• сохранения тенденций снижения средних ставок налога на прибыль с 26,4 до 25,4% и ставки чрезвычайного налога с 5 до 4,5%, а также уровня централизации финансовых ресурсов государства предшествующего 1997 г. в пределах 45,5%;
• ориентации бюджетной политики на увеличение социальных выплат из бюджета соответственно росту реальной заработной платы - 7%; роста капитальных трансфертов из бюджета сообразно усилению инвестиционной активности в целом по экономике - 13%; относительно более низкого роста валового накопления основного капитала госсектора -10%; увеличения бюджетных ссуд населению для жилищного строительства - на 80%; роста чистого кредитования - на 200%. Прочие показатели расходной части бюджета остаются на уровне 1997 г. При такой налогово-бюджетной политике дефицит бюджета не превысит 3%, уровень сбережений сектора государственного управления составит 7%;
• усиления роли оплаты труда как основного источника доходов населения: ее доля увеличится с 46,5 до 47,5%; при этом резко снизится темп роста такой слабо идентифицируемой статьи доходов населения, как прочие поступления - темп прироста составит 1,5% против 57,7% в 1996 г.;
• роста конечного потребления домашних хозяйств не менее чем на 7,5% и, как следствие, уровня сбережений населения в размере 13%;
• увеличения доли капвложений населения до 13% за счет продолжения политики предоставления льготных кредитов населению на жилищное строительство. Незначительный рост рентабельности с 10,5 до 10,6% при снижении ставки прямых налогов предопределит прирост капвложений за счет собственных средств предприятий на 8%. Существенная роль в достижении прироста капвложений на 13% отводится внешним источникам: при прогнозируемом поведении внутренних секторов экономики потребуется рост капвложений за счет внешних источников на 40%. Это может быть обеспечено, например, при объеме прямых инвестиций в 228 млн. долл., капитальных трансфертов - 62 млн. долл. И при условии, что 9% внешнего займа (23 млн. долл.) будет направлено целевым назначением на инвестирование;
• обеспечения покрытия внешними потоками отрицательного сальдо текущего счета платежного баланса на уровне 870 млн. долл. Однако при этом надо иметь в виду, что политика 1998 г. предусматривает рост национальных сбережений на 10%. Следовательно, внешнее финансирование будет направлено не на текущее потребление, а на валовое накопление. Предполагается, что при указанных выше потоках внешнего капитала, а также при условии, что краткосрочный капитал составит 30% уровня 1996 г. и будет обеспечен незначительный рост резервов валюты, - внешний займ в 1998 г. составит 250 млн. долл.
• следующего изменения структуры чистых внутренних активов: 47% составит чистый кредит правительству (против 24,4% в 1996 г.), 21% - населению (против 6% в 1996 г.), доля предприятий снизится до 59%. В этом случае предприятия свои инвестиционные планы будут покрывать также за счет внешних займов - 18% потребности и 82% -за счет внутренних кредитов. Однако, учитывая ограниченность доступа предприятий к внешним займам, этот вариант прогноза можно считать реалистичным, если будет выработан механизм обеспечения доступа предприятий к внешнему займу. В противном случае требуется пересмотреть структуру покрытия дефицита бюджета, заменив позицию "покрытие дефицита за счет внутренних кредитов" на "покрытие дефицита за счет внешних источников". По нашему мнению, полученная в результате второго варианта прогноза структура чистых внутренних активов (34,6% -кредит правительству, 21% - населению, 71,4% - предприятиям) является более реальной, что делает прогноз в целом более реальным.
В рамках практической апробации модели изучалась реакция модели на изменение параметров экономической политики: ставки налогов, численности занятых. Влияние каждого параметра рассматривалось в отдельности. Полученные результаты позволяют оценить адекватность реакции модели.
Снижение ставки фактического изъятия прямых налоговс 25,4% по базовому варианту до 20% вызывает уменьшение номинальных поступлений по данному налогу на 22.6%, что приведет к сокращению доходной части бюджета на 3.5%. Последнее будет иметь результатом увеличение дефицита бюджета с 2,8% по базовому варианту до 3,8% и снижение уровня централизации финансовых ресурсов государства с 45,9 до 44,8%. Помимо изменений в показателях бюджетного счета, снижение фактического изъятия прямых налогов скажется на росте капвложений за счет собственных средств предприятий со 107,8% по базовому варианту до 111,8%.
Рост инвестиционной активности предприятий при прочих неизменных условиях увеличит размер превышения расходов национальной экономики над ее доходами с 6% от ВВП в рамках базового варианта до 6,5% - в рамках проигрываемого. Дальнейшим следствием в этой цепи будет аналогичный по интенсивности рост дефицита текущего счета, затем - увеличение внешних займов и соответственно доли внешнего долга в ВВП с 13,3 до 14.1%. Однако, в условиях ограниченного доступа к внешним займам такой вариант развития событий вряд ли устроит правительство.
Сокращение численности занятыхна 1%, как показывают модельные расчеты, вызывает изменение показателей во всех счетах экономики. Прежде всего, это обеспечит резкое сокращение роста такой составляющей затрат на производство, как затраты на оплату труда: со 143,5 до 140,2%, что окажет непосредственное влияние на рост уровня рентабельности с 10,6 до 10,9%. Очевидно, такие изменения реального сектора экономики приведут к относительному изменению величины налогооблагаемых баз, что при неизменной системе налогообложения вызывает существенные изменения структуры налоговых поступлений: увеличивается доля поступлений по прямым налогам с юридических лиц и снижается — по налогам с населения и чрезвычайному налогу. В целом отмечается рост поступлений в бюджет на 0,5 процентных пункта. Отметим, что это обеспечивается не только за счет изменения налогооблагаемых баз, но и сокращения недоимок (на 6 процентных пунктов). Следует отметить, что в связи с увеличением количества высвободившихся трудовых ресурсов значительно выросли расходы фонда содействия занятости на социальную поддержку незанятого населения (на 23 процентных пункта). Увеличение этой статьи расходов фонда в модельных расчетах осуществляется за счет сокращения такой слабо идентифицируемой статьи, как прочие расходы фонда.
Обобщая изложенное , приходим к следующему выводу: политика снижения численности занятых в условиях реструктуризации производства, помимо отрицательных моментов (увеличение дефицита бюджета, рост безработицы), имеет и такие положительные аспекты, как подъем инвестиционной активности и положительные сдвиги в реальном секторе экономики: прогнозируются некоторый рост рентабельности производства. уменьшение неплатежей, а также рост доходной части бюджета. Здесь, на наш взгляд. уместен вопрос: может быть, для подъема инвестиционной активности экономики все указанные выше отрицательные моменты - не такая уж высокая плата, поскольку рост инвестиций является заделом для будущего подъема реального сектора экономики? При оценке полученного результата следует иметь в виду, что оценивалось влияние только одного фактора - численности занятых - при предположении, что влияние всех других факторов остается неизменным.
Разработанная модель не претендует на детализированное отображение процессов функционирования экономики, а служит для комплексной оценки реакции ключевых показателей экономики Беларуси на основные группы регуляторов. Как показали экспериментальные многовариантные расчеты, в рамках заданных ограничений и допущений модель достаточно успешно решает данную задачу. Вместе с тем отметим, что модель имеет преимущественно балансовый характер и потому в ее рамках невозможно решение таких сложных задач, как влияние денежной массы на инфляцию, а также обменного курса на объем производства. Упомянутые показатели являются экзогенно заданными и предполагается, что на основе экспертных оценок они достаточно взаимоувязаны.
Тема 2
Государственное программирование и индикативное планирование
Российский экономический журнал. №7, 1998
Целевые программы и бюджетирование.
Особенность современной корпоративно-капиталистической системы — ключевая роль долгосрочных инвестиций и инноваций в воспроизводственном процессе. После второй мировой войны усилилась роль не только улучшающих, но и базисных нововведений в обеспечении конкурентных преимуществ фирм и национальных экономик; НИОКР стали фундаментом экономического процветания. Государство играет в финансировании инвестиционно-инновационной деятельности двоякую роль.
Во-первых, закупая в значительных объемах продукцию частных предприятий, оно увеличивает спрос, а значит, стимулирует расширение производственных мощностей в соответствующих отраслях; внезапное же прекращение закупок может породить в этих отраслях кризис перепроизводства, а если капиталовложения еще не амортизированы — и банкротство работающих для госнужд производителей. Последним поэтому жизненно важно знать объемы закупок и выделяемых на эти цели средств не только на ближайший финансовый год, но и на среднесрочный период; особенно это верно применительно к производству технически сложной продукции: военной, космической и вычислительно-телекоммуникационной техники. Возведение крупных зданий и иных сооружений за государственный счет требует наращивания строительных мощностей; свертывание строительства автодорог, мостов или общественных зданий, поэтому способно послужить толчком к развитию кризиса перепроизводства в стройиндустрии и смежных отраслях. Аналогичным эффектом чревато драматическое снижение бюджетного финансирования здравоохранения, образования и социального обеспечения. Уменьшение спроса бюджетополучателей, прежде всего на инвестиционные товары, в состоянии оказать депрессивное воздействие на экономику, вызвать падение ее эффективности и сокращение бюджетных доходов (вместо сокращения дефицита госбюджета может произойти его увеличение).
Во-вторых, государство выступает в роли непосредственного заказчика, организатора и координатора при решении крупных общественно значимых проблем, например, осуществлении полета человека в космос или комплексном освоении какого-либо источника энергии. Особую роль государство может сыграть в обеспечении благоприятных условий для зарубежных инвестиций, тем более в странах с нестабильными политическими режимами и переходными экономиками. Во многих случаях достижение соответствующей конечной цели предполагает решение комплекса задач, взаимосвязанных по времени, ресурсам и другим ограничениям, причем, как правило, для целереализации требуется гораздо больший период времени, чем один год. Тем самым возникает необходимость принятия решений о финансировании работ по достижению данной цели задолго до начала разработки соответствующих бюджетных документов. Возникает, следовательно, императив согласования подобных долгосрочных решений и бюджетных показателей, без чего неизбежно возникновение одной из двух коллизий: 1) при разработке очередного бюджета выясняется, что минимальный объем финансирования по уже утвержденным долгосрочным проектам превышает бюджетные возможности; 2) в силу недостаточности бюджетных средств финансирование работ по уже утвержденным проектам прекращается, что приводит к обесценению ранее сделанных вложений, т.е. к прямой потере бюджетных средств. В качестве инструмента такого согласования и используется программно-целевой подход (ПЦП) к решению крупных проблем, неплохо описанный применительно к практике регулирования рыночной капиталистической экономики. В соответствии с этой практикой для достижения конкретной общественно значимой цели принимается нормативный акт (в США — закон) в котором определяются: 1) органы государственного управления как заказчики и исполнители; 2) прочие организации-исполнители; 3) порядок взаимодействия исполнителей; 4) перечень задач (подцелей), подлежащих решению (в том числе касающихся создания изделий с определенными качественными параметрами и стоимостью), с указанием сроком, критериев оценки и приемки полученных результатов, объемов финансирования и других ограниченных ресурсов, причем эти объемы увязываются с задачами; 5) эффект от выполнения данной программы.
Можно выделить две трактовки программно-целевого подхода. Сторонники первой делают акцент на признаках взаимосвязанности целей (задач) и оптимизации затрат времени и ресурсов (например, на основе сетевых моделей оптимизации программ). Согласно второй, расширительной, версии, программа—это «комплекс локализованных во времени и пространстве, непротиворечивых конкретных мер в области социальной, структурно-инвестиционной, финансово-кредитной, налоговой, бюджетной, ценовой, внешнеэкономической, аграрной, научно-технической, институциональной политики, ориентированных на достижение как качественно, так и количественно определенных целей социально-экономического развития». Думается, при таком определении специфика ПЦП размывается, программа становится неотличимой от плана.
Разработка и утверждение целевой программы осуществляются итеративным путем с учетом интересов заказчиков и исполнителей, а также, разумеется, с учетом макроэкономической ситуации и прогнозируемых бюджетных возможностей. Для скоординированности бюджетирования и программирования важно, чтобы решения о выделении ассигнований для программ принимал орган власти, утверждающий бюджет: в этом случае сужаются возможности неконтролируемого увеличения бюджетных обязательств.
Классическими сферами применения ПЦП являются разработка и производство оборонной продукции и конверсия, поддержка сельскохозяйственных производителей, импортозамещение; велика роль программ в решении задач социальной политики и в управлении территориальным развитием.
Программно-целевой подход и среднесрочное макропланирование рыночной экономики.
Проблема задействования данного подхода в регулировании российской экономики как таковая, включая вопрос использования при этом элементов технологии программирования в централизованно-директивном планировании (которая не стала высокоэффективным инструментом управления советской экономикой хотя бы потому, что сам народнохозяйственный план представлял, по сути, единую программу), — предмет самостоятельного анализа. Достаточно лишь отметить вслед за рядом авторов, с одной стороны, повышение роли ПЦП по мере усиления самостоятельности хозяйствующих субъектов и территориальных образований", с другой, — наличие серьезных недостатков в применении этого подхода, причем, к сожалению, даже в сравнении с дореформенной практикой. К числу подобных принципиального характера изъянов относится, в частности, следующий: если раньше рассматриваемые программы взаимоувязывались с планами развития экономики и в них выделялись приоритетные цели, достижение которых позволяло ускорить внедрение научно-технического прогресса, создать благоприятные условия для воспроизводственной деятельности отстающих регионов (чтобы подтянуть их до среднесоюзного уровня) или решить иные проблемы, выходящие за рамки отдельной отрасли или региона, то в настоящее время федеральные программы сплошь и рядом разрабатывают для решения частных ведомственных и региональных вопросов. Число программ стремительно растет (так, 45 федеральных целевых программ объединяют примерно 80 вполне самостоятельных целевых программ с федеральным статусом и отдельным финансированием), в результате чего утрачивается самый смысл ПЦП — концентрация ресурсов на наиболее приоритетных направлениях и достижение результатов в заданные сроки.
Ракурс анализа ПЦП в данном случае — связь этого подхода с макропланированием и индикативной формой последнего. В отличие от бюджетного процесса, ограниченного годовым горизонтом, программирование, как уже отмечалось, предполагает гораздо больший временной период. Поэтому согласование долгосрочных целевых программ между собой и с бюджетом невозможно без построения среднесрочного структурного прогноза и долгосрочного макропрогноза, сбалансированных и по ресурсно-технологическим, и по финансовым параметрам. Но совокупность таких прогнозов, целевых программ и соответствующих разделов бюджетов будущих лет уже представляет собойсреднесрочный план.
Разумеется, ежегодно могут производиться корректировки показателей и целевых программ, и прогнозов, и бюджетных лимитов, однако они вполне укладываются, скажем, в методологию скользящего планирования.
Программирование и структурная форма индикативного планирования.
Хотя индикативное планирование, как уже отмечалось, возникает уже на основе сопровождаемого качественным прогнозированием бюджетного процесса, применение ПЦП к решению крупных технико-экономических проблем, очевидно, существенно обогащает содержание и форму этого планирования.
В случае, когда на основе программ решаются вопросы структурной перестройки и технологической модернизации экономики с согласованием действий государственных органов с действиями негосударственных органов экономического управления, хозяйствующих субъектов различных отраслей, регионов и организационно-правовых форм, возникаетболее развитая — структурная — форма индикативного планирования.
Последнее в любой своей форме базируется на макроэкономическом прогнозе и федеральном (центральном) бюджете, включает ряд других специфических элементов, которые будут охарактеризованы ниже (в том числе планы-договоры уполномоченных государственных органов с поставщиками продукции для госнужд и с получателями господдержки). Поэтому различение форм ИП связывается с различием задач госрегулирования экономики. Коль скоро вмешательство в нее государства ограничивается финансовым обеспечением выполнения своих текущих хозяйственных функций, имеет место конъюнктурная форма. Если же государство осуществляет при помощи программ структурную политику, влияя на функционирование отдельных отраслей и регионов (и предоставляя поддержку предприятиям в зависимости от их надежно удостоверенных намерений по участию в этой политике), ИП принимает соответствующую, более сложную, форму.
В этой связи особо важно подчеркнуть: сами по себе разработка, принятие и реализация целевых программ вовсе не тождественны использованию технологии индикативного планирования. Если эти программы не согласуются с прогнозами и бюджетом (либо согласуются чисто формально, без учета обратных связей и взаимодействия различных программ друг с другом), ставить вопрос о разработке индикативного плана бессмысленно. Впрочем, в таком случае и программы, и бюджет обречены на невыполнение. Это нетрудно проиллюстрировать на примерах коллизий бюджетного процесса и срывов в применении ПЦП в Российской Федерации в последние годы: бюджеты исполняются в лучшем случае на 70%, а федеральные инвестиционные программы — еще хуже.
Тема 3
Е. Авграшин
Из практики французского индикативного планирования
Российский экономический журнал. №4, 1998
Постановка на официальном уровне задач создания в России системы индикативного планирования', актуальность которых неоднократно аргументировалась на страницах «Российского экономического журнала», не может не привлекать внимание исследователей к практике ряда стран развитой рыночной экономики, где индикативные планы доказали свою эффективность в качестве одного из средств государственного макрорегулирования. Среди этих стран выделяется Франция, ибо французская система, как справедливо подчеркивалось в литературе, оказала стимулирующее влияние на развитие макропланирования в Германии и Великобритании, а в последнее время ее принципы все более пристально изучаются и в определенной мере используются органами межгосударственного регулирования ЕС. Информацию о некоторых существенных моментах этой системы и ее эволюции, почерпнутую из ряда первоисточников, и хотелось бы донести до читателей журнала.
Идейно-теоретические основы послевоенной французской экономической политики сложились, во-первых, под воздействием кейнсианства. Во-вторых, на их формирование повлияло то обстоятельство, что восстановление и модернизация экономики осуществлялись в русле решения сформулированной Ш. де Голлем глобальной задачи упрочения международного положения Франции, в том числе на основе подъема экономики. Важную роль в решении данной задачи сыграла система индикативного планирования, опиравшаяся на высокую долю госсобственности в народном хозяйстве (сохранившуюся и поныне, о чем свидетельствуют данные табл. 1). «Идейным отцом» системы явился Ж.Монне.
Таблица 1.
|
Страны
|
В численности занятых |
В валовом внутреннем продукте |
В капиталовложениях в основ- ной капитал |
В среднем по странам |
|
Германия
|
10,1
|
11,1 |
16,8 |
12,6 |
|
Италия
|
15,0
|
20,0 |
26,0 |
20,3 |
|
Великобритания
|
9,0
|
12,0 |
17,0 |
12,7 |
|
Франция
|
17,6
|
19,5 |
34,9 |
24,0 |
|
Испания
|
6,0
|
14,0 |
21,0 |
13,6 |
|
Голландия
|
6,3
|
11,0 |
7,0 |
8,1 |
|
Бельгия
|
11,0
|
8,3 |
14,0 |
11,1 |
|
Люксембург
|
5,0
|
3,5 |
4,0 |
4,2 |
|
Португалия
|
12,1
|
21,0 |
35,0 |
22,7 |
|
Греция
|
10,0
|
19,0 |
40,6 |
23,2 |
|
Дания
|
8,2
|
6,0 |
20,0 |
11,4 |
|
Ирландия
|
10,5
|
14,7 |
20,7 |
15,3 |
Уже в конце 40-х годов была разработана и начала реализовываться уникальная «демократическая система планирования», позволяющая органам госуправления регулировать хозяйственные процессы таким образом, чтобы «государственная бюрократия не задавила эффективное функционирование рыночных субъектов». Вместо построения обычной иерархической системы «сверху вниз» утверждалось планирование «снизу», базируемое на принципах консультирования и согласования и включающее участие на равноправных началах представителей различных «групповых интересов»: госслужащих, предпринимателей, профсоюзов, союзов потребителей и др. Согласно рассматриваемой системе, план рождается в результате многоступенчатых итераций, и в консенсусе относительно его реализации заинтересованы все участники. Вместе с тем, плановые показатели не являются обязательными (директивными), а выступают прежде всего в качестве экономических индикаторов-носителей информации об ожидаемой экономической конъюнктуре.
Определенные изменения во французской экономической философии произошли лишь в конце 80-х годов и свелись главным образом к более лояльному отношению и к большей восприимчивости к неолиберальным идеям. Тем не менее, роль государства в управлении экономикой во Франции до сих пор небезосновательно считается одной из наиболее существенных среди промышленно развитых стран мира. Что касается собственно индикативного планирования, то оно оставалось и остается элементом государственного управления и регулирования французской экономики. Есть сведения об одиннадцати разрабатывавшихся среднесрочных индикативных планах, охватывавших все национальное хозяйство (соответствующая хронология представлена в табл. 2).
Таблица 2.
|
Порядковый номер индикативного плана
|
Период охвата, годы |
|
Первый
|
1947-1953
|
|
Второй
|
1954-1957
|
|
Третий
|
1957-1961
|
|
Четвертый
|
1962-1965
|
|
Пятый
|
1966-1970
|
|
Шестой
|
1970-1975
|
|
Седьмой
|
1976-1981
|
|
Восьмой
|
1981-1985
|
|
Промежуточный
|
1982-1983
|
|
Девятый
|
1984-1989
|
|
Десятый
|
1989-1992
|
|
Одиннадцатый
|
1993-1997
|
Планы составляются, как правило, на пятилетие, и в них фиксируются общие черты желаемого экономического и социального развития. При этом определяющую роль играет не столько собственно индикативный план, сколько сам процесс (процедура) его составления. Этот процесс отличается уже упоминавшимися многоступенчатыми итерациями, в результате которых не только происходит обмен информацией, но и достигается национальный консенсус между различными участниками хозяйственной деятельности и разными уровнями хозяйствования и управления.
