До сих пор имеются огромные расхождения в цифрах, фиксирующих число хозяйствующих субъектов России, имеющих право на экспортно-импортные операции, и число хозяйствующих субъектов реально осуществляющих хотя бы одну экспортно-импортную операцию в год. Поскольку в целом по РФ статистика не дает такого соотношения, сошлемся на данные Орловской таможни. В первом полугодии 1997 г. из 2135 возможных участников ВЭД осуществляли экспорт или импорт только 360 хозяйствующих субъектов или 16,8%. Не случайно сравнительный анализ итогов 1996 и 1997 годов по линии Орловской таможни показал, что реального прироста участников внешнеэкономических сделок (без “челноков”) ни в 1996, ни в 1997 году в области не произошло.
Отчасти такие показатели могли сложиться в результате того, что многие получатели импорта, зарегистрированные в области, предпочитали для удобства “растаможивать” его в других областях, на других таможенных постах: Москве, Туле, Брянске или Белгороде. Это, естественно, искажало истинную картину импорта в область, потому что участники ВЭД фиксировались не своей таможенной статистикой, а в других регионах. Теперь введен новый порядок оформления товаров и транспортных средств, который предусматривает “растаможивание” груза, предназначенного для Орловской области, только по месту юридического адреса фирмы — получателя товара, т. е. на Орловщине.
Такой порядок таможенного оформления грузов поможет сблизить статистику зарегистрированных участников ВЭД и количество фактически участвующих в ней фирм.
2. Важным элементом механизма регулирования деятельности торговых посредников является налогообложение, за правильностью и полнотой которого следят местные налоговые органы и областная служба налоговой полиции. До принятия Налогового кодекса РФ налоговое регулирование во внешнеэкономической сфере осуществляется посредством более десятка различных видов налогов, большинство из которых непосредственно относится к деятельности торговых посредников. Доходы торгово-посреднических предприятий, стоимость определенных групп экспортных и импортных товаров, лицензирование и сертификация, отдельные виды экспортно-импортных операций являются объектами налогообложения. Наиболее универсальными фискальными инструментами государства являются налог на добавленную стоимость (НДС), акцизы, специальный налог на импорт (СН).
В этих условиях, когда практически каждый хозяйственный шаг торгово-посреднического предприятия, направленный на увеличение коммерческой выгоды от экспортно-импортных операций, подлежит налогообложению, велико желание торговых посредников уходить от налогов. Делалось и делается это путем работы с “черным налом”, без документального фиксирования сделок, через подкуп таможенных чиновников. В последние годы широкое распространение получили такие способы ухода от налогообложения и сокрытия товара, как псевдоэкспорт и псевдоимпорт, где торговые посредники объединяют “усилия” вместе с предприятиями-экспортерами или предприятиями-импортерами.
Кроме того, в печати появились сведения о таких способах контрабанды как недостоверное декларирование, занижение таможенной стоимости, подмена товарных кодов и страны происхождения, псевдотранзит, фиктивный вывоз товаров на переработку, неадекватные бартерные операции и слишком щедрые “авансовые” платежи при импорте.
Для псевдоэкспорта (ложного экспорта) характерна следующая цепочка: предприятие-экспортер — российский торговый посредник — зарубежная фирма. Поскольку для предприятий-экспортеров существуют налоговые льготы, установленные правительством, то продажная цена предназначенного на экспорт товара значительно ниже того, что реализуется на российском рынке. Вся цепочка участников этой незаконной операции “имитирует” экспорт товара за пределы таможенной границы РФ, составляя соответствующие документы. На самом же деле товар границу не пересекает, он реализуется на российском рынке с большой выгодой для всех участников сделки, чьи услуги по “имитации” экспорта хорошо оплачиваются.
Для псевдоимпорта характерна следующая цепочка: предприятие-импортер — российский торговый посредник — зарубежная фирма. Под видом закупки необходимого для развития производства оборудования или сырья или товаров народного потребления для своих работников предприятие-импортер обращается к российскому торговому посреднику с просьбой об услуге — найти зарубежного партнера, способного поставить нужный товар. Проплачиваются деньги за не поставленный посреднику товар, а тот перечисляет их зарубежному партнеру. Деньги остаются за границей, импорт не поставляется. Цель такой операции — вывоз денежных средств предприятий за границу. Услуги посредников и зарубежных партнеров по “имитации” импорта также оплачиваются.
Размеры псевдоэкспорта и псевдоимпорта огромны, государственный и местные бюджеты недополучают миллиарды рублей. Особенно широко псевдоэкспорт стал распространен в спиртовой и ликеро-водочной промышленности, где предприятия таким путем пытаются присвоить себе акцизный сбор, принадлежащий государству. Работает описанная выше схема: некто (покупатель) через подставные российские и зарубежные фирмы заключает с заводом — производителем спирта договор на поставку энного количества спирта, который якобы будет реализован за пределами России. Этот спирт освобождается от акцизного сбора как экспортный товар. На самом же деле происходит только “имитация” экспорта спирта, который реализуется в виде водки через теневые экономические структуры внутри страны.
О масштабах такого фальсифицированного экспорта в Центральной России можно судить по цифрам, приведенным на совещании руководителей федеральных органов налоговой полиции, проходившем в г. Орле в декабре 1997 года.Так, в 1995 — 1996 гг. 80(!) процентов экспорта продукции орловского ликеро-водочного завода “Кристалл” оказалось псевдоэкспортом. В результате чего бюджет Орловской области недополучил 72 млрд. рублей. Стоимость псевдоэкспорта спирта в Воронеже за 11 месяцев 1997 года составила 100 млрд. рублей, в Белгороде — 104 млрд. рублей, в Брянске — 110 млрд. рублей, в Тамбове — 48 млрд. рублей.
Именно в целях пресечения подобного рода операций, наносящих прямой ущерб государственной казне, и введен с 1 октября 1998 года новый порядок учета спирта и спиртовой продукции.
3. Большое значение в региональном механизме регулирования деятельности торговых посредников призваны сыграть таможенные службы субъектов РФ, которые согласно действующему законодательству занимаются непосредственным проведением мер внешнеэкономической политики в жизнь и контролем за их соблюдением. Начиная с 1994 года данные о развитии внешней торговли в России формируются не на основе государственной статистической отчетности, а на основе таможенной статистики. Поэтому именно в Орловской таможне в последние годы накапливается аналитический материал, необходимый для управления внешней торговлей. Это прежде всего данные о внешнеторговом обороте области, об участниках внешнеэкономической деятельности, о структуре экспорта и импорта, об основных зарубежных партнерах предприятий области. В меньшей степени развиты статистика учета торгово-посреднических операций и данные о торговых посредниках ВЭД. Орловская таможня такими данными располагает не в полном объеме, как не располагает ими и областное управление статистики. Нет специального учета торговых посредников и в регистрационной палате г. Орла. Налоговые службы области ведут учет лишь конкретных операций по купле-продаже на основании соответствующих статей Гражданского кодекса.
Потому весьма актуален вопрос о создании единой областной компьютерной информационной сети, где концентрировались бы все данные о внешнеэкономической, внешнеторговой деятельности области, имеющиеся в регистрационной палате, областной таможне, налоговых органах, областном управлении лицензирования и сертификации, налоговой полиции. Это стало бы важным шагом по улучшению управления ВЭД в регионах.
Особенно важно объединение усилий по созданию совместной компьютерной базы данных для организации нормального учета и контроля за деятельностью физических лиц, индивидуальных предпринимателей, занимающихся “челночным” бизнесом, т. е. экспортом и импортом товаров путем “коммерческого туризма”. После создания Таможенного союза России с Беларусью российские “челноки” перемещают через российскую границу массу неучтенного товара, тем самым не уплачивая значительные суммы таможенных сборов и налогов, т. е. по сути дела через территорию Беларуси практически открыт канал нелегального ввоза товаров и транспортных средств.Решение проблемы состыковки таможенных законодательств России и Беларуси, приведшей к такой ситуации, не отменяет в принципе острую необходимость учета движения каждой единицы товара, ввозимой на территорию области “челноками”. Без такой статистики, без такого учета построить действенный механизм регулирования внешнеторговой сферой области вряд ли удастся.
Мы рассмотрели основные элементы механизма государственного регулирования внешнеэкономической деятельности торговых посредников Орловской области, представленные на рис. 10.
Отметим следующее. Наделение субъектов Российской Федерации существенными полномочиями в области планирования и регулирования внешнеэкономической деятельности закономерно привело к острой необходимости создания эффективных механизмов регулирования ВЭД и особенно внешней торговли в самих регионах. Выстраивание таких механизмов, где путем метода “проб и ошибок”, где путем поиска новых теоретических моделей управления идет повсеместно на уровне субъектов РФ, что порождает разнообразие в их практическом устройстве.
На наш взгляд, преобразование механизма регулирования ВЭД в России продолжается при отсутствии продуманной концепции национальной экономической политики и внешнеэкономической доктрины, что побуждает субъекты РФ (в частности Орловскую область) искать свои адекватные ответы на недостатки в функционировании рыночного механизма. Усиление государственного регулирования экономики в целом (и ВЭД области в частности) — это реакция государственных органов управления области на рыхлость государственного управления на федеральном уровне. Возврат к государственному программированию в масштабах области, начатый в конце 1997 года, свидетельствует об окончании эйфории “рыночников” по поводу самонастройки рыночных механизмов функционирования экономики без вмешательства государства.
В условиях нестабильного экономического развития России усиление государственного регулирования ВЭД как на федеральном, так и на региональном уровнях, по-видимому, является насущной необходимостью, без реализации которой в той или иной форме не вернуть управляемость внешнеторгового комплекса страны в той мере, в какой требует ее восстановление нарушенного внешнеэкономического равновесия российской экономики. Нарастает доля внешнеторговых операций, осуществляемых без соответствующего пополнения госбюджета, т. е. относящихся к сфере теневой экономики. Когда около двух третей товаров “челночного” импорта проходит через таможенные границы беспошлинно, потери российской казны становятся проблемой национальной безопасности.
Наконец, коммерческая практика последних пяти лет, когда наряду с административными стали осуществляться и меры таможенно-тарифного и налогового регулирования ВЭД, убедительно показывает те недостатки, те пробелы в нормативно-правовой базе, которые снижают эффективность указанных мер. Поэтому открытие российской экономики, будучи поспешным и неподготовленным, не ведет к внешнеэкономическому равновесию, усиливая сложившиеся еще в эпоху СССР перекосы в структуре внешнеторгового баланса России. В этих условиях возврат к монополии внешней торговли на отдельные виды товаров и временное расширение административных методов воздействия на участников ВЭД, на наш взгляд, вполне допустимы. Назрела необходимость в принятии нового Таможенного кодекса РФ, поскольку прежний уже выполнил свои задачи.
2.2. Разработка коннцептуальных основ управления внешнеэкономической деятельностью в регионе.
В отечественной экономической литературе, посвященной тематике государственного регулирования рыночной экономики (ГРЭ), сложилось устойчивое понимание таких терминов, как “субъекты ГРЭ”, “объекты ГРЭ”, “цели ГРЭ”, “средства ГРЭ”. Однако, как показало наше исследование, переход на региональный уровень при рассмотрении проблем регулирования внешнеэкономической деятельности требует расширения понятийного аппарата. Одним из таких понятий, достаточно часто использовавшихся в советский период развития экономической мысли, является понятие “формы и методы регулирования”. Так, авторы, занимающиеся проблемами региональной экономики, предпочитают употреблять термин “методы государственного регулирования на региональном уровне”, зато значительно реже в исследованиях используется понятие “средства государственного регулирования”.
На предыдущих этапах исследования было раскрыто, что включает в себя понятие прямых и косвенных методов государственного регулирования экономики на региональном уровне применительно к сфере внешнеэкономической деятельности. В обобщенном виде это понимание представлено в табл. 2 и прил. 5. Теперь рассмотрим состав средств государственного регулирования экономики на основе других классификаций. Так, Л. Г. Ходов, автор первого в постперестроечной России учебника по государственной экономической политике в условиях рынка, предлагает выделять административные и экономические средства ГРЭ. Классическими административными средствами являются запрет, разрешение и принуждение. Среди экономических средств выделяются группы денежно-кредитных, бюджетных инструментов, государственный сектор в экономике и комплекс средств — государственное среднесрочное общенациональное хозяйственное программирование. Существует, по мнению автора, еще и такое средство регулирования как моральное убеждение, которое часто используется, как средство внешнеэкономической политики.
Перечисленные выше средства (методы) государственного регулирования экономики достаточно часто в литературе называются также “видами” ГРЭ, или “инструментами” ГРЭ. В периодической печати понятия средств и инструментов государственного регулирования экономики практически используются как синонимы. Термин “виды ГРЭ” более употребителен в учебной и методической литературе.
Анализ преобразований механизма регулирования внешнеэкономической деятельности в 90-х годах как в масштабах страны, так и на региональном уровне, проведенный в параграфе 2.1. настоящей работы, показал использование в нем практически всех средств или инструментов ГРЭ. Таможенно-тарифное регулирование и административные меры (нетарифные ограничения) были детально проанализированы применительно к сфере внешней торговли и деятельности торговых посредников. Однако более углубленный и конкретный взгляд на возможности субъекта РФ в плане регулирования деятельности торгово-посреднических фирм и индивидуальных предпринимателей предполагает изменения и в понятийном аппарате. Одним из таких изменений, на наш взгляд, вполне допустимым при переходе в анализе экономических явлений с общенационального на региональный уровень, и является использование термина “формы и методы регулирования”. Его использование позволяет, по нашему мнению, “опустить” анализ до конкретных управленческих актов областной администрации, до конкретных управленческих шагов местных органов власти.
К примеру, если городская администрация издает постановление о правилах продажи импортных товаров на вещевых рынках или областная администрация составляет комплексную программу развития ВЭД нанесколько лет, то с точки зрения теории ГРЭ это будут, соответственно, административные и экономические средства (инструменты) воздействия на внешнеэкономическую сферу экономики региона. Но как конкретные управленческие акты на региональном уровне их вполне допустимо и удобно рассматривать как “формы и методы регулирования”.
Заметим, кстати, что в Законе РФ “О государственном регулировании внешнеторговой деятельности” в статьях 4 и 13 вместо уже отмеченного понятия “средства государственного регулирования” используются как аналогичные понятия “меры государственного регулирования” и “методы государственного регулирования”. В статье 26 этого Закона перечисляются мероприятия, содействующие развитию внешнеторговой деятельности. Среди них есть такие, как, например, разработка программ развития внешнеторговой деятельности, которые с точки зрения общей теории ГРЭ являются средствами, инструментами.
Это замечание позволяет сделать вывод о движении понятий, отражающих процессы государственного регулирования экономики, об отраслевых и региональных особенностях использования тех или иных экономических терминов. То же самое можно сказать и о классификациях по тому или иному основанию (признаку) средств воздействия государства и его органов на местах на развитие экономики, социальной жизни и культуры. Довольно часто эти классификации перекрывают друг друга, дополняют друг друга, т. е. “пересекаются”. В случае с методами ГРЭ на региональном уровне мы имеем дело как раз с таким пересечением.
Важно отметить, что применение выделенных выше прямых и косвенных, административных, экономических и моральных методов регулирования внешнеполитической деятельности на уровне региона в полном объеме возможно лишь в условиях стабильного экономического развития. В условиях же кризисного состояния экономики необходимо применять набор специальных антикризисных мер, обсуждение которых выходит за рамки данной диссертации.
Орловская область как базовый регион для основных выводов по регулированию ВЭД удобен: во-первых, как типичный район центра России, где потоки экспорта-импорта сбалансированы структурой промышленности; во-вторых, как субъект РФ, где преодолен кризисный спад и появились тенденции к росту объемов производства.
В области 1997 год оставил положительный след: удалось усилиями и под гарантии областной администрации привлечь значительные инвестиции для развития промышленности и аграрного сектора; валовой региональный продукт составил 103 процента к уровню 1996 года; объем промышленной и сельскохозяйственной продукции вырос на 10 процентов, строительных работ — на 7 процентов, а производство потребительских товаров увеличилось на 20 процентов, прибыль в народном хозяйстве составила 138 процентов, зарплата выросла на 20 процентов.
Преодоление спада производства в 1997 году, укрепление социальной стабильности в регионе позволили исполнительным органам государственной власти поставить вопрос о качественно новых стратегических экономических задачах, стоящих перед Орловской областью, среди которых приоритетное значение придается разработке новой концепции управления развитием области.
Речь идет о том, что переход от программ сдерживания спада производства к программам развития, обозначившийся на рубеже 1996 — 1997 годов, для всех предприятий, служб и ведомств области означает смену парадигмы управленческих процессов. В основе этой смены, как мы уже отмечали в ходе предыдущего анализа в целом по России, лежит значительное увеличение доли инструментов государственного регулирования на базе новых экономических методов, а также резкое повышение их эффективного использования. Поставлена задача составления единой программы развития всех отраслей экономики области, что, несомненно, является таким экономико-политическим феноменом, как государственное экономическое программирование в масштабах отдельного региона.
В связи с этим следует отметить, что возврат к экономическому программированию в Орловской области после нескольких лет эйфории реформаторов “первой волны” по поводу разрушения централизованного государственного планирования и надежд на автоматизм рыночных механизмов, глубоко закономерен не столько как ностальгия по “советскому плановому хозяйству”, сколько как осознание общемировой тенденции для стран с развитой рыночной экономикой.
Государственное экономическое программирование, будучи приемлемым как для частного капитала, так и для государства, используется в ряде стран с рыночной экономикой (Франция, Нидерланды, Скандинавские страны, Япония) еще с 60-х годов.
В России в ходе перестройки второй половины 80-х годов был осуществлен переход от глобального директивного планирования к ограниченному планированию — системе государственных заказов, что оказало разрушительное воздействие на весь народнохозяйственный механизм.
Но этого показалось мало: под разговоры о “рыночном социализме” произошло упразднение Госплана, а затем были вообще прекращены разработки общегосударственных планов экономического и социального развития не только по отношению к экономике в целом, но даже применительно к предприятиям и организациям государственного сектора (ГС) экономики.
С 1992 года в стране составляются лишь федеральные целевые комплексные программы, которые во многом утратили свой директивный характер, а потому и выполнение их строго не контролируется, хотя они остались в масштабах Российской Федерации, по сути дела, единственным инструментом прямого планового воздействия государства на экономику.
Следует отметить, что Закон о прогнозировании, принятый в 1995 году, не смог, на наш взгляд, восполнить образовавшейся пустоты, хотя и был по идее призван возместить отсутствие централизованного государственного планирования разработкой макроэкономических краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных прогнозов.
Возврат в Орловской области к такому эффективному инструменту государственного регулирования (оказавшемуся весьма эффективным в экономике рыночного типа и особенно, по нашему мнению, необходимому в экономике переходного периода), как среднесрочное экономическое программирование, становится шагом, преодолевающим рыхлость государственного управления экономическими процессами в сегодняшней России. Теоретическое обоснование возврата к усилению государственного регулирования кризисной экономики дано в трудах академика РАСХН Строева Е. С.
Таким образом, переход на качественно иной уровень управления экономикой области в целом на базе возврата к отброшенным с начала рыночных реформ элементам государственного экономического программирования потребует и концепцию внешнеэкономической деятельности “привязать” к этой стратегической задаче, что заложено в Законе Орловской области “О промышленной политике в Орловской области” (статья11, п. 10). А следовательно, курс на достижение внешнеэкономического равновесия при помощи государственного регулирования экономики области становится приоритетным.
Чем сегодня располагает регион для воздействия на отдельные параметры внешнеэкономического равновесия, какую роль в этих процессах отводят местные органы власти посредникам?
Во-первых, Закон РФ “О государственном регулировании внешнеторговой деятельности” предоставил полномочия субъектам РФ по формированию и реализации региональных программ внешнеторговой деятельности. Это позволяет использовать на региональном уровне такой экономический метод регулирования деятельности торговых посредников, как государственное экономическое программирование. Региональная экономическая программа внешнеторговой деятельности на средний срок (3 — 5 лет) — это комплекс иерархически соподчиненных целей, важных для развития внешнеторгового комплекса региона, средств их достижения, органов, ответственных за их использование в установленные сроки и за контроль, обеспеченный достаточным целевым финансированием и правовой базой.
В связи с переходом в Орловской области к новой концепции управления, базирующейся на активном внедрении в рыночное хозяйство элементов государственного регулирования экономики, поставлена задача разработки региональной среднесрочной программы не только внутренней, но и внешней торговли. В ней предусматривается целый ряд мероприятий, направленных на регулирование деятельности торговых посредников, повышение их участия в обслуживании интересов наметившегося подъема промышленного и сельскохозяйственного производства региона при полном соблюдении принципа равенства всех участников внешнеторговой деятельности и их недискриминации, а также основополагающего принципа предпринимательства, основанного на частной собственности, — свободы принятия хозяйственных решений.
При переходе к составлению среднесрочных программ развития внешнеторговой деятельности на региональном уровне в рыночных условиях опыта планирования, накопленного в советский период, когда по команде из ЦК КПСС или Совета Министров СССР в каждой республике, крае, области составлялись мероприятия по решению того или иного хозяйственного вопроса на местном уровне, уже недостаточно. Потому, что впервые встает экономико-политическая проблема согласования интересов частного капитала и государственных интересов. В рыночной экономике они не всегда совпадают, а равенство форм собственности (государственной, коллективной, частной) перед законом требует особых процедур согласования этих интересов, исключающих административное принуждение.
Ясно, что в условиях почти стопроцентной приватизации предприятий оптовой и розничной торговли и полного отсутствия контрольных функций за внешнеторговой деятельностью “челноков” и индивидуальных предпринимателей разработка и составление областной программы по развитию внешней торговли представляет нелегкую теоретическую и организаторскую проблему.
Опыт стран с развитой рыночной экономикой показывает, что частный капитал действует в соответствии с такой программой только в том случае, если органы государственной власти в регионах гарантируют ему в долгосрочном плане более высокие прибыли, чем он мог бы получить, отказав
шись от сотрудничества с программирующим органом. Иначе такая программа становится только средством дополнительного морального убеждения широких кругов предпринимательства (и иностранных участников внешнеторговой деятельности) следовать целям государственного регулирования экономики.
Программа становится выполняемой, если государство и его органы на местах могут обеспечить частным компаниям некоторую дополнительную массу прибыли в силу своих финансовых возможностей — частичного отказа от бюджетного доходов, расходования бюджетных средств на поощрение частных компаний.
При составлении программ внешнеторговой деятельности региональные органы управления по Закону о внешней торговле могут рассчитывать только на финансовые возможности своих регионов. Предоставлять дополнительные по отношению к федеральным финансовые гарантии участникам внешнеторговой деятельности, зарегистрированным на их территории, создавать страховые и залоговые фонды, давать налоговые льготы в регионе можно только в расчете на собственный бюджет. Федеральные власти никак не отвечают по обязательствам субъектов РФ.
При нынешних скуднейших бюджетах подавляющего большинства субъектов РФ, которых не хватает на самые элементарные нужды (зарплата бюджетникам), расходование бюджетных средств на структурную перестройку внешнеторговой сферы не является приоритетным. Вот почему, на наш взгляд, криминальные структуры все прочнее обосновываются во внешнеторговой деятельности многих регионов России, подчас подчиняя своим интересам не только торгово-посреднические фирмы, ввозящие импорт, но и предприятия — экспортеры ценнейших видов продукции (цветные металлы, нефть и газ, продовольствие). И все-таки программы внешнеторговой деятельности на несколько лет вперед указывают объекты и мотивацию приложения усилий как российскому, так и иностранному капиталу. Они служат ориентиром, гарантом определенного рынка, вносят ясность в условия и правила экономической “игры” в регионе. Последнее условие очень важно для привлечения иностранных инвестиций в регион.
Не случайно в силу именно этих обстоятельств Орловская область стала привлекательной для иностранных инвесторов, войдя по итогам 1997 года в десятку территорий с наибольшим объемом инвестиций в расчете на одного жителя.
Региональные программы развития внешнеторговой деятельности, а также финансовый план как ее составная часть должны утверждаться органами законодательной власти субъектов РФ. Точно так же, как это практикуется в Орловской области, где областной Совет народных депутатов раз в год заслушивает отчеты об их исполнении.
