Приступая к рыночным реформам, важно, как свидетельствует опыт других стран, не совершать резких, неподготовленных переходов от прямых к косвенным методам регулирования. Сохранить взаимосвязывающий интерес увеличения прибыли для хозяйственных субъектов — участников ВЭД и государства может только создание стимулирующего экономический рост хозяйственного механизма внутри страны.
К сожалению, 90-е годы стали для России временем создания, наоборот, дестимулирующего экономический рост экономического механизма. По мнению отдельных авторов, он сложился в ходе реализации модели экономического реформирования, включающей в себя: а) массовую форсированную приватизацию; б) одномоментную либерализацию цен; в) разовое “открытие” экономики внешнему миру; г) рестриктивную денежно-кредитную политику; д) жесткий налоговый прессинг производителей.
Как видно из перечня элементов дестимулирующего экономического механизма, одномоментное открытие экономики (по степени либерализации внешнеэкономических связей Россия сразу же превзошла страны с прочными рыночными традициями) является заранее спланированным действием правительства в угоду осуществлению своих представлений о модели экономического реформирования, которая должна “запустить” рыночные механизмы в России. При этом все аргументы по прошествии семи лет реформ о том, что такое “открытие” экономики внесло весомый вклад в “усечение” отечественного производства, по-прежнему отвергаются.
Именно поэтому регионы, вводя новые механизмы регулирования ВЭД, основанные преимущественно на экономических методах, должны с разумной осторожностью применять эти “методы”. Проанализируем, в чем их новизна по сравнению с нетарифными методами регулирования ВЭД.
В ходе преобразований механизма регулирования внешнеэкономической деятельности предприятий экспортеров-импортеров и торговых посредников в течение 1991 — 1997 годов были апробированы на практике следующие элементы нетарифных ограничений, носящих попреимуществу административный характер (см. рис. 6).
Во-первых, регистрация экспортных контрактов. Во-вторых, квотирование, лицензирование, контингентирование экспортно-импортных операций, т. е. количественные ограничения на ведение внешнеэкономической деятельности. В-третьих, меры по экспортному и импортному контролю за поставкой товаров в режиме “особого порядка экспорта”, за вывозом лицензируемых товаров, за сертификацией импортных товаров. В-четвертых, введение различных льгот для экспортеров (импортеров) и торговых посредников: по экспортным пошлинам, по импортным пошлинам, по уплате таможенных платежей подакцизных товаров и, наконец, полное освобождение от таможенных пошлин. Именно этот элемент нетарифного регулирования ВЭД вызвал в России поток злоупотреблений, переросших затем в ряд громких уголовных дел. В-пятых,в последние годы предпринимаются попытки вернуться к государственной монополии на экспорт и импорт тех товаров и услуг, которые первоначально были отняты у государственных торговых посредников (так, с 1 октября 1998 года была вновь введена монополия государства на ввоз и вывоз спиртных напитков).
Что показала практика нетарифного регулирования внешнеэкономической деятельности хозяйствующих субъектов в эти годы? Прежде всего — их небольшую экономическую отдачу для экономического благополучия страны. Но зато за счет этих мер наибольшую экономическую отдачу получили те, кого правительство посчитало “избранными”.
В целом, несмотря на попытки в ходе либерализации внешнеэкономической деятельности изменить методы нетарифного ограничения, по-прежнему главными остаются регистрация, лицензирование, квотирование и контингентирование, экспортный, импортный и валютный контроль, декларирование товара, система различных льгот. Правда, регистрация с июня 1992 г. была обязательной только для спецэкспортеров. Первоначально (с 1989 г.) необходимость регистрации предусматривалась для всех субъектов ВЭД, которые в процессе ее прохождения получали свидетельство на осуществление внешнеторговых операций.
Регистрация позволяла государству не только отслеживать численность участников внешнеторговых операций, но и обеспечивать оперативный контроль за изменением характера их экспортной деятельности.С частичной отменой регистрации этот контроль был утрачен, что и нужно было “сделать” для реализации полной “либерализации” ВЭД. В настоящее время для российских экспортеров остался лишь один вид регистрации — регистрация экспортных контрактов на конкретные виды товаров сырьевого происхождения (энергоносители, цветные металлы, деловая древесина, удобрения, пшеница и т. д.).
Квотирование и лицензирование, несмотря на процессы либерализации, продолжают оставаться в числе основных мер нетарифного ограничения российского экспорта и импорта. Вместе с тем список товаров, экспорт которых осуществляется по лицензиям в объеме установленных квот, сократился в 1996 году по сравнению с 1992 годом в несколько раз, когда лицензированием было охвачено 90% объема экспорта из России.
На территории России установлены единый порядок лицензирования и квотирования экспорта и импорта для всех субъектов ВЭД, независимо от места регистрации и форм собственности, включая СП и торгово-посреднические фирмы.
Ограничение экспорта квотируемой и лицензируемой продукции обеспечивается рамками определенного контингента (перечня) товаров, выступающего как элемент нетарифного ограничения, получивший название контингентирование.
Что касается порядка регламентирования импорта, то здесь, несмотря на формально существующее положение о его лицензировании, фактически отсутствуют какие-либо количественные ограничения по ввозу товаров (за исключением отдельных групп). Вместе с тем при объемах импорта, достигших в 1996 году 61,5 млрд. долларов, оказывается вне контроля довольно значительный поток товаров, что позволяет рассматривать импортные контракты как один из каналов утечки валюты из России.
Составной частью нетарифного ограничения выступает система контроля за экспортом и импортом. Основной целью системы экспортного контроля (так называемый "особый порядок экспорта") является защита государственных интересов России в условиях включения в сферу ВЭД конверсии оборонной промышленности и соблюдения международных обязательств по нераспространению особо опасных видов оружия массового поражения.
Обеспечением единого государственного экспортного контроля занимаются Комиссия по экспортному контролю (КЭК) при Правительстве РФ, Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю (ФСВЭК) и их представители в регионах. При администрации Орловской области создана валютно-кредитная комиссия для координации экспортно-импортных поставок.
Контроль за импортными поставками обеспечивается путем обязательной сертификации ввозимых товаров, требующих подтверждения их безопасности. В перечень данных товаров включены в основном продукты питания, табак, моющие и чистящие средства, ветеринарные вакцины, отдельные виды жидкого топлива, смазочные масла и другие позиции.
Мерами нетарифного ограничения внешнеэкономической деятельности следует считать также льготы, предоставляемые только в соответствии с Законами "О таможенном тарифе”, "О налоге на добавленную стоимость", "Об акцизах" и Таможенным кодексом России. Ими являются, например, льготы в отношении импортных подакцизных товаров из отдельных государств (в основном из СНГ). Льготы распространяются также на уплату таможенных пошлин экспортерами в некоторых отраслях (флот рыбной промышленности) и т. д.
Таможенные формальности как метод нетарифного ограничения, предполагают определенную последовательность таможенных процедур, связанных с экспортом (импортом) груза и его обработкой в условиях различного таможенного режима, требования к оформлению таможенных документов, а также правила перемещения товара физическими лицами ("челноками") через таможенную границу. Таможенные правила и процедуры базируются прежде всего на положениях Таможенного кодекса РФ и нормативных актов ГТК России.
Для перехода от административных к экономическим методам регулирования ВЭД нужен механизм таможенно-тарифного и налогового регулирования внешнеторговой деятельности, который в Россииразвит в гораздо меньшей степени, чем система нетарифных ограничений, которая в настоящее время по существу превратилась в экспортный контроль. Таможенный механизм начал формироваться в России с момента создания таможенных границ, принятия закона о таможенном тарифе и Таможенного кодекса РФ (1993 г.). Несмотря на то, что таможенное регулирование отстает от принципов механизма координации ВЭД в целом, оно развивается на экономической основе и складывается из нескольких частей. В литературе по внешней торговле принято выделять три основных элемента экономического регулирования со стороны государства: введение таможенных пошлин на экспорт и импорт товаров и услуг; введение налогов на импорт — налога на добавленную стоимость, акциза и спецналога; установление тарифных льгот.
Экономическое регулирование ВЭД в России берет начало с принятием Закона РФ от 16 апреля 1993 года “О таможенном тарифе”. Этот Закон определяет виды таможенных пошлин, порядок установления ставок, порядок начисления, уплаты и взимания пошлины, тарифные льготы. Для нашей страны, для хозяйствующих субъектов и торговых посредников тарифное регулирование явилось принципиально новым способом взаимодействия с государством и с зарубежными партнерами. С принятием этого Закона ясно обозначилась эволюция механизма регулирования ВЭД в сторону экономических методов управления.
Правовой основой таможенно-тарифного регулирования импорта являются Закон РФ "О таможенном тарифе", Закон "О налоге на добавленную стоимость", Закон "Об акцизах". В частности, последние два закона вводят внутренние налоги на импортируемую продукцию. Основой тарифного регулирования импорта также являются ряд Указов Президента РФ и развивающие их постановления правительства.
Импортные пошлины в отличие от экспортных широко используются в мировой практике и в механизме государственного регулирования выполняют три основные функции: регулирующую, фискальную, корректировочную.
Регулирующая функция импортного тарифа предлагает меры воздействия на внутреннюю экономику — от протекционизма до содействия развитию и насыщению рынка. Это достигается как увеличением ставок, так и снятием экономических ограничений на ввоз в Россию импортных товаров и услуг, а также предоставлением льготного режима по сравнению с национальным, к примеру, в свободных экономических зонах. Но это в теории. На практике семь лет реформ импорт не столько развивал отечественный рынок, сколько способствовал его деградации.
Фискальная функция проявляется обычно в установлении высокого уровня ставок импортных тарифов на ограниченную номенклатуру товаров. Ей присущ временный характер, как, впрочем, и корректировочной функции, с помощью которой достигается не столько сопоставимость импортных (мировых) и внутренних цен, сколько сокращение импортных потоков и изъятие доходов в пользу бюджета.
Важная роль импортных пошлин заключается в обеспечении стимулирования собственного производства, защиты его от иностранной конкуренции и рационализации товарной структуры насыщения рынка импортными товарами. В России эти возможности импортных пошлин используются пока крайне недостаточно.
В российской практике импортные тарифы впервые были введены еще в 1981 г., в процессе обеспечения централизованных импортных закупок. Однако внешнеторгового, регулирующего характера они тогда не имели, т. к. были "вмонтированы" в плановую экономику. В настоящее время во внешней торговле используются в основном адвалорные импортные пошлины, начисляемые к таможенной стоимости товара и дифференцированные в зависимости от страны его происхождения. Лишь в отношении отдельных товаров (алкогольные напитки, подержанные автомобили) используются комбинированные, специальные (деликатесные и спиртосодержащие продукты) и сезонные (овощи, фрукты) пошлины, а также антидемпинговые для защиты отдельных отраслей отечественной промышленности.
Начиная с 1993 г. сдерживание импорта в Россию (прежде всего коммерческого) обеспечивается с помощью не только таможенных тарифов, но и налогообложения. Налоговая система в сфере ВЭД, объектами налогообложения которой являются прежде всего доходы ее участников, стоимость определенных экспортных и импортных товаров, отдельные виды экспортных и импортных операций, добавленная стоимость и т. п., складывается из совокупности налогов, сборов и других платежей, которые взимаются в установленном государством порядке. Из действующих в настоящее время сорока четырех видов налогов (до принятия Налогового кодекса РФ)в России на внешнеэкономическую сферу распространяется более одной четверти их общего числа, из которых складывается налоговое регулирование.
Первоначально оно было представлено такими его элементами, как налог на добавленную стоимость (НДС) и акцизы, а впоследствии дополнено специальным налогом (СН) на импорт. Все три вида налога являются универсальными фискальными инструментами, обеспечивающими регулярность налоговых платежей. Плательщиками НДС, акцизов и спецналога являются декларанты (в момент таможенного оформления), а это, как правило, таможенные брокеры либо контрактодержатели (при предоставлении отсрочки по оплате, пересчете платежа, взыскании штрафа), а это, как правило, контрактодержатели-комиссионеры.
Обобщая используемые сегодня принципы налогового регулирования внешнеэкономической деятельности, можно отметить, что они в отличие от таможенно-тарифного регулирования распространяются и оказывают влияние не только на внешнеторговые операции, но и на сами объекты ВЭД в процессе обычной хозяйственной деятельности на внутреннем рынке через другие (помимо НДС, спецналога и акцизов) налоги — налоги на прибыль, на имущество, на рекламу, сбор за регистрацию или лицензирование и т. п. Таким образом, при постоянном ведении посреднических операций во внешнеэкономической сфере фирмы подвергаются достаточно тяжелому налоговому бремени, что подталкивает многих из них к уходу в теневую экономику.
Что касается такой формы тарифного регулирования, как тарифные льготы, то в Законе РФ "О таможенном тарифе" содержится норма, в соответствии с которой при осуществлении торговой политики РФ в пределах ее таможенной территории допускается предоставление тарифных льгот в виде возврата ранее уплаченной пошлины, снижения ставки пошлины и освобождения в исключительных случаях от пошлины в отношении товаров, ввозимых на таможенную территорию РФ в качестве вклада в уставные фонды предприятий, а также ввозимых этими предприятиями отдельных видов товаров собственного производства в случаях, предусмотренных соглашениями о разделе продукции, заключенными Правительством РФ или уполномоченным им государственным органом в соответствии с законами РФ, или в течение периода окупаемости иностранных инвестиций в порядке, определенном законодательством России.
Ранее, в период 1991 — 1994 гг., тарифные льготы предоставлялись отдельным предприятиям, организациям (в том числе посредническим) и регионам РФ. Льготные тарифы в ВЭД для избранных создавали почву для различного рода экономических правонарушений, привлекали криминальные структуры к таким организациям, позволяя им, в частности, ввозить в Россию огромное количество дешевой алкогольной продукции и сигарет, не облагаемых акцизными сборами. Поэтому Законом РФ "О некоторых вопросах предоставления льгот участникам внешнеэкономической деятельности" № 31- ФЗ от 13 марта 1995 г. они были отменены и в дальнейшем отдельным юридическим лицам не предоставлялись.
Важно также отметить, что статья 13 Закона РФ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" не допускает иных методов государственного регулирования внешнеторговой деятельности, кроме рассмотренных ранее таможенно-тарифного и налогового регулирования и нетарифного регулирования. Не допускаются иные формы вмешательства и установление иных торговых ограничений ни органами государственной власти РФ, ни органами государственной власти субъектов РФ.
Регулирование же других видов внешнеэкономической деятельности, в частности международного инвестиционного сотрудничества, производственной кооперации, валютных и финансово-кредитных операций, осуществляется соответствующими федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации: Законами РФ "Об иностранных инвестициях", "Об акционерных обществах", "О финансово-промышленных группах", "О соглашениях о разделе продукции", а также Указами Президента РФ "О мерах по стимулированию экспорта", "О первоочередных мерах по поддержке экспортеров".
Таким образом, в 90-х годах в России произошли существенные преобразования в механизме регулирования внешнеэкономической деятельности всех ее участников — и государственных структур, и предприятий, и посредников. Но в целом они, будчи “вмонтированными” в заранее определенную модель перехода к рынку через “либерализацию”, не смогли, да и не смогут в дальнейшем, на наш взгляд, привести к нормальному механизму регулирования ВЭД.
Дальнейшее развитие существующего механизма регулирования внешнеэкономической деятельности России теперь во многом зависит от активности регионов. Разработка продуманной и взвешенной концепции региональной внешнеэкономической политики должна, по нашему мнению, опираться на всесторонний учет тенденций и динамики состояния экономики области, точное определение приоритетов структурной, инвестиционной и региональной политики, направлений и принципов формирования нормативно-правовой базы деятельности области в сфере внешнеэкономической деятельности, а также разработку целевых комплексных программ для этой сферы экономики региона, в частности по регулированию ВЭД торговых посредников, созданию полноценного оптового звена.
Итак, мы рассмотрели состояние ВЭД региона, приоритеты во внешнеэкономической политике местных органов государственной власти, комплексные целевые программы. Рассмотрим более подробно.
Орловская область, которая расположилась в самом центре России, традиционно еще с самых первых десятилетий существования Орловской губернии была связана многочисленными торговыми путями со многими ре гионами России и зарубежными странами. Структура промышленного потенциала области накануне рыночных реформ позволяет области поддерживать внешнеэкономические связи с 62 странами практически всех континентов.
За годы рыночного реформирования и распада СССР количество и качество таких связей резко снизилось. Но в целом Орловская область продолжает поддерживать внешнеэкономические связи с многочисленными партнерами в ближнем и дальнем зарубежье. Об этом свидетельствуют данные о ввозе и вывозе продукции за 1992 — 1998 годы, представленные на рис. 8.
Рис. 8. Внешнеторговый оборот Орловской области в 1992 — 1998 годах
По данным Орловской таможни, в 1997 году субъектами — участниками внешнеэкономической деятельности в области являлись 2135 хозяйствующих субъекта, в том числе более 300 торгово-посреднических фирм. Среди хозяйствующих субъектов-участников ВЭД в Орловской области в 1997 году отмечены:
—товарищества с ограниченной ответственностью.................35% ;
— акционерные общества закрытого и открытого типа..........30% ;
— колхозы и фермерские хозяйства............................................15% ;
— государственные предприятия..................................................9% ;
— предприятия и организации прочих организационных форм..............................................................................................................11%
Субъекты ВЭД Орловской области осуществляют экспортно-импортные операции с 62 странами мира, в том числе с 10 странами СНГ.
Основные объемы экспортных поставок приходятся на США, Германию, а из стран СНГ — на Украину и Узбекистан. Товарная структура экспорта продолжает носить сырьевую направленность, что подтверждает и общую для России тенденцию: экономика страны обретает однозначно сырьевую ориентацию и последовательно превращается в периферию мирового хозяйства. За границу из области экспортировались алюминий вторичный, метизная продукция, зерно, а также машины и оборудование и плитка керамическая (продукция СП). География внешнеэкономических и межрегиональных связей Орловщины отражена на рис. 9.
Наиболее крупными поставщиками импортной продукции для области являются Украина, Италия, Бразилия, Германия. Анализ структуры и динамики внешнеэкономических и межрегиональных связей позволил руководству области точнее определить приоритеты ВЭД.
В Орловской области были выделены следующие приоритеты в разработке концепции ВЭД:
— совершенствование форм и методов государственной поддержки развития внешнеэкономической деятельности;
— организационное обеспечение механизма внешнеэкономической деятельности;
— дальнейшее развитие имеющегося в области экспортного потенциала (цветные металлы, машины и оборудование, зерно) и улучшение структуры экспорта;
— рационализация импорта посредством внедрения методов регулирования деятельности торговых посредников и восстановления оптового звена в торговле;
— усиление предпосылок для привлечения в область прямых иностранных и российских инвестиций;
— совершенствование правовой и нормативной базы механизма ВЭД области;
— развитие информационного обеспечения ВЭД области;
— развитие новых форм внешнеэкономических связей с зарубежными
Рис. 9. География внешнеэкономических и межрегиональных связей Орловщины
партнерами (типа совместного проекта с ФРГ по зерну ”Пшеница-2000 Орел”, МТС-2);
— подготовка специалистов для внешнеэкономического комплекса региона.
Естественно, что предложенный перечень приоритетных направлений в разработке концепции внешнеэкономической деятельности Орловской области не является единственно возможным для всех регионов. В каждом конкретном регионе, как уже отмечалось, концепция ВЭД должна быть тесно привязана к стратегическим экономическим задачам, решаемым в обозримый период субъектом РФ.
До сих пор, рассматривая преобразования механизма регулирования внешнеэкономической деятельности субъектов хозяйствования в России мы исходили из того, что торговые посредники являются, несмотря на всю специфику своего бизнеса, такими же равноправными участниками экспортно-импортных операций на внешнем рынке, как и предприятия-экспортеры или предприятия-импортеры. Поэтому считали совпадающим в принципе механизм регулирования ВЭД как предприятий и организаций, так и торговых посредников. Однако это допущение не является очевидным. Оно подтвердилось лишь при исследовании основных инструментов воздействия государства в нынешних условиях на всю совокупность участников внешнеэкономической деятельности: от физических до юридических лиц, от товариществ с ограниченной ответственностью до акционерных обществ и государственных внешнеторговых объединений.
В отличие от других стран с развитой смешанной экономикой, где посредничество выделяется законодательно и статус посредника дает в экономическом плане свои преимущества, в России, наоборот, сравняли внешнеторгового посредника со всеми остальными участниками ВЭД и тем самым отказались от поиска специальных механизмов регулирования их деятельности.
Что касается теории вопроса, то в отечественной экономической и юридической литературе не сложилось однозначного ответа на вопрос, имеется ли в нашей стране особый механизм регулирования внешнеэкономической деятельности торговых посредников или существующий порядок государственного воздействия на всю гамму торговых посредников ничем принципиально не отличается от порядка государственного воздействия на предприятия-экспортеры и предприятия-импортеры.
В российской юридической и экономической литературе по этому вопросу не сложилось единой точки зрения. В экономической практике же нередки случаи, когда предприятия, основным видом уставной деятельности которых является производство товаров и услуг, прибегают к внешнеэкономической деятельности не для обеспечения основного производства, а в целях купли-перепродажи товаров и услуг для решения других, непроизводственных задач. И тогда деятельность такого хозяйствующего субъекта, осуществляющего экспорт (импорт) товаров и услуг, ничем не отличается от коммерческой деятельности собственно торговых посредников, самостоятельно не производящих никаких товаров.
Вот почему нам ближе точка зрения, рассматривающаямеханизм регулирования внешнеэкономической деятельности торговых посредников(торговых домов, индивидуальных предпринимателей)как идентичный механизму регулирования ВЭД всех других хозяйствующих субъектов, включая и государственный сектор.
Тем не менее теоретически, в целях более детального анализа, вполне допустимо, на наш взгляд, выделять в общей схеме основных элементов механизма регулирования внешнеэкономической деятельности региона (рис. 7) подсистему регулирования ВЭД торговых посредников. Для Орловской области она выглядит так, как показано на рис. 10.
Рассмотрим отдельные элементы этого механизма в контексте существующей хозяйственной практики и происходящей эволюции государственного регулирования ВЭД России.
1. Всякий хозяйствующий субъект для того, чтобы иметь право заниматься внешнеэкономической (в том числе и внешнеторговой) деятельностью, должен отразить этот вид предпринимательской деятельности в своем Уставе, который проходит экспертизу и регистрацию в регистрационной палате г. Орла или в отделах по регистрации предпринимательских структур при городских администрациях области. В том случае, если юридическое лицо начинает заниматься внешнеторговой деятельностью, а это не было предусмотрено его Уставом, регистрирующий орган вправе прекратить деятельность данного юридического лица.
Рис. 10. Основные элементы механизма регулирования ВЭД торгово-
посреднических фирм и индивидуальных предпринимателей Орловской области
Желая избежать подобной возможной ситуации, предпринимательские структуры различных организационно-правовых форм (производственные кооперативы, акционерные общества, государственные и муниципальные предприятия, полные товарищества, товарищества на вере и другие), а также некоммерческие организации (фонды, учреждения, ассоциации и другие) с первых же шагов возрождения предпринимательства в России стремились внести в свой Устав, в свои учредительные документы как можно больше различных видов деятельности, включая посредничество и внешнеэкономическую деятельность.
Такая “широта” уставных документов, естественно, страховала нарождающийся слой частных собственников от возможных неудач при занятии основным своим делом — производством той или иной полезной обществу продукции. Когда же выяснилось, что вся система малого предпринимательства и фермерства в России брошена без поддержки государства на “самовыживание”, что побочные виды деятельности, занесенные в Устав, такие как торгово-закупочная или внешнеэкономическая, помогли новым собственникам переориентироваться в бизнесе и заняться более прибыльным, чем производство товаров, делом — экспортно-импортными операциями.
