с объективно низкой обеспеченностью социальной инфраструктурой, если основываться при их распределении на данных о региональных расходах и доходах. В целом трансферты не выполняют функцию выравнивания регионов, поскольку в течение нескольких лет показатель дисперсии региональных бюджетных средств в расчете на душу населения до предоставления трансфертов был меньше, чем после предоставления трансфертов.
Практически любая формула предоставления трансфертов, базирующаяся на объективных критериях, в случае ее применения, усилит стимулирование развития регионов. Но в настоящее время центр политически не способен заниматься установлением правил перераспределения бюджетных средств.
Основной принцип фискального федерализма — независимость различных уровней власти по вопросам, связанным с их бюджетами, — на субрегиональном уровне в целом грубо нарушается. Местные органы власти крупных городов-доноров не имеют возможности извлекать пользу из расширения своей налогооблагаемой базы, поскольку любое вызванное этим увеличение налоговых поступлений будет иметь немедленным следствием соответствующее сокращение суммы поступающих в регион федеральных трансфертов или снижение доли региональных налогов, остающейся по соглашению с центром в бюджете этого города.
Более того, региональные власти вынуждены финансово поддерживать местные администрации, которые испытывают недостаток поступлений в свои бюджеты. Подобные, хотя и не настолько очевидные, отношения существуют и на уровне самых маленьких в России административных образований (районов).
Фактически существующая в настоящее время система взаимоотношений центра с регионами поощряет низкий уровень сбора налогов и использование местными администрациями бартера при сборе налогов, а также создание на местах непрозрачных внебюджетных фондов с целью защитить свои доходы от конфискации. Широкомасштабное, экономически не оправданное политическое вмешательство местных органов власти в хозяйственную деятельность на подведомственных им территориях, включая чрезмерное регулирование и предоставление дотаций крупным неэффективно работающим предприятиям, также можно объяснить отсутствием фискальных стимулов у местных администраций для поддержки эффективно работающего бизнеса.
В системе, где местные органы власти имеют право распоряжаться своими собственными доходами, на местах, скорее всего, будет гораздо меньше ощущаться необходимость в дотировании и регулировании со стороны органов власти более высокого уровня, будут более высокие показатели экономического роста по сравнению с теми, что мы в настоящее время видим в России.
В целом можно сказать, что существующая в настоящее время в Российской Федерации система внутренних государственных отношений стимулирует у государственных чиновников всех уровней халатное отношение к сбору налогов, противостояние федеральному центру (на региональном уровне) и региональным властям (на местном уровне власти), а также неэффективное и завышенное расходование бюджетных средств и претензии на необоснованные дотации. Отсутствие ясности в ситуации с разделением, с одной стороны, доходов, а с другой — ответственности за расходы ведет к постоянному торгу между регионами и Федерацией, а также между местностями и регионами. Федеральное правительство должно продемонстрировать свою надежность, последовательно усиливая налоговую дисциплину путем банкротства крупных неплательщиков налогов и изъятия их активов и неуклонно следуя заранее установленным правилам распределения трансфертов.
Специфика формирования российской системы межбюджетных потоков заключается, прежде всего, в практическом отсутствии прямых бюджетных связей федерального с местными бюджетами (кроме ЗАТО и города Сочи). Средства, выделяемые в федеральном бюджете, фактически на цели регулирования положения местных бюджетов, поступают сначала в бюджеты региональных органов власти, которые самостоятельно формируют систему межбюджетной поддержки в границах субъекта.
Таким образом, федеральный центр фактически лишен рычагов регулирования и контроля за использованием федеральных средств органами власти субъектов.
Еще одной особенностью российской системы является специфика форм межбюджетной поддержки, существенно отличных от общепринятых в мировой практике.
Все виды безвозмездных перечислений делятся на дотации, субвенции, средства по взаимным расчетам и трансферты. Практически не возможно определить, какие из них носят целевой, а какие - нецелевой характер.
Несмотря на принимаемые меры по внесению изменений в механизм распределения федеральной поддержки, острота противоречий между центром и субъектами федерации, как и последних с органами местного самоуправления по бюджетным вопросам, не снижается, и причин тому несколько.
Одна из основных причин - это большой разрыв между потребностями регионов в финансовой помощи и возможностями федерального бюджета для ее оказания.
Далее, механизм трансфертов в его нынешнем состоянии не учитывает общий объем финансовых ресурсов региона, который включает не только средства местных бюджетов, но и экономический потенциал производственной сферы, кредитной системы, фондового рынка и т.д.
Работа всех этих финансовых ресурсов, в конечном счете, определяет уровень совокупного среднедушевого дохода населения региона.
При действующей системе трансфертов нередко среднедушевой доход населения в регионах, получающих трансферты, оказывается выше не только среднедушевого бюджетного дохода по России в целом, но и по тем регионам, которые не получают трансфертов.
Не в полной мере обоснованы и закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы, не сформирована нормативная база для их обоснования. Это также сдерживает процесс более рационального разграничения доходов между уровнями бюджетной системы и приводит к чрезмерно большому количеству дотационных бюджетов. Трансферты из ФФФПР определяются с учетом текущих расходов и не оказывают влияния на территориальное перераспределение государственных инвестиций.
Все это не способствует сокращению дотационности бюджетов субъектов РФ, уменьшению объема встречных финансовых потоков.
Наряду с переменностью на объективной основе вопросов межбюджетных отношений большое влияние на обострение противоречий между центром и субъектами федерации, и последних с органами местного самоуправления, оказывает практика принятия федеральных законов, влекущих увеличение расходов или снижение доходов бюджетов субъектов федерации без определения источников финансирования. К сожалению, при расчете трансфертов они не выделяются отдельно статьей в федеральном бюджете. Хотя попытка сделать это в расчетах на 1998 г. была предпринята Минфином РФ, но не имела успеха.
1.4. Зарубежный опыт финансовой поддержки депрессивных территорий и перспективы его использования в России.
При федеральной системе управления предметы ведения и компетенция должны быть разграничены между центральным правительством и отдельными землями (штатами) таким образом, чтобы центр мог эффективно исполнять свои обязанности перед страной в целом, а нижестоящие уровни власти могли бы параллельно решать собственные региональные задачи. Итак, основной вопрос состоит в том, чтобы найти наиболее оптимальный способ сочетания (комбинации) преимуществ и недостатков централизации и децентрализации власти соответственно.
В принципе имеются две противоположные нормативные модели организации внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений. Первая из них мотивируется преимущественно распределительными целями. Соответственно используется распределение доходов в качестве инструмента регулирования “неравных” условий жизни. Такой подход существует в Германии, где федеральный принцип разделения трудовых ресурсов значительно ограничивает свободу действий нижестоящих уровней власти в области создания доходов. По расходам же система характеризуется наличием тщательно разработанной рамочной структуры внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений. Обычно предметы ведения и компетенция долями распределяются между различными уровнями власти, причем это обуславливает, как правило, необходимость проведения длительных переговоров прежде, чем будет достигнуто искомое широкое единодушие (консенсус). Существует ряд обязанностей, предметов ведения, которые невозможно выполнять самостоятельно. В равной степени значительно используется принцип их уравнивания.
Вторая модель фокусируется на соображениях распределения. “Единообразных условий жизни” не следует добиваться путем корректировки результатов деятельности рыночных сил. Целесообразнее дать возможность каждому региону конкурировать, исходя из собственных сравнительных преимуществ. Такой подход руководствуется идеей “конкурирующего”, а не “сотрудничающего” федерализма. Принципы, обеспечивающие получение субсидий и льгот, служат в качестве интеллектуального обоснования для такого подхода. Более того, целью является дать возможность конкретным регионам взвалить на свои плечи больше обязанностей в решении собственных проблем посредством предоставления им достаточного доступа к независимым источникам доходов. Если регионы меньше зависят от внешних фондов, то у них должна быть большая заинтересованность в более рачительном использовании собственных ресурсов, усовершенствовании собственной налоговой базы, поскольку любой бюджетный избыток не будет компенсироваться за счет соответствующих сокращений трансфертов, которые они получают через распределение доходов. Такой подход принят в США. В отличие от Германии там отдельные штаты могут сами проводить собственную налоговую политику, нет согласованного налогообложения вроде германских “общих налогов”. Значительные различия можно отметить в разграничении предметов ведения и компетенции.
Относительно большая самостоятельность отдельных штатов не отражена в финансовых потоках различных уровней составителей бюджетов. Тем самым федеральный уровень имеет относительно большую нагрузку в числовом отношении вследствие, кроме всего, значительных военныхрасходов и выплат по процентам. Также весьма существенными являются трансфертные платежи от федерального правительства правительствам штатов и местным органам власти. Страховые пособия по безработице определяются штатами и покрываются за счет грантов от федерального правительства. Штаты устанавливают размеры отчислений в страховые фонды по безработице, а также требования (критерии) для получения льгот. В результате, в разных штатах по-разному действуют различные параметры этой системы, в частности размерыдоходов, облагаемых налогами, отчислений и льгот (Бюджетный комитет, 1998). Размеры федеральных грантов под эти программы определяются в зависимости от экономических потенциалов штатов и их возможностей создавать прибыль.
В отличие от Германии, например, государственные учебные заведения финансируются преимущественно за счет местных органов. Отдельные органы образования сами определяют политику в области образования, но правительства штатов оплачивают определенную часть расходов на государственное образование. Правительства штатов непосредственно ответственны за послешкольное образование в университетах и колледжах штатов, хотя значительная часть расходов по обучению оплачивается в частном порядке. И вновь, в отличие от Германии, в США расходы по ведениюобщественных (государственных) финансовых дел, берут на себя все уровни составителей бюджетов, включая местные органы власти.
На федеральные гранты приходится около 1/5 штатных и местных расходов. Большая часть этих средств предназначается для конкретных целей, в то время, как другие средства предоставляются в качестве общедоступных или неконкретизированныхгрантов. Подобные платежи осуществляются либо в форме блочных субсидий (грантов) для конкретных направлений, например, образования, здравоохранения, социальной защиты, либо грантов, предназначенных для конкретных программ (проектов), за получением которых следует обращаться в каждом конкретном случае. Критериями горизонтального распределения грантов обычно являются численность местного населения, местный экономический потенциал, а также местные усилия по сбору налогов, либо стоимость предоставляемых общественных услуг. Федеральная доля в расходах штатов варьируется между 50 – 80%, в то время как доля штата в финансировании местных программ и услуг явно ниже 50%.
Штатные правительства сами определяют собственную фискальную политику. Однако они часто зависят от требований собственной конституции в отношении бюджетного баланса. Это не означает обязательно, что бюджетные планы исполняются на самом деле так, как они были первоначально одобрены. Так, некоторые штаты допускают перенос бюджетного дефицита на следующий финансовый год. Другие лишь требуют установить бюджетный баланс с учетом административных расходов, в то время какинвестиции, или “актив” бюджета могут быть профинансированы за счет долга. Аналогичные правила действуют в отношении местных органов власти. Долги штатных правительств не обеспечиваются федеральными гарантиями. Вместо этого рейтинговые агентства определяют платежеспособность (кредитоспособность) конкретных штатов и таким образом процентные ставки, которые им надлежит выплачивать по своим долговым обязательствам (облигациям). Но федеральное правительство оказывает определенное влияние в этом деле путем освобождения от федеральных налогов процентов, заработанных по штатным и муниципальным облигациям, благодаря чему эти ценные бумаги становятся более привлекательными для инвесторов
24.
В силу различий в видах и размерах налогов, уровнях облагаемых налогом доходов и самостоятельности различных уровней власти в вопросах налоговой политики, не удивительно, что уровни доходов так значительно отличаются друг от друга в разных штатах и их районах. Если штаты Северо-Запада и Средней Атлантики дают большую часть доходов, то юго-восточные и юго-западные штаты занимают самые последние места в приводимом перечне. В самих этих регионах также отмечены значительные расхождения. В 1994 г., (поскольку самые свежие данные имеются за этот год), штаты с большей способностью собирать налоги собрали доходов в три раза больше,чем штаты со слабой способностью собирать налоги. Однако без двух штатов с большей способностью собирать налоги указанный разрыв значительно сокращается: доходы в регионах с большей способностью собирать налоги в этом случае грубо в два раза превышают уровень доходов в регионах с меньшей способностью собирать налоги.
