Помимо этого резко сократились возможности сельскохозяйственных предприятий решать социальные проблемы работников за счет собственных средств и ресурсов. До реформирования превалировал производственный принцип распределения многих социальных благ. Работник имел право по месту работы бесплатно получить жилую площадь, места в детских дошкольных учреждениях, санаторно-курортное лечение и другие социальные блага. К тому же при реорганизации колхозы и совхозы получили право передачи объектов социально-культурного обслуживания на баланс местных органов власти. Без достаточного финансового обеспечения и при отсутствии у местных властей соответствующей материально-технической базы это привело к значительному ухудшению социального обслуживания на селе.
Происходящие процессы обусловили резкоеснижение мотивациик профессиональной, качественной и эффективной работе, а также резкое падение престижа труда в общественном производстве, особенно среди сельской молодежи. По данным опроса 1996 г., около половины (47,4%) сельских жителей согласились бы вообще не работать, если бы пособие по безработице было достаточным для безбедной жизни (ответы типа “да”, “скорее да, чем нет”). Между тем еще три года назад (в 1993 г. опрошено 525 чел.) положительно на этот вопрос ответило лишь 10,6% сельских респондентов. На наш взгляд, наметившаяся тенденция является очень тревожным симптомом. Иными словами, формирующееся институциональное пространство, действующий хозяйственный механизм деформируют систему ценностей индивида, снижая или сводя к нулю инструментальную ценность труда в общественном секторе аграрного производства; скорее способствует социальному иждивенчеству нежели развитию рыночных стандартов поведения и сознания, лишая социальной базы преобразования аграрного сектора, сдерживают процесс его модернизации.
И наконец,четвертый парадоксзаключается в том, что социальным итогом всех проведенных преобразований в аграрном секторе явилось резкоеобнищаниесельского населения,деградация социальной сферысела, обусловленная в значительной степени передачей социальной сферы с баланса сельскохозяйственных предприятий на баланс местных Советов. Последние не располагают на сегодняшний день ни финансовыми, ни материально-техническими ресурсами для содержания и развития объектов социально-бытовой инфраструктуры (табл. 2). И на этот раз сбылись крылатые слова бывшего премьер-министра страны В. С. Черномырдина: "Хотели как лучше, а получилось – как всегда!"
Таблица 2
Ввод в действие объектов социальной сферы в сельской местности России*
Объекты |
19911995,в среднем за год |
% к
19861990 |
1996(оценка) |
% к
19911995 |
Жилые дома, млн. м.кв. общей площади |
10,3 |
53,6 |
7,8 |
75,7 |
Дошкольные учреждения, тыс. мест |
29,0 |
25,2 |
6,0 |
20,7 |
Общеобразовательные школы, тыс. мест |
94,7 |
42,7 |
54,0 |
57,0 |
Клубные учреждения, тыс. мест |
38,7 |
30,0 |
10,6 |
27,4 |
Больницы, тыс. коек |
2,5 |
39,7 |
1,1 |
44,0 |
Амбулаторно-поликлинические учреждения,тыс. посещений в смену |
8,2 |
55,0 |
3,1 |
37,8 |
* Источник: [8, с. 343].
Высокая социальная цена реформ привела к разочарованию населения, потере уверенности в их целесообразности. В результате растет ностальгия по прежним временам, прежней жизни, по социализму. По данным последних социологических опросов сельского населения, более 60% опрошенного сельского населения считают, что их надежды на улучшение ситуации в связи с реформами не оправдались, у 20% – они оправдались частично и лишь у каждого десятого – полностью.
Выход из тупика
·
Российская модель аграрных отношений, на наш взгляд, должна опираться на доминирующую систему ценностей населения и учитывать высокую значимость для значительной его части корпоративной солидарности. Даже западные эксперты признали ошибочность стремления российских реформаторов искоренить “антикапиталистическую ментальность” народа и их неспособность превратить широко распространенные в массовом сознании коллективистские ценности в конструктивную силу реформ [12].
·
Необходимо разумное сочетание коллективных форм хозяйствования с частной инициативой крестьян, ориентация на сбалансированное развитие трех сегментов аграрной экономики с учетом складывающихся тенденций их развития. Особое внимание целесообразно уделить успешно функционирующим личным подсобным хозяйствам, создавая, с одной стороны, возможности для их интеграции с коллективными хозяйствами, а с другой, – для трансформации ЛПХ в фермерские хозяйства.
·
Формирующиеся рыночные механизмы должны сочетаться с государственным регулированием деятельности АПК и комплексирующих с ним отраслей, особенно в переходный период.
·
Темпы, масштабы и глубина преобразований должны быть приведены в соответствие с наличием в обществе социальной, экономической и правовой базы.
·
Особое внимание должно быть уделено проблемам становления новых субъектов хозяйствования, способных работать в условиях формирующихся рыночных отношений, экономического и социального риска.
·
Для глубокой и объективной оценки аграрной реформы необходимо обеспечить научное сопровождение ее хода по стране в целом и отдельных регионах.
Литература
·
Аграрная экономика и политика: история и современность – М., 1996.
·
Артемов В. А.
Изменения условий и образа жизни в Сибири (1972–1993 гг.)// СоцИс, 1995, № 1.
·
Закон
РСФСР “О земельной реформе” от 27 декабря 1990 г.// Сборник законодательных актов по аграрной реформе в РСФСР. – М., 1991.
·
Закон
РФ “О крестьянском (фермерском) хозяйстве// Как получить землю? Сборник основных документов по земельной реформе в России. – М., 1992.
·
Калугина З. И.
Личное подсобное хозяйство в СССР. Социальные регуляторы и результаты развития. – Новосибирск: Наука, 1991.
·
Калугина З. И.
Реформирование аграрного сектора: итоги и проблемы (взгляд социолога)// Регион: экономика и социология, 1995, № 3.
·
Калугина З. И.
Социальные границы развития крестьянских (фермерских) хозяйств// Известия СО АН СССР. Сер. Регион: экономика и социология, 1991, вып. 3.
·
Концепция аграрной политики России в 1997–2000 годах/ Под ред. Е. С. Строева. – М.: ООО "Вершина – Клуб", 1997.
·
Курцев И. В.
Экономика агропромышленного комплекса Сибири в период перехода к рыночным отношениям. – Новосибирск: Сибирское отделение РАСХН, 1996.
·
Орлов Г. М., Уваров В. И.
Село и российские реформы// Социологические исследования, 1997, № 5.
·
Петриков А. В.
Специфика сельского хозяйства и современная аграрная реформа в России. – Энциклопедия российских деревень. 1995.
·
Питер
Адмирал. Куда идет Россия?// Проблемы теории и практики управления. 1995, № 4.
·
Постановление правительства РФ “О порядке реорганизации колхозов и совхозов”// Собрание Постановлений правительства РФ. 1992, № 1–2. Ст. 9.
·
Пошкус Б.
Внутренние резервы АПК России// АПК: экономика, управление, 1997, № 3.
·
Российский статистический ежегодник/ Госкомстат России. – М., 1996.
·
Российский статистический ежегодник/ Госкомстат России. – М., 1997.
·
Руцкой А., Радугин Н.
Аграрный кризис продолжается// АПК: Экономика, управление, 1997, № 1.
·
Сельское хозяйство России// Госкомстат России. – М., 1995.
·
Сельское хозяйство России в 1996 году (Экономический обзор Госкомстата России)// АПК: экономика, управление, 1997, № 3.
·
Соболева С. В., Раднаева Д. Б.
Демографическая ситуация в Сибири как индикатор устойчивости социально-экономического развития региона// Экология и экономика: региональные проблемы перехода к устойчивому развитию. Взгляд в XXI век. Том 1.
·
Указ Президента РФ
“О реализации конституционных прав граждан на землю” от 7 марта 1996 г.// Собрание Актов Президента и правительства РФ. – М., 1996, № 121. Ст. 1026.
·
Указ Президента РФ
“О регулировании земельных отношений и ускорении реализации земельной реформы” от 27 октября 1993 г.// Собрание Актов Президента и правительства РФ. – М., 1993, № 44. Ст. 4191.
·
Хлыстун В.
Стабилизировать работу агропромышленного комплекса России// АПК: экономика, управление, 1997, № 4.
1
1
2
На этапе рассмотрения законопроекта о федеральном бюджете на 2000 год в Государственной Думе было принято решение о включении в доходную часть бюджета дополнительных доходов, которые могут быть получены правительством в 2000 году. Исходя из этой суммы Министерство финансов в дополнение к основному трансферту, рассчитанному в соответствии с единой методикой, вправе выделить отдельным регионам компенсационную выплату с тем, чтобы сумма расчетного трансферта и компенсационной выплаты была не ниже суммы трансферта, полученного конкретным регионом в 1999 году, с учетом прогнозируемого роста цен (18%). [ См. ст. 46 закона "О федеральном бюджете на 2000 год"] Указанная мера представляется нам скорее средством воздействия на региональных лидеров с целью одобрения новой методики расчета трансфертом, нежели действительно необходимой мерой, обусловленной потребностью в финансовых ресурсах со стороны региональных бюджетов.
В состав трансферта из ФФПР на 2000 год были включены в виде целевого трансферта суммы частичной помощи регионам для обеспечения выплат ими государственных пособий гражданам, имеющим детей, а также компенсации разницы в тарифах на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области.
Кроме того, с согласия членов трехсторонней рабочей группы, методикой распределения средств ФФПР было предусмотрено, что трансферты всем регионам сокращаются на 2%, а высвободившаяся величина (353,7 млн. руб.) направляется на финансовую помощь Республике Дагестан. Размер трансферта Чеченской республике, которая по объективным причинам не могла приниматься в расчет при распределении ФФПР по общей методике, определялся прямым счетом на основе финансовой помощи предыдущих лет.
Результатом введения новой методики распределения средств ФФПР стало сокращение числа субъектов Федерации, имеющих право на трансферт. Если закон о федеральном бюджете на 1999 год предусматривал, что в указанном году средства из Фонда финансовой поддержки регионов не выделяются 13 регионам, то в бюджете на 2000 год количество подобных субъектов Федерации возросло до 18. К таким регионам, не получавшим трансферт в 1999 году, как города Москва и Санкт-Петербург, Красноярский край, Липецкая, Московская и Пермская области, Республика Башкортостан, Республика Коми, Республика Татарстан, Самарская и Свердловская области, Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО в 2000 году прибавились Вологодская, Нижегородская, Тюменская, Челябинская и Ярославская области.
Трансферты выделяются на "общие нужды" регионов без оговорки каких-либо условий и без установления конкретной ответственности за результативное использование средств. Такое свойство трансфертов при бедственном состоянии российских финансов является их явным недостатком.
Если межрегиональные различия велики, заметно превышают порог саморегуляции и рыночные механизмы усиливают межрегиональные различия, то потоки нецелевого характера будут носить отрицательный эффект для развития регионов. Дело в том, что в такой экономической ситуации преобладающие потоки частного капитала направлены из "слабых" регионов в "сильные", т.к. в последних складываются более благоприятные условия для приложения капитала (именно из-за этого и возникают межрегиональные различия). Потоки бюджетных средств и частного капитала оказываются разнонаправленными, и в случае нецелевого характера бюджетных средств увеличивается риск "ухода" бюджетных денег вслед за основными потоками. Ясно, что необходимы меры по реформированию региональных финансовых систем. Подобные меры должны быть направлены на выработку некоторых параметров экономической политики на уровне региона, позволяющих добиваться оптимизации его финансов, преодоления дефицитности региональных бюджетов, сокращения числа регионов-реципиентов. Поскольку региональные власти многих регионов проводят свою экономическую политику подчас вразброс с заложенной правительством политики в целях улучшения регионального развития в целом, представляется целесообразным вмешательство федерального правительства в экономическую и финансовую политику регионов как прямыми, так и косвенными методами.
В составе расходов федерального бюджета на оказание финансовой поддержки всех видов бюджетам субъектов Федерации выделено 69 млрд. руб., что составляет 8% расходов федерального бюджета, причем 83% этой суммы приходится на Фонд финансовой поддержки регионов. В 1999 году финансовая помощь нижестоящим бюджетам составила 43 млрд. руб. или 7,6% федеральных расходов. В то же время, доля ФФПР с учетом финансирования "северного" завоза, поддержки высокодотационных регионов и прочих расходов, включаемых с 2000 года в состав трансферта, составила около 90%.
В 2001 году Республика Дагестан в виде дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности получила 7 495 647 тысяч рублей из общего Федерального фонда, который составлял 100 353 722 тысячи рублей, а в 2002 году Республике Дагестан предусмотрено 9 533 422 тысячи рублей из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ равного 147 490 966 тысяч рублей.
Законом Республики Дагестан «О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2001 год» было установлено, что Республиканскийфонд финансовой поддержки муниципальных образований Республики Дагестан в 2001 году (3898123 тыс. руб.) формируется за счёт 52 процентов объёма финансовой помощи из федерального бюджета, поступающей в республику в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности (7495647 тыс. руб.).
Утвержденные суммы финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации ежемесячно перечисляются бюджетам субъектов Российской Федерации в соответствии со сводной бюджетной росписью с учетом возникающих сезонных потребностей в процессе исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации.
Подводя итог очередному этапу совершенствования системы оказания федеральной финансовой помощи субъектам Федерации в виде трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, необходимо отметить, что в 1999 году был сделан большой шаг вперед в указанном процессе. Кроме перечисленных выше достоинств методики распределения средств ФФПР с экономической точки зрения, следует отметить, что Правительству удалось найти эффективную форму взаимодействия с представителями законодательной власти и органов власти регионов. Уже в течение двух лет механизм согласования решений по поводу распределения финансовой помощи в трехсторонней рабочей группе оправдывает себя: после одобрения предложений Правительства в рабочей группе утверждение законопроекта о федеральном бюджете в Федеральном Собрании проходит с меньшими усилиями (а также с меньшим количеством изменений), чем это было ранее.
Кроме того, прогресс в деле реформирования межбюджетных отношений в последние два года проявляется в постепенном переходе от согласований индивидуальных показателей при расчете трансфертов к согласованию методик их расчета с участниками трехсторонней рабочей группы и представителями региональных финансовых органов. В результате значительно снизилась вероятность получения некоторыми регионами высоких объемов финансовой помощи только за счет убеждения Министерства финансов в необходимости дополнительного финансирования.
Нельзя не отметить постепенный переход к расчету исходных показателей для распределения ФФПР на основе социально-экономических и финансовых показателей (валовой региональный продукт, численность населения и основных потребителей бюджетных услуг, недоимка по налогам и сборам и т.д.), ответственность за расчет которых несут соответствующие министерства и ведомства. Из компетенции Министерства финансов, таким образом, постепенно выходят функции подготовки исходных данных, что является дополнительным фактором, противодействующим влиянию регионов на индивидуальные показатели.
1.3. Разграничение расходов и налоговых доходов по уровням бюджетной системы.
Экономические интересы любого современного государства реализуются через бюджетно-финансовую систему, охватывающую все сферы деятельности общества и уровня управления. При этом эффективность проводимой социально-экономической политики на местах в первую очередь зависит от прочной финансовой базы местных органов самоуправления, каковым является местный бюджет. Именно сбалансированный на местном уровне бюджет является ключевым фактором микро- и макроэкономической стабильности.
Политика российского Правительства в последние годы направлена на отход от чрезмерно централизованного отхода к решению региональных проблем. В свою очередь и регионы расширяют полномочия в решении социально-экономических задач. Однако передача центром ряда хозяйственных и социальных функций регионам не всегда сопровождается адекватным расширением их финансовой базы, что приводит к серьезным противоречиям между реальными возможностями и возложенными на территории полномочиями. Это противоречие значительно усиливает асимметрию поступлений и расходов региональных бюджетов.
Кроме проблемы дисбалансированности региональных бюджетов, сегодня остро стоят вопросы распределения государственных доходов и расходов между федеральным и региональными уровнями бюджетной системы, определения порядка выделения территориям трансфертов, дотаций, субвенций, установления социальных и финансовых норм и нормативов, прогнозирования и укрепления доходной базы региональных бюджетов.
Ключевыми понятиями распределения доходов в Российской Федерации являются “регулирующие доходы” (отчисления от распределяемых на долевой основе федеральных налогов в федеральный бюджет и бюджеты регионов - как правило, тех, в которых эти налоги были собраны) и собственные субфедеральные доходы. Собственные субфедеральные (региональные, местные) налоги в том виде, в каком это понятие используется в России сегодня, представляют собой налоги, полностью и на постоянной основе закрепленные за бюджетом соответствующего уровня. Тем не менее, так называемые "собственные доходы" образуют важный источник доходов консолидированных бюджетов регионов, значение которого со временем растет. Другим источником пополнения региональных бюджетов являются различного рода трансферты из федерального бюджета и в первую очередь трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов.
В Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах расходные полномочия распределены между бюджетами.
Исключительно из федерального бюджетафинансируются расходы на федеральные органы государственной власти, федеральную судебную систему и международную деятельность в общефедеральных интересах; на оборону, безопасность государства и конверсию; на фундаментальные исследования и научно-технический прогресс; на государственную поддержку атомной энергетики, железнодорожного, воздушного и морского транспорта; на содержание учреждений в федеральной собственности или ведении федеральных органов государственной власти; на обслуживание и погашение государственного долга РФ; на компенсацию внебюджетным фондам выплаты пенсий и пособий, финансируемых из федерального бюджета; на пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва; на реализацию решений федеральных органов, приведших к увеличению расходов или уменьшению доходов бюджетов других уровней; на осуществление государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти; на проведение выборов и референдумов РФ; на федеральные инвестиционные программы; на финансовую поддержку субъектов Федерации и др.
Исключительно из бюджетов субъектов Федерациифинансируются расходы на органы государственной власти и управления субъектов Федерации; на формирование их собственности; на международные и внешнеэкономические связи; на предприятия и организации, находящиеся в ведении органов государственной власти субъектов РФ; на дорожную сеть регионального значения; на средства массовой информации субъектов РФ; на обслуживание и погашение долга субъектов; на проведение выборов и референдумов на их территории; на региональные целевые программы; на финансовую помощь местным бюджетам; на осуществление государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень; на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате принятия органами власти субъектов РФ решений, которые повлекли увеличение бюджетных расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, и др.
Исключительно из бюджетов муниципальных образованийфинансируются расходы на органы местного самоуправления; на формирование муниципальной собственности и управление ею; на учреждения образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, СМИ, находящихся в муниципальной собственности или ведении органов местного самоуправления; на муниципальные органы охраны общественного порядка; на муниципальное жилищно-коммунальное хозяйство; на муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; на благоустройство и озеленение территории, утилизацию и переработку бытовых отходов; на содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов; на транспортное обслуживание населения и муниципальных учреждений; на целевые программы, принимаемые органами местного самоуправления; на обслуживание и погашение муниципального долга; на целевое дотирование населения; на проведение муниципальных выборов и местных референдумов и др.
Совместно из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образованийфинансируются расходы на государственную поддержку отраслей промышленности (кроме атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов; на правоохранительную деятельность и противопожарную безопасность; на научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-исследовательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс; на социальную защиту населения; на охрану окружающей среды, охрану и воспроизводство природных ресурсов; на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий; на рыночную инфраструктуру; на развитие федеративных и национальных отношений; на средства массовой информации; на финансовую помощь другим бюджетам и т.д.
