Ужесточение финансовых ограничений для государственных предприятий не только меняет приоритеты в их собственной хозяйственной деятельности, но, что не менее важно, приводит к активному перераспределению высвобождаемых ими ресурсов в быстро формирующийся новый частный сектор. Здесь, в отсутствие традиционных связей с управленческой иерархией, с самого начала укореняются традиции жестких бюджетных ограничений. Низкая финансовая ответственность бывших государственных предприятий, особенно крупных, имеющих сильную политическую поддержку, сконцентрированные на них налоговые неплатежи остаются серьезными экономико-политическими проблемами по истечении многих лет с начала рыночных реформ, но сами масштабы этого сектора быстро сокращаются, он перестает играть доминирующую роль в экономике.
Ужесточение финансовой ответственности предприятий имеет значение, далеко выходящее за рамки проблем государственного бюджета. Предприятия вынуждены активнее реагировать на изменения рыночной конъюнктуры, ценовых пропорций. Неспособность руководства предприятий обеспечить эффективное производство конкурентоспособной продукции ведет к утрате контроля над ресурсным потоком. Происходит быстрое изменение состава хозяйственной элиты, выдвижение кадров, умеющих организовывать производство в рыночных условиях. Идет процесс сближения форм и стандартов деятельности постсоциалистических предприятий с формами и стандартами, характерными для развитых рыночных экономик. Именно предприятия, работающие в условиях жестких бюджетных ограничений, не имеющие налоговых недоимок, становятся главными локомотивами начинающегося экономического подъема.
Таким образом, анализ опыта стран, проводивших в начале переходного периода жесткую антиинфляционную политику, показывает, что падение объема выпуска и доли денег в валовом внутреннем продукте - неизбежные черты начального периода постсоциалистического перехода. При проведении политики устойчиво низких темпов роста денежной массы и максимального ограничения денежного финансирования дефицита бюджета инфляционный скачок, порожденный ликвидацией денежного навеса, удается быстро остановить. Локомотивом экономического роста, как правило, выступает быстро формирующийся новый частный сектор. При этом для переходного процесса характерны быстрые и масштабные структурные сдвиги в производстве и занятости. В этих условиях эволюция поведения предприятий носит следующий характер:
1. Для бывших государственных предприятий в начале переходного периода характерны мягкие бюджетные ограничения, воспроизводство стереотипов, свойственных для рыночного социализма. Проявлением этого становится тенденция к росту взаимных неплатежей. Если государство не противопоставляет этому последовательной линии по ужесточению финансовой ответственности, соответствующие стереотипы укореняются и сохраняются после приватизации.
2. Финансовые проблемы государства и необходимость ограничения бюджетного дефицита с целью сдерживания инфляции являются важнейшим фактором, заставляющим постсоциалистические власти обеспечивать ужесточение финансового режима работы предприятий.
3. Лишь укоренение жестких бюджетных ограничений приводит нормы поведения постсоциалистических предприятий в соответствие с принятыми в развитых рыночных экономиках и заложенными в основу современной микроэкономической теории. Для постсоциалистических предприятий с мягкими бюджетными ограничениями базовая гипотеза современной микроэкономики о стремлении предприятий к максимизации прибыли не соблюдается. Здесь формируется принципиально иная, отличная и от традиционной социалистической, и от стандартной рыночной система стереотипов и норм поведения. Наибольшего развития эти процессы получают в странах с более медленным развертыванием постсоциалистических реформ, там, где период высокой-инфляции оказался растянут. Поэтому подробнее рассмотрим их в следующем разделе.
II. Выбор курса развития
Отличительной чертой стран, оказавшихся способными провести быструю дезинфляцию и создать основы восстановления экономического роста, было согласие национальной политической элиты в вопросе о выборе стратегического курса развития страны. Популистская политика, предложения решать хозяйственные проблемы за счет масштабной денежной эмиссии и наращивания бюджетных расходов регулярно звучали в ходе избирательных кампаний, но оказывали крайне слабое воздействие на проводимую экономическую политику.
В подавляющем большинстве стран, сформировавшихся из республик бывшего СССР, а также в Румынии и Болгарии такого согласия не было. Здесь вопрос о выборе курса был предметом острой политической борьбы, а проводимая финансовая и денежная политика подвергалась резким колебаниям. В некоторых из этих стран правительства с самого начала ориентировались на попытки реализации "мягких", "щадящих", постепенных реформ (Румыния, Украина и др.). В других начатые радикальные преобразования оказались политически необеспеченными, быстро сменялись попытками реализации мягкой денежной и бюджетной политики (Россия, Болгария). Результатом стали сохранение в течение длительного времени высоких темпов инфляции и отложенная финансовая стабилизация. Дальнейшее развитие показало, что продолжительный высокоинфляционный период приводит к формированию ряда микро- и макроэкономических феноменов, которые оказываются устойчивыми и существенно влияют на дальнейшее развитие национальных экономик, сдерживая экономический рост и воспроизводя финансовую нестабильность.
Как и в странах, проводивших жесткую стабилизационную политику, первыми видимыми результатами постсоциалистических реформ становится падение объема производства и доли денег в валовом внутреннем продукте.
Однако в условиях слабой политической поддержки стабилизационной политики государственные предприятия отвечают на вызов изменившейся экономической среды значительно более быстрым наращиванием взаимных неплатежей по сравнению со странами, проводившими политику быстрой дезинфляции.
Падение выпуска вместе с резким сокращением реальной денежной массы и взрывным ростом взаимных неплатежей предприятий порождает представление о существовании следующих взаимосвязей в экономике: избыточно жесткая денежная политика, проводимая из доктринерских (монетаристских) соображений, - нехватка денег в экономике - неплатежи предприятий - падение производства.
Отсюда и стандартный рецепт действий в этой ситуации: наращивать денежное предложение ("насытить деньгами экономику"), решить проблему неплатежей за счет денежной эмиссии и взаимозачетов, обеспечить базу для начала экономического роста. В поддержку такого экономико-политического поворота формируется мощная социально-политическая коалиция, объединяющая руководство и коллективы государственных предприятий, заинтересованных в сохранении мягких бюджетных ограничений и отказе от радикальной реструктуризации, и представителей интересов бюджетных отраслей, заинтересованных в наращивании бюджетных расходов, финансируемых за счет денежной эмиссии. В результате противоречие между жесткой бюджетной политикой на макроуровне и мягкими бюджетными ограничениями государственных предприятий разрешается смягчением бюджетной и денежной политики государства.
Последствия такого развития событий оказываются стандартными, прослеживаются на десятках примеров в постсоциалистических странах, экспериментирующих с медленной дезинфляцией.
Быстрый рост денежного предложения позволяет на короткое время (2-6 месяцев) нарастить объемы реальной денежной массы. Увеличивается спрос населения и предприятий на продукцию, падение производства приостанавливается, более того, появляются признаки экономического оживления. По истечении некоторого периода, необходимого для адаптации экономических агентов к новым условиям денежного предложения, инфляционные ожидания резко растут, а спрос на денежные остатки падает. Повышается уровень долларизации экономики, темпы роста цен опережают темпы роста денежной массы, реальная денежная масса начинает сокращаться, следом за снижением реального платежеспособного спроса ускоряется падение производства.
Подобного рода эксперименты могут повторяться неоднократно, растягивая период высокой инфляции и падения производства. Раньше или позже в уставшем от быстрого роста цен обществе, где спрос на национальные деньги низок, а реальные доходы бюджета от эмиссии быстро сокращаются, формируется политическая коалиция, способная осуществить денежную стабилизацию, снизив масштабы денежного финансирования дефицита бюджета и темпы роста денежных агрегатов до величин, совместимых с торможением инфляции. Однако и после этого страны, где процесс финансовой стабилизации оказался отложенным, демонстрируют набор сходных и важных характерных черт:
1. Длительный период высокой инфляции приводит к подрыву доверия к национальной валюте, резкому падению монетизации валового внутреннего продукта и высокому уровню долларизации экономики. Это устойчивые характеристики, которые очень медленно преодолеваются на протяжении последующего периода денежной стабильности.
2. Формирующийся в условиях мягкого финансового режима набор поведенческих стереотипов (взаимозачеты, недоимки, неплатежи, бартер) вызывает устойчивое падение доли доходов бюджета в валовом внутреннем продукте до величин существенно более низких, чем в странах, осуществивших "шоковую терапию".Соответственно и снижение доли расходов в ВВП на стадии финансовой стабилизации оказывается существенно более резким, чем в первой группе стран.
3. Высокая инфляция вызывает существенно более глубокое расслоение общества по уровню доходов и повышение показателей неравенства по сравнению со странами первой группы. В сочетании с более значительным сокращением расходов бюджета это предопределяет резкий рост доли бедных в численности населения.
4. В течение продолжительного периода мягкие финансовые ограничения предприятий сочетаются с мягкими финансовыми ограничениями государства. За это время в бывшем государственном секторе происходит формирование своеобразной системы стандартов и норм поведения, существенно отличающих их как от традиций классического и рыночного социализма, так и от предприятий рыночного хозяйства, описываемых стандартной микроэкономикой. Причем эта система оказывается весьма устойчивой и воспроизводится даже в условиях таких масштабных изменений, как приватизация и денежная стабилизация.
III. Закономерности развития бывших государственных предприятий
Классическое социалистическое предприятие органично встроено в целостную социалистическую иерархию, регулирующую создание и перераспределение натуральных потоков в социалистической экономике. Сохранение служебного положения, должностной рост руководителей предприятия обусловлены выполнением набора формальных и неформальных требований (от демонстративной политической лояльности до способности обеспечивать выполнение заданий по значимым для руководства параметрам). Важнейшие факторы, определяющие работу предприятий, формируются в процессе иерархических торгов, в рамках которых руководство предприятий стремится максимизировать объем выделяемых в его распоряжение ресурсов и минимизировать собственные обязательства. Отнюдь не все компоненты реального функционирования предприятий нормативно описаны и укладываются в действующее законодательство. Решение сложнейшей для социалистического предприятия задачи - обеспечение допуска к материально-техническим ресурсам, необходимым для выполнения поставленных задач, - требует формирования разветвленной системы связей, основанных на личных отношениях, взаимных услугах нормативного и не нормативного характера. Оборотной стороной сложности иерархической координации микроэкономических связей является инерционность складывающихся производственных структур, отсутствие зависимости эффективности использования ресурсов и продолжения деятельности предприятий, отторжение инноваций, требующих реорганизации сложившихся связей.
В условиях рыночного социализма автономия предприятий резко расширяется. Они сами начинают определять или, по меньшей мере, существенно влиять на структуру производства и хозяйственных связей. Контроль вышестоящих уровней иерархий за предприятием рыночного социализма существенного мягче, смена менеджмента по причинам неудовлетворительной работы реже, более проблемна. Но при сохранении авторитарного политического контроля правящей партии и возможности смещения руководства предприятие остается частью социалистического хозяйства, а его руководитель - членом единой управленческой элиты, объединенной иерархическими связями и общими нормами поведения. Перераспределение в умеренных масштабах имущества предприятия в пользу аффилированных с менеджментом структур в эти нормы укладывается, вызывающее престижное потребление - нет. Директору предприятия надо постоянно доказывать, что он лояльный член номенклатуры, а не частный предприниматель. В его положении уже есть ядро противоречий, которое впоследствии проявится в условиях постсоциализма, - сочетание ограниченной административной ответственности управляющего и мягкой финансовой ответственности предприятия - но лишь в скрытой форме.
Характерное для этапа рыночного социализма проявление этого противоречия - инвестиционный голод предприятий. Расширение административной самостоятельности предприятий позволяет им самим принимать решения о начале инвестиционных проектов. Одновременно мягкие финансовые ограничения, торговый характер отношений с государством по поводу распределения финансовых ресурсов делают, например, начатую стройку серьезным аргументом в пользу сокращения финансовых обязательств предприятия перед бюджетом. Отсюда масштабное незавершенное строительство, низкая эффективность инвестиций.
Крах коммунистического режима радикально меняет положение руководителя предприятия. Исчезает целостная социальная структура, более или менее лояльным членом которой он был. Его положение существенно укрепляется, шансы на смещение при нелояльном по отношению к новой власти поведении падают. Он оказывается в уникальном положении, при котором финансовая безответственность сочетается с административной. Это изменение ситуации осознается не сразу и не автоматически. Первое время еще действует инерция стереотипов поведения, унаследованных от классического и рыночного социализма, но при закрепляющихся в период высокой инфляции мягких бюджетных ограничениях-она постепенно трансформируется, приобретает принципиально новые черты.
Уже для периода рыночного социализма было выявлено, что реальная жесткость бюджетных ограничений существенно различается в зависимости от размеров предприятия и сектора экономики (выше всего на малых предприятиях в неприоритетных секторах, ниже всего на крупных в приоритетных). Эти различия в рамках постсоциализма постоянно закрепляются в делении экономики на два сектора, которые можно условно назвать рыночным и номенклатурным.
Предприятия рыночного сектора формируются в первую очередь из новых частных предприятий, не имевших традиционных связей с государственным сектором, а также из части бывших государственных предприятий, утративших или оборвавших связь с государством. Отличительная черта этого сектора - работа в условиях жестких бюджетных ограничений. Предприятия этого сектора не имеют возможности или желания накапливать налоговую недоимку, их отношения с государством регламентированы действующим законодательством. Они охотно используют имеющиеся прорехи в налоговом режиме для сокращения налоговых обязательств, но остаются финансово состоятельными.
Принципиально иначе складывается ситуация в номенклатурном секторе, база формирования которого — крупные предприятия приоритетных отраслей, как правило, возглавляемые авторитетными представителями старой хозяйственной элиты. Отличительная черта этих предприятий и после краха социализма - они по-прежнему воспринимаются государством как свои, а их проблемы - как проблемы государственные. И опасения социальных конфликтов, и угроза резкого роста безработицы, и традиционные межличностные связи - все это заставляет государственные органы с пониманием относиться к проблемам таких предприятий, воздерживаться от применения жестких санкций даже к тем из них, кто не выполняет обязательства перед бюджетом. Отсюда фундаментальное отличие предприятий номенклатурного сектора от рыночных - возможность накапливать недоимку перед бюджетом, придающая их финансовым отношениям с государством не нормативно-правовой, а торговый характер.
В принципиально изменившихся условиях воспроизводится традиционная для социализма система иерархических торгов, в рамках которой важнейшей задачей предприятия является ограничение доступной государственным органам информации о его реальном положении и возможностях (в данном случае финансовых). Если объем перераспределяемых в пользу государства ресурсов является результатом иерархического торга, то естественно, что предприятие заинтересовано в минимизации этого потока, разумеется, в рамках правил игры, с учетом необходимости сохранять корректные отношения с государственными органами. Отсюда принципиальное значение имеет набор параметров, от которых зависит возможность сокращения реальных налоговых обязательств. Анализ практики налогового администрирования в постсоциалистических экономиках показывает, что таких параметров несколько:
·а) численность работников, занятых на предприятии;
·б) объемы просроченной дебиторской задолженности;
·в) наличие задолженности предприятия по заработной плате;
·г) наличие денег на счетах предприятия.
Если реальные налоговые обязательства предприятия связаны обратной зависимостью с численностью занятых, объемом просроченной задолженности, объемом задолженности по заработной плате и прямой - с наличием средств на счетах, то нетрудно понять, какими характеристиками будут обладать предприятия номенклатурного сектора после ускорения соответствующих поведенческих норм: у них будет значительная численность фиктивно и избыточно занятых, крупная задолженность по поставленной продукции и оказанным услугам, значительная задолженность по заработной плате и пустой счет. Иное свидетельствовало бы об экономической нерациональности поведения их руководства.
Важнейшее следствие долгосрочного сохранения мягких бюджетных ограничений - устойчивость положения управленческой элиты предприятия, отсутствие связи между сохранением его позиций и результатами деятельности предприятия. Предприятие, неэффективно использующее ресурсы, имеет возможность сохранять контроль над соответствующим ресурсным потоком, компенсируя неудовлетворительные финансовые результаты снижением обязательств перед бюджетом. Но цена финансовой мягкости — ненадежность, зыбкость гарантий сохранения прав собственности, контроля над ресурсным потоком соответствующего предприятия. Пока у руководства предприятия хорошие, кооперативные отношения с государственными органами, его положение относительно устойчиво, но нет гарантий, что это будет всегда, а с формально-правовой точки зрения предприятие, накопившее масштабную задолженность перед бюджетом и другими кредиторами, - банкрот. Даже после приватизации, в которой менеджменту удается установить действенный контроль собственника над предприятием, эта собственность условна и ненадежна, ее сохранение зависит от лояльного отношения властных структур.
Отсюда своеобразие мотивов постсоциалистического управленца-собственника, работающего в номенклатурном секторе. Он стремится сохранить контроль над предприятием как центром образования финансовых потоков, но в силу негарантированности собственности крайне осторожно относится к вложению в него частных финансовых ресурсов. Он также озабочен переводом части ресурсов предприятия под контроль связанных с ним собственно частных структур, то есть в переводе ресурсов из условной, квазичастной собственности в частную. Важнейший инструмент здесь - те же неплатежи между предприятиями. Предприятие может, например, оплатить авансом заказ на работы и услуги и никогда не получить ни работ, ни услуг. Соответствующее короткоживущее предприятие успеет исчезнуть, переведя средства на счета фирм, принадлежащих семье директора или хозяина материнского предприятия. Или, напротив, отгрузить товары и услуги предприятию, которое никогда не заплатит на расчетный счет, но зато совершит платежи по заранее указанному адресу, при этом директор в соответствии с принятыми правилами игры будет жаловаться на безденежье и замучившие всех неплатежи. Отсюда потребность предприятий номенклатурного сектора в формировании вокруг материнского предприятия набора квазичастных структур, обслуживающих перераспределение генерируемых здесь финансовых ресурсов в полноценную частную собственность управленческой команды предприятия.
Вся деятельность по перераспределению средств предприятия носит полулегальный или нелегальный характер. Она, по меньшей мере, уязвима в правовом отношении, а иногда откровенно противозаконна. В этой связи осуществляющая подобные перераспределительные процессы управленческая команда заинтересована в минимизации рисков конфискации аккумулированной частной собственности при ужесточении санкций за хищение средств предприятий. Вероятность конфискации существенно ниже, если собственность размещена за рубежом. Отсюда органическая связь неплатежей между предприятиями, неплатежей бюджету и вывоза капитала.
Формирование стереотипов номенклатурной экономики оказывает существенное воздействие на отношения бизнеса и власти. Сама возможность накопления налоговой недоимки без жестких санкций по отношению к неплательщикам предполагает сохранение тесных и регулярных связей между предприятием и государством, совместно вовлеченных в торг вокруг реального объема налоговых обязательств. Сохранение кооперативных, партнерских отношений с властями - залог сохранения контроля за предприятиями и финансовыми потоками. Эта система отношений по своей природе предполагает индивидуальные, нормативно не регламентированные отношения между бизнесом и чиновником, традиционно считающиеся источником коррупции в государственном аппарате. Управленческая команда номенклатурного предприятия регулярно осуществляет вывод части его ресурсов из-под контроля этого предприятия и перевод их на счета аффилированных предприятий. В начале переходного периода, когда предприятие и власть лишь адаптируются к новым, радикально изменившимся условиям, еще можно предположить, что чиновники, участвующие в торге вокруг реальных налоговых обязательств, прибывают в состоянии детски-искреннего непонимания природы неплатежей и логики действия номенклатурных предприятий. С укорением такой практики подобная гипотеза становится явно нереалистичной. Тесная связь между сокращением реальных налоговых обязательств и бегством капитала вовлекает чиновников в обеспечение беспрепятственного функционирования соответствующих финансовых цепочек. В этой связи массовое распространение коррупции - неотъемлемая составная часть постсоциалистической экономики, функционирующей в рамках мягких бюджетных ограничений предприятий.
Симбиоз собственности и власти и разные правила игры для участников рынка накладывают серьезные ограничения на развитие собственно частного сектора экономики:
·сохранение неэффективных производственных структур номенклатурного сектора ограничивает поток ресурсов, способных обеспечить динамичное развитие частного сектора;
·частный сектор вынужден адаптироваться к условиям неравноправной конкуренции, в которой предприятия номенклатурного сектора имеют очевидные преимущества, обусловленные специальными отношениями с властью (возможность сокращения реальных налоговых обязательств);
·симбиоз собственности и власти, характерный для номенклатурного капитализма, позволяет ограничивать вход на рынок частных предприятий, способных составить конкуренцию номенклатурным;
·формирование рядом с номенклатурными сети квазичастных предприятий, обслуживающих перераспределение финансовых ресурсов, затрудняет формирование адекватных норм деловой этики в собственно частном секторе, ухудшает отношение к нему в общественном сознании.
Характерная черта норм и стандартов делового поведения, формирующихся в рамках номенклатурного сектора, - их устойчивость к существенным изменениям - в условиях функционирования предприятия.
Стандарты поведения номенклатурного капитализма формируются в условиях сохраняющейся государственной собственности на постсоциалистические предприятия. Их государственный характер - важнейший аргумент в пользу необходимости индивидуального подхода, учета интересов предприятия, невозможности полномасштабного запуска механизма банкротства. Сохранение в дальнейшем их формально государственного статуса не препятствует полномасштабному формированию норм проведения номенклатурного капитализма. Например, в Болгарии подавляющее большинство крупных и средних предприятий, оставаясь до 1997-1998 годов государственными, в полном объеме обрели реальную хозяйственную автономию, их управленческая элита сформировала набор квазисобственнических норм поведения со всеми его атрибутами (массовыми неплатежами, налоговой недоимкой, выводом капитала из предприятий, тесными связями предприятий с государственным аппаратом и т.д.). Вместе с тем, как показывает опыт, и проведенная приватизация не приводит к радикальному изменению механизма функционирования номенклатурных предприятий.
Неизбежный в условиях постсоциализма компромисс с хозяйственной элитой прежнего режима, способной заблокировать упорядоченную приватизацию, повсеместно оборачивается сохранением серьезных позиций инсайдеров, связанных с хозяйственным руководством бывших государственных предприятий, и после приватизации. Сложившиеся неформальные связи руководства предприятий с представителями государственной власти, позволяющие накапливать налоговую недоимку, оказываются устойчивыми к изменениям характера собственности. Серьезные перемены в поведении предприятий видны лишь там, где приватизация оборачивается ужесточением бюджетных ограничений - в сфере малых предприятий, в неприоритетных, не привлекающих пристального внимания государства отраслях. Применительно к крупным предприятиям и после приватизации бюджетные ограничения остаются мягкими, а система норм номенклатурного капитализма продолжает функционировать.
Если "красные" директора относились к привилегированному, имеющему право накапливать налоговую недоимку сословию по праву происхождения, в силу устоявшихся номенклатурных взаимоотношений, то олигархи завоевывают те же привилегии по праву положения, в силу влияния и связей в государственном аппарате. В сформированной двухсекторной экономике они были не согласны смириться с положением бесправного коммерческого сектора, вынужденного исправно платить налоги. Если налоговые привилегии существуют, богатые, политически влиятельные, вне зависимости от социального происхождения, сумеют их добиться. Нормы поведения, сформированные хозяйственной элитой прежнего режима, оказываются более устойчивыми, чем положение самой этой элиты.
IV.Формирование номенклатурного капитализма
Система отношений номенклатурного капитализма формируется в условиях мягкой бюджетной политики первых лет постсоциалистического перехода. Как говорил один из ярких представителей традиционной советской хозяйственной номенклатуры премьер-министр Украины в 1991-1992 годах В.Фокин: "Зачем контролировать бюджетный дефицит, если в руках печатный станок?" Масштабное эмиссионное, кредитование бюджетных расходов позволяет государству быть мягким по отношению к предприятиям: сохранять дотации, субсидии, льготные кредиты, субсидирование импорта, терпимо относиться к налоговой недоимке и т.д. Именно в эти условия система государственного протекционизма, индивидуальных отношений между государством и предприятиями, бюрократического торга за объем выделяемых предприятиям финансовых ресурсов их обязательств перед государством вписывается наиболее органично. С течением времени возможности эмиссионного финансирования сокращаются, высокая инфляция стимулирует бегство от национальных денег, долларизацию экономики, сокращение доли денег в ВВП и в результате - снижение эффективности реальных доходов от сеньоража.
Наряду с традиционными, хорошо изученными экономической теорией факторами, связывающими высокую инфляцию и падение спроса на национальные деньги(3), в условиях постсоциализма действует и еще один нетривиальный фактор - сама связь между объемом налоговых обязательств, неплатежами и наличием средств на счетах предприятий создает стимул к снижению спроса предприятий на национальные деньги. Стандартная реакция постсоциалистического номенклатурного предприятия на попытки государства нарастить денежное предложение заключается в стремлении увеличить финансовые потоки, перераспределяющие средства в пользу связанных с ним структур, в том числе зарубежных.
