Следует отметить, что в странах с развитой экономикой, имеющих федеративное устройство, уже несколько десятилетий принимаются и усиленно осуществляются среднесрочные программы экономического развития различных регионов (земель, кантонов, департаментов, префектур и т. п.). При этом используются методы экстраполяции, оценки кумулятивного эффекта (перехода накопления количественных показателей в новое качество), социологических опросов и расчета коэффициентов достоверности ответов, линейной оптимизации процессов, построения межотраслевых балансов, а также метод экспертных оценок.
В нашей стране понятие “государственное программирование экономики” проникло в экономическую науку из известного Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 года “Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы”. Связано это было с освоением советской экономической наукой программно-целевого метода. Программно-целевой метод явился качественно новой формой планирования, основывающейся на системном подходе к организации управления.
На рубеже 70-х — 80-х гг. были разработаны и первые региональ ные комплексные программы. Однако ухудшение состояния советской экономики, начавшаяся как попытка решить нарастающий ком социально-экономических проблем и завершившаяся неудачей “перестройка” не позволили широко внедрить этот метод в государственное управление экономикой, а тем более освоить его местными органами управления. Вплоть до начала рыночных реформ в 1991 году в областях и автономных республиках РФ преобладал проверенный годами метод планирования экономики “от достигнутого”, а программно-целевое управление в большинстве своем осталось предметом обсуждения в научных кругах и темой диссертационных работ.
Но были и исключения. В ряде областей Российской Федерации программно-целевой метод дал неплохие результаты, будучи примененным к аграрному сектору экономики. Так, на Орловщине в конце 80-х годов было реализовано несколько комплексных региональных программ развития АПК — “Программа 100”, “Программа 60”, по внедрению арендного подряда на селе, опытом которых заинтересовалась вся страна. По этому вопросу здесь было проведено несколько Всесоюзных научно-практических конференций и семинаров. Экономические результаты этих программ таковы: с 1986 по 1990 год объем сельхозпродукции в области вырос на треть.
И все-таки, на наш взгляд, инструменты государственного регулирования экономики в полном объеме, как это сложилось на Западе, в российских регионах так и не были освоены. Поэтому предоставление совершенно определенных полномочий по регулированию внешнеэкономической, внешнеторговой деятельности по новой Конституции для органов исполнительной и законодательной власти субъектов РФ представляет крупную теоретическую и практическую проблему.
Программно-целевое управление в условиях планово-распределительной экономики, государственное регулирование экономики на уровне регионов при переходе к рыночной экономике одинаково требуют полноты информации об управляемых объектах. Нынешнее состояние государственной статистики, таможенной статистики, отчетности налоговых органов, органов лицензирования и сертификации, органов регистрации предпринимательских структур, как это было показано в предыдущем параграфе, не позволяет пока регулирование внешнеэкономической деятельности в конкретном регионе перевести на программно-целевой метод. В еще меньших объемах освоены региональными управленческими структурами такие методы как метод экстраполяции, метод экспертных оценок и т. п.
Программно-целевое управление связано с определенной политической волей региональных властей. В Орловской области с января 1998 года управления и комитеты администрации области, горрайадминистрации приступили к
разработке предварительного проекта прогноза социально-экономического развития области и ее территорий на 1999 год и на период до 2001 года, т. е. это типичный пример среднесрочной программы. По замыслу областной администрации этот проект разрабатывается в целях завершения создания полноценной и всеобъемлющей рыночной инфраструктуры, полномасштабного развертывания индустриального, аграрного и продовольственного оптового рынков, подготовки комплексной программы развития малого и среднего предпринимательства, выработки системы мер по укреплению общеэкономической устойчивости предприятий.
Программирование регионального внешнеэкономического комплекса органично вписывается в этот замысел, а создание полноценной и всеобъемлющей рыночной инфраструктуры подразумевает и целевые подпрограммы по развертыванию в интересах социально-экономического развития области различных элементов коммерческой инфраструктуры - оптовых рынков, института посредников и т.п.
Во-вторых, вслед за государственным программированием в ряду форм регулирования внешнеэкономической деятельности посредников в регионе выступает создание государственного сектора во внешнеэкономической сфере. Государственный сектор широко используется как инструмент в сочетании с другими средствами регулирования для достижения практически всех государственных социально-экономических целей. Государственный сектор не может не участвовать в международных связях по экспорту и импорту, не может отстраниться от посреднического обслуживания крупных экономических проектов, реализуемых регионами совместно с другими странами. Тем более неверной является трактовка государственной собственности в странах с рыночной экономикой как разновидности частной собственности. Ее функции в народном хозяйстве, критерии эффективности коренным образом отличаются от соответствующих характеристик частной собственности.
До сих пор, несмотря на негативные результаты поспешной приватизации практически во всех странах СНГ, либеральные экономисты, как зарубежные (А. Ослунд, М. Фридман, Дж. Сакс и др.), так и отечественные (Е. Гайдар, Г. Явлинский, А. Улюкаев и др.), продолжают настаивать на дальнейшем сокращении государственного сектора в экономике России, считая, что он порождает иждивенчество и коррупцию, глушит инициативу и активность людей. При этом практически обходится молчанием тот факт, что наиболее последовательно проводившая разгосударствление экономики Молдова, доведшая к 1997 году долю государственных и муниципальных предприятий до 8 процентов от общего числа всех хозяйственных субъектов, не обеспечила ни экономического роста, ни социального развития общества ни по одному из основных показателей. Поэтому нам ближе точка зрения группы экономистов, считающих, что разгосударствление при создании смешанной экономики должно иметь разумные пределы, определяемые прежде всего экономической и социальной эффективностью. Доля государственного сектора в различных отраслях и регионах так же должна выявляться критериями экономической целесообразности.
Применительно к внешнеэкономической сфере и деятельности посредников государственный сектор как инструмент государственного регулирования экономики означает по сутидела создание в регионах института государственных торговых посредников во внешнеэкономической сфере. На федеральном уровне, как отмечалось ранее, крупные государственные внешнеторговые организации-посредники были выведены из прямого и косвенного подчинения министерствам и ведомствам, в первую очередь МВЭС России, путем акционирования. В регионах же до начала реформ вообще не было организаций — государственных посредников в ВЭД. Означает ли это полную непригодность государственного сектора в этом элементе коммерческой инфраструктуры?
В монографиях по истории приватизации, написанных сторонниками либерализации ВЭД, ликвидация
государственных посредников во внешней торговле была оценена как крупный успех нынешнего реформаторского курса правительства Гайдара-Черномырдина. Действительно, доля государственного сектора (ГС) во внешней торговле стремительно сокращалась все годы реформ. Считалось, что торговля в целом и внешняя торговля в частности должна вся (или почти вся) перейти в частные руки. Усилиями этих правительств эта схема навязывалась всем регионам, в том числе и Орловской области. Быстрые темпы приватизации в сфере торговли и общественного питания, свойственные первой половине 90-х годов, не позволили вовремя определить ее разумные пределы. На сегодняшний день, к примеру, 98% предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания г. Орла перешли в долгосрочную аренду, выкуплены юридическими или физическими лицами в собственность.Но итоги функционирования отрасли в 1996 и 1997 гг. показали неэффективность сплошной приватизации, бездумного сокращения госсектора.
Понятно, что увеличение доли государственной собственности в торговле сегодня может быть воспринято как расприватизация, как “откат” от рыночных реформ, тем более что экономисты-рыночники потратили много сил, доказывая органическую несостоятельность и низкую эффективность государственного сектора внутренней и внешней торговли.
2.3. Развитие системы административных и организационно-экономических методов регулирования деятельности торговых посредников.
Однако коммерческая практика не всегда следует путем, указанным теоретическими схемами, в чем пришлось убедиться и в Орловской области. Речь идет о том, что разрушение сети государственных посредников во внутренней торговле привело к выпадению в цепи движения товара от производителя к потребителю (покупателю) такого важного звена, как крупная оптовая торговля. Поэтому восстановление оптового звена в торговле на уровне региона при непосредственном участии (финансовом и организационном) органов государственной власти субъекта РФ стало в 1997 году основой для создания региональной целевой программы “Реформирование и развитие торговли Орловской области до 2000 года”.
В развитие этой программы глава администрации области издал еще несколько Постановлений, среди которых особо выделим Постановление “О создании оптового продовольственного рынка”, “О создании региональной межве
домственной комиссии по проблемам оптовых поставок продовольствия на потребительский рынок”. Суть их заключается в одном: в условиях экономического спада, снижения покупательской способности населения, незащищенности местных товаропроизводителей перед экспансией импорта промышленных и продовольственных товаров в область остановить затянувшийся период стихийного развития торговли. Использовать то, что осталось от государственных оптовых баз, создать новые оптовые структуры на основе коллективной и государственной собственности и тем самым добиться влияния на оптовое звено внутренней торговли — такую масштабную и реформаторскую задачу поставили в Орловской области.
За этим шагом неминуемо должен последовать и следующий. Поскольку на границах области не поставишь собственные таможенные посты и не примешь собственных областных законов о регулировании внешней торговли — это бы противоречило концепции федерального государства, закрепленной в Конституции РФ, — постольку противостоять неконтролируемым потокам импортных товаров можно, лишь создавая собственные областные посреднические организации для проведения экспортно-импортных операций на базе областной или муниципальной собственности и в интересах региона.
По нашему мнению, логика хода экономических реформ и коммерческая практика объективно подталкивают регионы к таким, на первый взгляд, “защитным” от излишней либерализации внешней торговли мерам. А с точки зрения смешанной экономики эта мера есть способ восстановления нарушенной на уровне государства управляемости внешнеторговой сферой. Создание на уровне регионов специализированных организаций-посредников, способных успешно конкурировать с “челноками” и индивидуальными предпринимателями в поставках в область необходимых (дефицитных) импортных промышленных и продовольственных товаров, позволит приостановить стихийные процессы вытеснения своих товаропроизводителей с местного рынка.
Воссоздание оптового звена в целостной системе товародвижения при экспорте и импорте товаров и услуг, подорванного процессами приватизации государственной собственности и либерализации внешнеэкономической деятельности, на уровне регионов, конечно же, потребует огромных усилий, значительных затрат. Да и динамика развития “коммерческого
туризма”, временно взявшего по отдельным группам товаров роль основного оптовика во внешней торговле, приводит к выводам об исчерпанности этого пути насыщения российского рынка дефицитными товарами.
У идеи использования вновь созданных региональных посредников во внешнеторговой сфере субъектов РФ есть и противники. Они считают, что роль таких посредников вполне могли бы взять на себя уже существующие структуры. К примеру, в Орловской области оптовый продовольственный рынок создан на основе объединения финансовых и материальных ресурсов АО “Орелбакалея” (бывшая государственная база) и ОАО “Орловская нива”. Есть и ассоциация “Оптлегпром”, где объединились в некоммерческую организацию две бывшие государственные оптовые базы, четыре предприятия легкой промышленности и местный филиал банка “Российский кредит”. В уставных документах и оптового продовольственного рынка, и ассоциации “Оптлегпром” записана возможность в интересах учредителей осуществлять внешнеэкономическую деятельность. Однако эта деятельность не является для них основной, главное — выполнять роль оптового звена для местных товаропроизводителей на внутреннем рынке. В то же время масса индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица и торговых домов, принадлежащих юридическим и физическим лицам, имеют огромные прибыли от завоза в область импортных товаров народного потребления и продовольствия, которые реализуются в сфере неорганизованной торговли.
Проконтролировать потоки импорта, повлиять на его структуру в пользу местных товаропроизводителей у областной администрации и органов местного самоуправления пока нет достаточных сил и средств, а главное — нужных рыночных структур. По нашему мнению, такими структурами могут и должны стать торгово-посреднические фирмы на базе областной или муниципальной собственности, которые бы составили конкуренцию неконтролируемому ввозу и вывозу товаров из области, осуществляемому в нынешних условиях физическими и юридическими лицами без какой-либо привязки к программам подъема экономики Орловщины (государственные или муниципальные унитарные посреднические предприятия). Естественно, это потребует и определенной управленческой надстройки, специально обученного управленческого аппарата, который мог быть создан при Управлении внешнеэкономических и межрегиональных связей.
Необходимость в таких структурах все острее ощущается на региональном уровне. Администрация Орловской области в связи с этим возлагает надежды на посреднические структуры, созданные при ее непосредственном участии, типа ОАО “Орловский областной центр рыночных отношений “Развитие”. Доля акций ООЦРО “Развитие”, находящаяся в собственности области, составляет 84 процента.
Таблица 4
Сводные данные о деятельности ООЦРО “Развитие” за 1997 год
Наименование торгово-посред-
нической операции |
В млн. деноминирован-ных рублей
|
Удельный вес (%) в общем товарообороте ООЦРО “Развитие” |
Удельный вес (%) в общем товарооборо-те области |
|
Ввоз товаров из других регионов РФ |
162
|
40,5 |
3,86 |
|
Ввоз товаров из стран СНГ |
6,5
|
1,63 |
0,16 |
|
Вывоз товаров в другие
регионы РФ |
60
|
15,0 |
1,43 |
|
Вывоз товаров в страны СНГ |
10
|
2,5 |
2,38 |
Деятельность ООЦРО “Развитие” по состоянию на 01.01.1998 г. по поставкам продовольствия и товаров народного потребления, приходящихся на межрегиональные связи области, отражена в таблице 4.
Как видно из этой таблицы, пока ООЦРО “Развитие” существенно не влияет на общий поток товаров, пересекающих границы области, тем более невелика его роль в осуществлении экспортно-импортных поставок. Но у таких структур есть будущее, если учитывать исторический опыт дореволюционной России и развития института посредничества в этот период.
При решении этого вопроса можно было бы опереться прежде всего на опыт земских учреждений, который, к сожалению, практически не используется органами местного самоуправления. Так, в начале XX века в некоторых губерниях при городских и уездных земских управах были созданы потребительские объединения, которые, с одной стороны, помогали в сбыте за границу некоторых продуктов, производимых крестьянами, а с другой — делали закупки больших партий продовольствия, чтобы сбить цены на него, предлагаемые купцами-оптовиками, и тем самым обеспечить город или уезд дешевыми товарами народного потребления. Этот опыт полностью забыт.Но с возрождением в России традиций местного самоуправления на него можно было бы опереться, что и делают в Орловской области, опираясь на такие структуры, как ООЦРО “Развитие”, ОАО “Орловская нива”.
Конечно, нельзя не замечать то, что практика функционирования государственного сектора в сфере внешней торговли разных стран указала на имеющиеся там и некомпетентность, и безответственность, и коррупцию. Это те субъективные недостатки, которые были свойственны,и Министерству внешней торговли СССР и имели место в деятельности МВЭС Российской Федерации. Но ссылки на эти недостатки не являются решающими аргументами в пользу полного ухода государства от роли регулирования торгово-посреднического звена путем частичного возвращения его в государственный сектор экономики. Опыт удачного во многих отношениях функционирования ООЦРО “Развитие”и ОАО “Орловская нива”, созданных областной администрацией, убеждает в этом.
Более того, наблюдения за тенденциями развития сети приватизированных предприятий торговли в г. Орле показали, что почти стопроцентная приватизация магазинов не сняла ряда негативных явлений в отрасли, а именно: углубления структурного кризиса, роста числа убыточных предприятий, нарастающего ухода торговой деятельности в сферу теневой экономики. Как не сняла поголовная приватизация предприятий торговли проблемы низкого качества менеджмента, существования неэффективной системы экономического регулирования этой отрасли региональными и муниципальными органами управления.
В Орловской области на опыте первых шагов по осуществлению целевой комплексной программы государственного регулирования и реформирования торговли до 2000 года пришли к однозначному выводу: навести элементарный порядок на рынках, войти в тесный контакт с местными товаропроизводителями, отказаться от засилья на прилавках некачественного импортного продовольствия, оказать противодействие теневой экономике в торговле невозможно без воссоздания в разумных пределах государственного сектора в этой среде.
Этот опыт подсказывает и логично вытекающий отсюда вывод. Сегодня, когда вокруг производителя вертится масса посреднических структур, перекрывая ему прямые выходы к потребителю (а следовательно, и возможность быстрого получения дохода), необходимо государственное регулирование деятельности посредников. Такое понимание находит все больше приверженцев и в нынешнем правительстве. При этом именно Орловщина стала для них “ярким примером того, что может сделать регулирующая роль государства”.
Создание государственных торгово-посреднических структур (типа Орловского торгового дома “Развитие”) на региональном уровне может встретить жесткую конкуренцию мощных негосударственных торгово-посреднических фирм, которые расположены за пределами региона (как правило, в Москве), стремятся иметь контроль над экспортно-импортными операциями данного региона. Государственному сектору внешнеторгового посредничества в регионах в этом случае выстоять в борьбе с мощными финансовыми группами поможет такой метод регулирования, как региональный государственный заказ.
Речь идет об эффективности использования бюджетных средств для поддержки государственных посредников, как и других посредников, работающих в интересах региона. Известно, что в компетенции регионов по ведению внешнеторговой деятельности находится предоставление дополнительных гарантий по отношению к федеральным финансовым гарантиям участникам внешнеторговой деятельности, зарегистрированным на их территории, а также льгот в части выполнения их обязательств перед бюджетами и внебюджетными фондами субъектов РФ. Реализация этих положений статьи 8 (п. 4 и 5) Закона о государственном регулировании внешнеторговой деятельности на практике как раз возможна черезсистему государственного заказа. Использование системы государственного заказа на поставку продукции, работ и услуг для региональных нужд является еще одной из форм регулирования внешнеторговой деятельности посредников.
Термин “региональные нужды” или “государственные областные нужды” при этом обозначает тот объем (количество) продукции, работ и услуг, которые предполагается возможным оплатить из областного бюджета по утвержденным в начале года статьям финансирования: на образование, медицинское обслуживание, социальную защиту населения, на коммунально-транспортные услуги и т. п.
Для муниципальных образований более подходит термин “муниципальные нужды”, и, соответственно, речь тогда идет о муниципальном заказе, финансируемом из местных бюджетов.
В условиях рыночного реформирования многие учреждения социальной защиты, образования, здравоохранения, культуры вынуждены самостоятельно решать вопросы закупок продукции, работ и услуг для обеспечения своего нормального функционирования. При этом обращение к таким посредникам, которые завышают цены на свои услуги, может лечь дополнительным грузом на областной или местные бюджеты. Поскольку ряд бюджетных организаций нуждаются в импорте, то они вынуждены прибегать к услугам “своих” и “чужих” внешнеэкономических посредников.
В Орловской области уже с 1995 года существует практика организации и проведения конкурсных закупок для обеспечения государственных областных нужд на контрактной основе. Это позволяет не только экономить и рационально расходовать областные бюджетные средства, но и регулировать внешнеэкономическую деятельность торговых посредников, экономическими способами поощряя их работу на развитие экономики области.
Конкурсное размещение государственного заказа на поставку из-за рубежа продуктов питания, оборудования, сельскохозяйственных машин и т. п. для нужд области среди торгово-посреднических фирм, в том числе и среди соответствующих государственных или муниципальных унитарных предприятий, позволит регулировать потоки импорта, идущие в область. Существенным звеном такого механизма стал образованный при администрации области специальный отдел по организации закупок, работ и услуг. Он выполняет функции представительства Минэкономики РФ по вопросам госзаказа. Разработано Положение о порядке финансирования контрактов на поставку продукции, работ и услуг для региональных нужд, в том числе на конкурсной основе. Для общей координации работ и контроля в администрации области создан координационный совет.
В первом квартале 1998 года проведено шесть конкурсов по закупке продукции для региональных и муниципальных нужд. По результатам проведенных конкурсов с победителями заключены контракты на сумму 3,8 млн. деноминированных рублей. Экономия бюджета составила около 19 процентов от первоначальной цены. Бюджетные средства сохранены, а не стали достоянием посредников-перекупщиков.
В том случае, когда принцип конкурсного размещения заказов на контрактной основе реализован до конца, когда проводимые торги организуются регулярно (а не от случая к случаю) и не являются имитацией честного соревнования поставщиков (с определенным еще до торгов победителем), региональные интересы остаются в выигрыше. В то же время, что немаловажно, размещение госзаказа дисциплинирует торговых посредников, сбивает ажиотажную наценку на продукцию и услуги посредников, следовательно, является определенным рычагом воздействия на экономическое поведение торговых посредников, побуждает всю их совокупность снижать издержки (транспортные, хранения, страхования и т. д.) собственной коммерческой деятельности.
При организации государственного заказа для региональных нужд важным фактором его успешного осуществления является не только четкое взаимодействие функциональных и отраслевых служб администраций субъектов РФ на стадии формирования регионального заказа, но и ответственность государственных служащих за его исполнение. Практика проведения рыночных реформ в России показала, что как в управлении оставшейся государственной собственностью, так и при отстаивании государственных интересов при взаимодействии с коммерческими структурами имеют место и некомпетентность, и безответственность, и коррупция.
Личная некомпетентность, неспособность или корыстолюбие государственных чиновников частично порождены старой порочной кадровой политикой, бесконтрольностью и безответственностью, особенно расцветающими в переломные периоды развития общества.
Из отечественной истории известно, что обслуживание армии, императорского двора, различных государственных нужд считалось очень почетным в среде российского купечества. За право выполнения государственных заказов шла серьезная конкурентная борьба, а выигравший ее считал делом чести соблюдение всех условий контракта. В постсоветский период развития торгового посредничества обман и недобросовестность “новых купцов” могут проявиться и при выполнении госзаказа. Тем более важно, чтобы конкурсы на поставку продукции для региональных нужд выигрывали те “купцы”, которые имеют хорошую репутацию среди потребителей, действительно предлагают более выгодные цены и стабильные гарантии выполнения своих обещаний. Важно, чтобы недобросовестные чиновники, представляющие региональные властные структуры, своим вмешательством, своей корыстной заинтересованностью не погубили саму идею, сам принцип конкурсного размещения заказов на поставку продукции, работ и услуг для региональных нужд, не превращали госзаказ в источник сверхдоходов лобируемых ими посреднических структур.
Немаловажным фактором в реализации этого принципа должны стать повышение компетентности кадров, систематическая учеба, повышение квалификации государственных служащих, отвечающих за регулирование деятельности торгово-посреднических структур.
Среди административных средств государственного регулирования
внешнеэкономической деятельности торговых посредников широко распространены количественные ограничения вывозимого или ввозимого товара, то есть квотирование экспорта и импорта. Практически полное снятие количественных ограничений на импорт товаров народного потребления подталкивает администрации некоторых российских регионов к введению вопреки общероссийским законам местных квот на объемы ввозимой через границы региона продукции, т. е. по сути дела речь идет о создании собственного таможенного пространства на территории отдельных субъектов РФ. Это противоречит принципам государственного регулирования внешнеторговой деятельности (статья 4 Закона), среди которых — требование единства таможенных территорий Российской Федерации. Так, ссылаясь на необходимость защиты местных производителей, предлагают ввести квоты на объемы поставляемой продукции как из-за рубежа, так и из других субъектов РФ, а за превышение установленных объемов с иногородних поставщиков взимать дополнительную плату (по сути дела местный таможенный тариф), которая должна пополнять местный бюджет.
