·укрепление потенциала Правительства Российской Федерации в отношении мониторинга функционирования бюджетной системы и осуществления реформ на региональном и местном уровнях;
·укрепление институциональной основы региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления с целью осуществления бюджетных и структурных реформ.
Исходя из этих задач, основными компонентами Проекта являются:
- развитие федерального законодательства в сфере межбюджетных отношений и регулирования региональных и местных финансов;
- организация и ведение мониторинга региональных и местных финансов;
- оказание содействия администрациям (правительствам) субъектов Федерации по повышению качества управления региональными финансами;
- обзор (анализ) бюджетных расходов субъектов Федерации и разработка рекомендаций по их оптимизации.
Программа работ по направлению развития федерального законодательства в сфере межбюджетных отношений и регулирования региональных и местных финансов предусматривает анализ действующего федерального законодательства, обоснование предложений по его совершенствованию, разработку и экспертизу соответствующих законопроектов и иных нормативных актов, предоставление заинтересованным министерствам и ведомствам консультационных услуг, проведение семинаров и конференций.
Мониторинг региональных и местных финансов предполагается осуществлять в трех режимах – стандартном, расширенном и углубленном. Стандартный мониторинг должен охватывать все субъекты Федерации, а также – по мере формирования соответствующей информационной и нормативной базы – муниципальные образования с использованием доступных на федеральном уровне источников информации. Расширенный мониторинг будет осуществляться в отношении субъектов Федерации (включая входящие в их состав муниципальные образования), взявших на себя обязательство предоставлять дополнительную информацию и проходить через процедуры верификации отчетных данных. По мере отладки программы расширенного мониторинга, его показатели будут постепенно включаться в состав стандартного мониторинга путем изменения системы отчетности. Углубленный мониторинг будет проводиться в субъектах Федерации, специально отобранных по результатам диагностики и обзоров бюджетных расходов. Программа углубленного мониторинга будет дополнительно включать показатели и процедуры проверки соблюдения условий использования технической и возможной финансовой помощи, а также оценку эффективности реализации программ реформирования региональных финансов.
При организации мониторинга региональных финансов предстоит решить задачи, связанные с подготовкой информационных технологий, необходимых для выполнения статистического анализа региональных данных, созданием библиотеки и оперативных баз данных по региональным бюджетным системам, разработкой и распространением Кодекса наилучшей практики финансового управления на региональном уровне в качестве дополнительного правового стандарта, разработкой требований по раскрытию финансовой информации для заемщиков регионального и местного уровней и др.
В рамках компонента по повышению качества управления региональными финансами регионам-участникам будет оказано содействие в реализации программ повышения качества управления бюджетами (включая разработку и установку необходимого программно-технического обеспечения).
Основными блоками (разделами) программ реформирования управления региональными и местными финансами являются проведение диагностики их состояния и оценки качества управления региональным и местными бюджетами; финансовое планирование, казначейское исполнение и управление наличностью; бюджетный учет, отчетность и аудит; управление расходами и реструктуризация общественного сектора; программа заимствований и система управления долгом; закупки, тендеры, государственный (муниципальный) заказ; рекомендации по управлению региональными и местными финансами, стандарты наилучшей практики и т.д.
Анализ бюджетных расходов субъектов Федерации и разработка рекомендаций по их оптимизации проводятся в целях обоснования мер по повышению эффективности использования бюджетных ресурсов субъектов Федерации и муниципальных образований, подготовки предложений по повышению качества управления бюджетными расходами и сокращению задолженности региональных бюджетов в основных социально-значимых отраслях, выработки показателей и критериев оценки эффективности получаемой технической и финансовой помощи, разработки общероссийских отраслевых программ оптимизации финансирования и управления расходами.
Во всех регионах-участниках Проекта проводится анализ бюджетных расходов на: 1) социальное обеспечение и социальную защиту населения, 2) образование, 3) здравоохранение, 4) жилищно-коммунальное хозяйство, 5) общественный транспорт и дорожное хозяйство, 6) культуру, рекреацию и досуг, 7) производство (промышленность, сельское хозяйство, строительство), 8) государственное и муниципальное управление и 9) правоохранительную деятельность.
Полученные в рамках Проекта результаты будут распространены и в другие регионы. Многие наработки будут использоваться Минфином России и другими ведомствами при разработке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.
3.2. Стимулирование регионов к финансовой самодостаточности.
По расчетам Министерства экономики, финансовая самообеспеченность регионов, как правило, не превышает 60%, в 45 регионах собственные финансовые источники (без учета трансфертов) покрывают не менее 70% всех расходов и только в 13 регионах - 85%.
Механизма стимулирования регионов к поиску и увеличению собственных доходных источников для финансирования социальной сферы и достижения финансовой самодостаточности в Концепции нет. Все меры в этой области сводятся к административным действиям (от аудиторских проверок до прекращения финансирования из ФФПР). Так, для обеспечения защиты интересов федерального бюджета и лучшей мобилизации финансовых ресурсов в Концепции предусмотрено, что в случаях нарушения субъектом Федерации установленного законодательством РФ порядка зачисления налогов и иных доходов в федеральный бюджет, а также порядка закупки товаров, оплаты работ и услуг для государственных нужд правительство вправе приостановить финансирование из федерального бюджета федеральных программ, реализуемых на территории субъекта, а также передачу средств по взаимным расчетам, трансфертам, субвенциям, дотациям, бюджетным ссудам и кредитам, выделение средств из фонда льготного кредитования сезонных затрат в сельском хозяйстве и лизингового фонда обеспечения агропромышленного комплекса машиностроительной продукцией, централизованные поставки продукции из государственных ресурсов или прекратить выдачу лицензий на экспорт.
Как показывает опыт, этого явно недостаточно. Хаотичная регламентация федеральными органами власти направлений расходов бюджетов субъектов Федерации чревата конфликтами. В частности, при обсуждении Концепции неоднократно предлагалось сильнее дифференцировать финансовую поддержку (в том числе на детские пособия, ЖКХ, медицинское страхование и пр.). Кроме того, условием выделения финансовой поддержки стало утверждение в Минфине плана финансовой стабилизации региона. Иными словами, под благовидным предлогом восстанавливается советская система постатейной балансировки региональных бюджетов, которой были присущи два существенных недостатка: она не стимулировала реципиентов к более полному использованию собственных возможностей по повышению доходов и требовала огромных средств для своей реализации.
Такое восстановление сейчас может стать экономически и политически гибельным, потому что:помощь центра (например, по детским пособиям) одному региону и отказ в помощи другому крайне сложно обосновать с точки зрения Конституции;ограниченность ФФПР не позволяет проводить балансировку по всем статьям, что неизбежно приведет к использованию конфликта в политических целях (например, "центр против общественного транспорта" или "против ветеранов") или даже к судебным спорам (которые, скорее всего, выиграют регионы);предоставляя подобную помощь, центр де-факто берет на себя часть ответственности за финансирование мероприятий, находящихся в полном ведении региональных и местных властей. Тем самым он оказывается в заведомо проигрышном политическом и экономическом положении.
Специалисты предлагают альтернативу восстановлению неэффективной системы постатейной балансировки бюджетов. Чтобы стимулировать регионы к более полному использованию собственных источников доходов и достижению финансовой самодостаточности, целесообразно выделять трансферты из ФФПР, фиксируя повышенную долю субъектов РФ в федеральных налогах в размере, который позволил бы обеспечить поступление причитающегося им объема поддержки из ФФПР без финансовых потоков из центра. Эта доля должна закрепляться за регионами на несколько лет и не пересматриваться даже при росте или снижении бюджетной потребности субъектов Федерации. Иными словами, при единых для всех регионов ставках расщепления федеральных налогов этот фонд будет финансироваться не через выделение средств из федерального бюджета, а через установление повышенной доли НДС и налога на прибыль, которые подлежат зачислению в региональный бюджет в счет ФФПР.
Предположим, субъекту Федерации намечено выделить 100 млн. рублей финансовой поддержки, а в базовом периоде в его бюджет по НДС поступило 400 млн. Тогда фонд мог бы финансироваться следующим образом. Поскольку по закону 75% НДС поступает в федеральный бюджет, 25% - в региональный (300 и 100 млн. рублей), финансирование ФФПР в размере 100 млн. рублей в данном случае равно 25% поступлений по НДС. Следовательно, на 3-5 лет следует установить, что фактическая пропорция расщепления НДС для данного субъекта Федерации составляет 50:50 независимо от изменения доходов его бюджета. Через 3-5 лет пропорция распределения ФФПР может измениться, и соответственно будут пересмотрены доли федеральных налогов, дополнительно зачисляемые в бюджеты субъектов Федерации в счет финансирования фонда.
Таким образом, регион получил бы значительные стимулы к развитию собственной налоговой базы. Но стимулирующий эффект гарантированно достигается лишь при фиксации предложенного порядка финансирования фонда на 3-5 лет. При ежегодном перераспределении ФФПР субъекты Федерации заинтересованы в занижении доходов своих бюджетов, чтобы получить дополнительную финансовую поддержку. В случае неизменности пропорций распределения фонда на длительный период (сравнимый с периодичностью губернаторских выборов) при финансировании фонда через закрепление повышенных ставок отчислений от федеральных налогов занижение доходов становится невыгодным. В результате недобора налогов не будут выполнены социальные обязательства, что чревато проигрышем на выборах.
Следовательно, территориальные органы власти будут заинтересованы в развитии собственной налоговой базы и ликвидации дотационности. Не центр, а регион будет искать резервы роста доходов, способы реализации социальных стандартов на своей территории и нести ответственность перед избирателями за ошибки при планировании и исполнении региональных бюджетов.
39
По существу, в сложившихся условиях мы можем вести речь не столько о развитии территории, сколько о ее выживании. Разработка консолидированного бюджета показывает высокую степень зависимости муниципальных образований от областного бюджета. По сути, при принятии консолидированного бюджета, легализуется ситуация имеющаяся в реальной жизни: 90% территорий практически находится на государственном обеспечении и руководство области несет ответственность за решение социально-экономических задач на территориях. То есть они включены в вертикаль государственного управления.
Но у местной власти должна быть заинтересованность и возможность наращивать свой бюджетный потенциал. Именно с этим связано будущее межбюджетных отношений. Предприятия и территория это неразрывные части одной системы. Поэтому территориям необходима взаимовыгодная и заинтересованная работа. Но сегодня многие муниципалитеты теряют возможность воздействия на предприятия, а те - должный интерес к развитию территорий, где живут их же работники (плюс задержка налоговых поступлений).
Сегодня законодателям необходимо подробнее и четче разграничить полномочия между областным и местным уровнями власти в вопросах расходования бюджетных средств. Пока областным законодательством этот вопрос не урегулирован, а Бюджетный Кодекс РФ определяет в целом широкую сферу совместного финансирования расходов.
Вследствие такой неразграниченности расходных полномочий, неупорядочена и передача финансовых ресурсов в местный бюджет на финансирование отдельных расходов. Если расходы учитываются в доходной базе местного, как правило, дефицитного, бюджета, то это дает возможность их нецелевого использования. Разграничение расходных полномочий между областным и местными бюджетами должно проводится с учетом уровня социально-экономического развития и различий в стоимости предоставления бюджетных услуг между муниципальными образованиями. Они должны быть выражены в дифференцированных нормативах по основным видам бюджетных ассигнований.
Для местных бюджетов, которые будут не в состоянии исполнять свои обязательства перед областным бюджетом и кредиторами необходимо разработать и законодательно утвердить правовой и финансовый механизм их санации. Одним словом в этом направлении нам предстоит большая законодательная работа, включая и контроль за соблюдением областного финансового законодательства муниципальными образованиями.
Модель межбюджетных отношений должна выйти из сферы субъективных подходов, мнений и предпочтений и строиться на основе экономически строгой типизации муниципальных образований. Нужно законодательно утвердить единую методику распределения финансовой помощи. При этом методика должна содержать не только методы количественного распределения средств между территориями на каждый год, но и практические инструменты регулирования, повышающие конечную заинтересованность территорий в наращивании собственной налогово-бюджетной сферы. Передача им всех средств, поступающих сверх заранее определенных сумм, повышения отчислений от доходов и т.д.
В действующей сегодня системе межбюджетных отношений превалируетфункция выравнивания, а стимулирующие меры почти не работают, что снижает желание местных органов власти к расширению собственной доходной базы, порождает иждивенческие отношения и способствует возникновению конфликтов между муниципальными и региональными уровнями власти.
Распределение дотаций должно выравнивать не фактические доходы территорий, а их налоговый потенциал. Поэтому разработка и утверждение методики расчета налогового потенциала муниципального образования, основанной на объективных макроэкономических показателях, а не на фактических усилиях органов местного самоуправления является важнейшей задачей.
В целом, наиболее перспективным является переход системы внутрирегиональных межбюджетных отношений от упрощенного трансфертного механизма помощи к практике финансирования целевых программ социально-экономического развития территорий. И такие подходы к решению проблемы межбюджетных отношений реализуются в некоторых субъектах Федерации. В Республике Мордовия “стержнем” в построении межбюджетных отношений выступают показатели социально-экономического развития административных районов. От их выполнения зависят перечисляемые территориям суммы дотаций. Такой прием можно охарактеризовать как экономический, косвенный метод управления социально-экономическим развитием территории и воздействие, прежде всего, осуществляется на материальные интересы органов местного самоуправления. Как показала практика, такой способ управления действенен, поскольку администрация заинтересована в выполнении прогнозных показателей. Для создания благоприятной финансово-бюджетной среды управления территориями, нужна программа их социально-экономического и финансово-бюджетного развития.
40
3.3. Оздоровление региональных финансов как средство решения социально-экономических проблем.
Министерство финансов в рамках реализации Концепции к осени 1998 г. подписало соглашения об оздоровлении финансов с администрациями более 80 регионов и не подписало с девятью субъектами - Краснодарским краем и регионами-донорами, которые не пользуются дополнительной поддержкой из федерального бюджета и требуют перераспределения налоговых поступлений. Далее региональные администрации должны заключать аналогичные соглашения с муниципальными образованиями.
По типовому варианту соглашения (в конкретных соглашениях отдельные пункты скорректированы) регионы должны увеличить денежное наполнение бюджета, сократить долю зачетных форм по регулирующим федеральным налогам в 1998 г. и отказаться от них полностью в 1999 г. Кроме того, администрации субъектов Федерации обязались провести реструктуризацию задолженности юридических лиц перед своими бюджетами с предоставлением отсрочки на 4 года по налогам и сборам, на 10 лет - по штрафам и пеням. Условием реструктуризации является своевременное и полное погашение текущих платежей.
Регионы также должны сократить свои бюджетные расходы; привести условия оплаты труда работников бюджетной сферы в соответствие с Единой тарифной сеткой и нормативными актами (т.е. снять необеспеченные региональные льготы и надбавки); привести тарифы ЖКХ в соответствие с федеральными стандартами; установить лимиты по электро- и теплоэнергии для организаций-бюджетополучателей; сократить перекрестное субсидирование по энергетике и транспорту. Есть и другие ограничения - по реализации инвестиционных программ (только после выплаты зарплаты), по поддержке предприятий (нельзя поддерживать должников) и по расходам самих администраций.
"Приманкой" для согласия регионов на столь радикальные меры послужили ответные обязательства центра. Он предоставил регионам, согласившимся на финансовое оздоровление, отсрочку на погашение беспроцентных ссуд по зарплате за 1997 г. (около 13 млрд. рублей), а затем за 1998 г. Кроме того, обращения региональных администраций о предоставлении средств из федерального бюджета теперь будут рассматриваться только в случае, если соглашение заключено и выполняется.
Иногда в договоры включалось обязательство центра погасить кредитную задолженность федеральных министерств предприятиям региона. Были предоставлены ссуды на кассовый разрыв, особенно по сельскохозяйственным районам. Некоторым регионам обещана помощь при выплате купонного дохода по областным облигациям. Регионы, особенно прибегавшие к внешним заимствованиям, и сами понимают необходимость оздоровления финансов. Более 60 регионов представили собственные программы финансового оздоровления с конкретным наполнением статей соглашения.
Региону, который не выполнит свои обязательства (свертывание зачетных схем и ликвидация неденежных средств в налоговых поступлениях) и не перечислит средства в федеральный бюджет или не вернет ссуды, грозят санкции (приостановка финансирования из федерального бюджета и отказ в предоставлении дополнительной помощи). В этой связи важен переход на финансирование через Федеральное казначейство. Кроме того, министерство будет проводить аудит исполнения региональных бюджетов.
41
Заключение
В федеральный бюджет поступают доходы с территории всех субъектов федерации. Иными словами, все субъекты являются донорами федерального бюджета. В то же время они в той или иной мере получают средства из федерального бюджета, следовательно одновременно являются его реципиентами. Однако суммы, поступившие с территории субъекта, как правило, не равны суммам перечисленным в его бюджет из федерального бюджета. Если они превышают объем чистых федеральных межбюджетных перечислений, то субъект является чистым донором федерального бюджета. И наоборот - если чистые межбюджетные перечисления из федерального бюджета превышают налоговые и неналоговые доходы федерального бюджета, собираемые на территории субъекта, то он является чистым реципиентом федерального бюджета. Из этого следует, во первых , что чистые реципиенты - это субъекты, которые даже при использовании всех бюджетных источников, находящихся на их территории, не могу выполнять свои бюджетные обязательства без дополнительный поддержки из центра, и во-вторых, что масштабы федеральной помощи нуждающимся в поддержке субъектам непосредственно зависят от нагрузки которую несут чистые доноры, передавая средства федерации.
Специфика формирования российской системы межбюджетных потоков заключается прежде всего в практическом отсутствии прямых бюджетных связей федерального с местными бюджетами (исключение составляют закрытые административно-территориальные образования и город- курорт Сочи). Средства, выделяемые в федеральном бюджете фактически на цели бюджетного регулирования положения местных бюджетов, поступают сначала в бюджеты региональных органов власти, которые самостоятельно формируют систему межбюджетной поддержки в границах субъекта. Таким образом федеральный центр фактически лишен рычагов регулирования и контроля за использованием федеральных средств органами власти субъектов.
Еще одна особенность российской системы заключается в специфике форм межбюджетной поддержки, существенно отличных от общепринятых в мировой практике. Все виды безвозмездных перечислений делятся на дотации, субвенции, средства по взаимным расчетам и трансферты. Практически невозможно определить какие из них носят целевой, а какие - нецелевой характер.
Неравномерность исполнения плана по трансфертам по субъектам обусловлена спецификой функционирования трансфертной системы. Во-первых, ФФПР не имеет специального счета, и средства фонда нередко отвлекаются на другие цели. Во-вторых, трансферт может поступать в бюджет субъекта за счет сумм, собранной на его территории федеральной части НДС. В результате в более выгодном положении оказываются субъекты с относительно высоким потенциалом по этому налогу. В третьих, в связи с юридической неопределенностью прав субъектов на трансферты, его объем, целевое использование все больше определяется федеральными властями.
Несмотря на введение трансфертов - первой в истории России формы федеральной помощи регионам, основанной на нормативно-расчетных методах, система межбюджетной поддержки в целом остается архаичной и крайне неэффективной. На протяжении рассматриваемого периода различия в бюджетном положении субъектов продолжали усиливаться.
Трансферты, как одна из категорий межбюджетных перечислений, имели в целом слабый, ограниченный выравнивающий эффект. Он наблюдался преимущественно в четвертой группе субъектов, где трансферты составляли основной объем чистых межбюджетных перечислений.
Трансферт в последние годы фактически превратился в одно из средств системы взаимных расчетов. Он потерял свой первоначальный смысл как вид федеральной помощи нуждающимся регионам, осуществляемый из средств специального фонда на основе единой методики расчетов.
Резкое обострение проблем вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы России требует активизации политики бюджетного выравнивания. Эти проблемы не могут быть до конца решены только путем усовершенствования форм бюджетной поддержки и методик их расчета, или с помощью оптимизации квот распределения федеральных налогов, или ликвидацией льгот по их распределению. Любая дополнительная передача федеральных средств субфедеральным бюджетам без переноса на этот уровень новых полномочий по расходам приведет лишь к усилению вертикальной несбалансированности на уровне Центр - субъекты. Ликвидация льготных пропорций распределения федеральных налогов без учета бюджетных полномочий по расходам может усилить горизонтальные бюджетные дисбалансы.
Решение этих проблем может носить только системный характер и осуществляться по следующим важнейшим направлениям:q
Формирование бюджетов местного самоуправления. Включение их в систему отношений между федеральным и региональными бюджетами как достаточно самостоятельного третьего бюджетного уровня. Это направление требует огромной работы по определению функций местного самоуправления и созданию собственной доходной базы их бюджетов. Важную роль может сыграть развитие следующих налоговых источников: поимущестенное налогообложение, а также налогообложение земли и природных ресурсов, установление новых местных налогов за счет расщепления налоговой базы экологических налогов, лесного и водного налогов, закрепление за их бюджетами подоходного налога на физических лиц на долгосрочной основе, передача в их ведения налогообложения малого предпринимательства. Наряду с налогами, важнейшим источником их бюджетов должны стать неналоговые доходы, особенно учитывая ограниченные возможности повышения налогового бремени. Местные, как и региональные органы власти, должны научится использовать закрепленную за ними собственность в целях зарабатывания бюджетных средств, прежде всего на основе развития рынка государственных и муниципальных платных социальных услуг.q
Разграничение полномочий по расходам между всеми органами власти всех бюджетных уровней, приведение их в соответствие с полномочиями по доходам в целях обеспечения самостоятельного и ответственного выполнения их законодательно установленных обязанностей.q
Формирование эффективной и “прозрачной” системы межбюджетной поддержки, результаты которой должны оцениваться социальными параметрами (уровнем и качеством жизни населения)q
Законодательное закрепление системы межбюджетных отношений, включая меры предупреждения конфликтов и их урегулирования.
Перспективы развития федерализма в России. А.Автономов, И.Антонов, О.Игнатов, С.Караганов, А.Лапшин, А.Нещадин, А.Салмин, А.Федоров, С.Шахрай. Координацию работы осуществляли Т.Борисова и А.Белкин. //
Российские регионы», № 1, 1999
Межбюджетные отношения.http://www.fiper.ru
- Сайт фонда информационной поддержки экономических реформ. Электронный справочник.
Бюджетная децентрализация в России: экономические показатели и проблемы реформ. Эра Дабла-Норрис, Джон Норрегаард (Управление по бюджетным вопросам МВФ), Хорхе Мартинез-Васкез (Университет штата Джорджия). //Материалы Международной конференции «Инвестиционный климат и перспективы экономического роста в России»
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145 – ФЗ. (ст.69, ст.75)
Бюджетная децентрализация в России: экономические показатели и проблемы реформ. Эра Дабла-Норрис, Джон Норрегаард (Управление по бюджетным вопросам МВФ), Хорхе Мартинез-Васкез (Университет штата Джорджия). //Материалы Международной конференции «Инвестиционный климат и перспективы экономического роста в России»
Храпунов В.В. Региональные аспекты экономической реформы в Казахстане. Алматы: Бiлiм, 1999. -272 с.
Трансферты: ищи лукавство в методике. Делягин М.// Российская газета.
Межбюджетные отношения в российской концепции федерализма. Сингатуллина Г. Р. Конференция "Федерализм: российское и швейцарское измерения" 22-23 июня 2001 г.
Бюджетный Федерализм. Институт финансовых исследований. 11 октября 1999 года
Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 года № 862 О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах //Российская газета, N 151, 08.08.98г.
Федеральный закон от 17 июля 1999 года №171-ФЗ "О внесении изменения в статью 16 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей".
Лексин В., Шевцов А. // ж. "Вопросы экономики" 1998 г. № 3 стр. 21
Приложение 11 к ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год». Распределение сре
1
