Это способствует дальнейшему падению спроса сектора предприятий на кассовые остатки в национальной валюте. С падением доли денег в ВВП сокращаются и объемы реальных доходов от эмиссии, а вместе с ними - возможности обеспечивать выполнение государственных бюджетных обязательств за счет кредитов Центрального банка. Укоренение мягких бюджетных ограничений и накопление налоговой недоимки, наряду со стандартными факторами, описанными В. Танзи(4), обуславливают эрозию налоговых поступлений. Высокая инфляция, сопровождающая попытки "насытить экономику деньгами", подрывает доверие к псевдокейнсианским рецептам решения макроэкономических проблем постсоциализма. Все это с неизбежностью приводит к формированию политической коалиции, готовой сократить масштабы эмиссионного финансирования бюджета и на этой основе добиться снижения темпов инфляции до уровней, характерных для совокупности государств, проводивших жесткую монетаристскую политику с самого начала процесса перехода.
Отложенная финансовая стабилизация, происходящая после нескольких лет высокой инфляции и на фоне уже сформировавшегося номенклатурно-капиталистического сектора, имеет ряд характерных особенностей. К моменту начала стабилизационных усилий доверие к национальным деньгам подорвано, доля денег в ВВП низкая. В этой ситуации даже ограниченное по масштабам эмиссионное финансирование дефицита бюджета приводит к темпам роста денежной массы, несовместимым с успешной стабилизацией. Дорога к более мягкой дезинфляции, с постепенным снижением масштабов денежного финансирования дефицита оказывается закрытой.
Укоренившиеся за время высокой инфляции мягкие бюджетне ограничения обусловливают падение налоговых доходов бюджета до уровня существенно более низкого, чем тот, который характерен для стран, осуществивших денежную стабилизацию в начале постсоциалистического перехода. Это снижение оказывается устойчивым. Отсюда необходимость существенно более резкого снижения государственных расходов по сравнению с государствами, проводившими монетаристскую политику.
Эрозия бюджетных расходов, низкий уровень монетизации экономики и социально-политическая сложность адекватного снижения расходных обязательств определяют набор характерных бюджетных проблем отложенной стабилизации. С этой точки зрения оптимальной стратегией в финансовой ситуации, характерной для отложенной стабилизации, является следующее:
·реструктурирование и сокращение бюджетных обязательств государства до уровня реально мобилизуемых бюджетных доходов;
·минимизация бюджетного дефицита;
·ужесточение финансовой дисциплины предприятий;
·активные усилия по свертыванию номенклатурного сектора, повышающие его финансовую ответственность и стимулирующие перераспределение ресурсов в частный сектор, работающий в условиях жестких бюджетных ограничений.
Только такие меры могут приблизить начало экономического роста, вызвать увеличение бюджетных доходов и рост финансирования приоритетных бюджетных обязательств государства.
Однако в реально складывающейся социально-политической ситуации реализовать эту стратегию сложно. Отсюда характерной для отложенной стабилизации чертой является разрыв между мобилизуемыми доходами бюджета и бюджетными обязательствами, частично покрываемый за счет внешнего и внутреннего финансирования дефицита государственного бюджета, частично проявляющийся в задолженности государства по его обязательствам.
Жесткая денежная политика совместима с мягкой бюджетной лишь в краткосрочной перспективе. Успех такого сочетания зависит от способности государства на фоне снизившейся инфляции ликвидировать фискальные дисбалансы (мобилизовать дополнительные доходы, сократить расходные обязательства, запустить механизм экономического роста). Без этой предпосылки финансирование дефицита бюджета за счет увеличения государственного долга неизбежно приводит к повышению расходов на его обслуживание, заставляет раньше или позже возвращаться к эмиссионному финансированию дефицита бюджета, то есть проводить денежную политику в соответствии с мягкой бюджетной. Для постсоциалистических стран с отложенной стабилизацией риск такого развития событий увеличивается из-за низкой доли денег в ВВП, ограничивающей возможность внутреннего финансирования дефицита бюджета, и из-за существенной зависимости бюджета от внешних источников покрытия дефицита (иностранных портфельных инвестиций), динамика которых подвержена резким конъюнктурным колебаниям. Отсюда внутренне неустойчивый, рискованный характер отложенной стабилизации.
Если на предшествующем этапе мягкая финансовая политика государства находилась в органичном единстве с мягкими финансовыми ограничениями предприятий, то с поворотом к проведению стабилизационной политики противоречия между проводимой на макроуровне стабилизационной политикой и интересами и нормами поведения номенклатурного сектора, занимающего доминирующее положение в экономике и имеющего развитую систему политической поддержки собственных интересов, обостряются.
В отличие от характерной для развитого рыночного хозяйства ситуации, при которой объемы налоговых доходов государства определяются, в первую очередь, соответствующим законодательством, в постсоциалистических странах, со сложившимся крупным номенклатурным сектором, они - результат торга между предприятиями и государством. С выпадением эмиссионных источников финансирования дефицита бюджета ситуация для государства существенно ужесточается. Теперь возможности выполнять свои функции, поддерживать социально-политическую стабильность определяются мобилизуемыми доходами от налогообложения коммерческого сектора и сектора домашних хозяйств и результатами налогового торга с предприятиями номенклатурного сектора. Отсюда неизбежное обострение противоречий между государством, с одной стороны, и предприятиями номенклатурного сектора - с другой, вокруг реальных налоговых обязательств последних.
К началу отложенной стабилизации предприятия номенклатурного сектора давно окружены набором квазичастных предприятий, они в совершенстве отработали технологию вывода средств из материнских предприятий и демонстрацию безденежья. Попытки государственных органов разобраться в хитросплетениях финансовых потоков, обеспечивающих эти операции, малоэффективны. Поэтому укрепление позиций государства в рамках налогового торга, увеличение доли налоговых доходов в ВВП возможны лишь на основе демонстрации способности применять к крупным неплательщикам жесткие и эффективные санкции, подрывающие контроль существующих менеджеров и собственников над финансовыми потоками предприятия (использование механизма банкротства, эффективное ограничение деятельности, обеспечивающей формирование доходов псевдочастных предприятий, и т.д.). Когда государство оказывается способным энергично действовать в этом направлении, частично происходят обратное перераспределение средств предприятий в пользу материнской компании, сокращение прироста или абсолютное падение налоговой недоимки, увеличение денежных доходов бюджета. Если же государство показывает слабость, неготовность на практике использовать действенные санкции к неплательщикам, темпы роста неплатежей, налоговой недоимки и масштабы вывоза капитала увеличиваются, налоговые поступления бюджета падают. Проблема налоговых отношений государства с номенклатурно-капиталистическим сектором на этапе отложенной стабилизации - это всегда проблема политики и политической воли, а не налогового администрирования в традиционном для развитых рыночных экономик смысле.
Характерная черта номенклатурно-капиталистического сектора - концентрация в нем крупнейших предприятий. Отсюда публичный, демонстрационный эффект перипетии борьбы вокруг налоговых обязательств и финансовой ответственности предприятий - лидеров сектора. Проявление политической воли, ужесточение финансовой ответственности хотя бы для нескольких крупнейших предприятий номенклатурного сектора заставляют существенно корректировать нормы поведения и тех, кого непосредственно эти меры не затронули. Точно так же проявление слабости, нерешительности власти по отношению к крупным неплательщикам немедленно тиражируется в номенклатурной экономике.
Характерный для отложенной стабилизации острый характер противоречия между ужесточением финансовых ограничений на уровне государства и сохранившимися мягкими ограничениями в номенклатурном секторе не позволяет откладывать решения на длительную перспективу. Либо государству удается повысить уровень финансовой ответственности предприятий,стабилизировать бюджетные доходы и создать предпосылки устойчивого экономического роста, либо оно сталкивается с набором неразрешимых социальных и финансовых противоречий (растущие неплатежи по заработной плате и пенсиям, падение реальных доходов бюджетников, быстрое накопление государственного долга и рост расходов на его обслуживание, утрата доверия иностранных инвесторов к способности государства выполнять свои обязательства), заставляющих отказываться от стабилизационных усилий и возвращаться к эмиссионному финансированию бюджетных расходов и высокоинфляционной экономике.
V.Экономические реформы и процессы постсоциалистической трансформации в России.
В контексте изложенного выше коротко остановимся на экономико-политических проблемах, истоках и развертывании нынешнего кризиса.
были медленными, период экстремально высокой инфляции растянулся на 4 года. Две попытки финансовой стабилизации (зима-весна 1992 г., осень-зима 1993 г.) оказались политически не обеспеченными, сменились быстрой экспансией денежного предложения.
Представители традиционной хозяйственной элиты на протяжении всего периода сохраняли мощную базу поддержки в парламенте, региональных администрациях, а с весны 1992 года - и в федеральном правительстве. Контроль со стороны хозяйственной номенклатуры над правительством был консолидирован в декабре 1992 года, когда, при поддержке Съезда народных депутатов, правительство возглавил В. С. Черномырдин, человек, вся предшествующая работа которого теснейшим образом связана с сектором крупных социалистических предприятий,
Закон о банкротстве предприятий был принят с большим опозданием и до 1996-1997 годов практически почти не применялся. Принятое Верховным Советом законодательство о приватизации (в первую очередь второй вариант приватизации, предполагающий возможность выкупа коллективом 51% акций предприятия по остаточной стоимости) закрепило контроль традиционной хозяйственной номенклатуры над предприятиями и после приватизации. На фоне высокой инфляции быстро сформировался номенклатурно-капиталистический сектор экономики со всеми характерными для него чертами.
После очередной вспышки инфляции осенью 1994 года правительство начало проведение стабилизационной программы, предполагающей отказ от эмиссионного финансирования дефицита бюджета и его сокращение. Это позволило к осени 1995 года сбить инфляцию до умеренных значений, характерных для Польши 1991 года. Дезинфляция обеспечивалась заметным сокращением бюджетных расходов (см. табл. 3).
Таблица 3. Бюджетные доходы, расходы и дефицитбюджета в 1994-1997 гг., в % ВВП
Наименование показателей |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
Доходы бюджета |
36,3 |
35,8 |
36,5 |
36,5 |
Расходы бюджета |
47,5 |
41,1 |
43,5 |
43,1 |
Дефицит |
-11,2 |
-5,3 |
-7,7 |
-6,7 |
Источник: расчеты ИЭПП
Отсутствие политической поддержки не позволяло правительству более решительно снизить дефицит бюджета и добиться серьезной реструктуризации бюджетных обязательств. Дезинфляция проходила на фоне роста государственного долга, финансируемого из внутренних и внешних источников, и хронических проблем с бюджетными неплатежами. Последние становятся важнейшим аргументом номенклатурно-капиталистического сектора в пользу сохранения торгового характера своих финансовых отношений с государством.
Налоговые усилия весной-летом 1997 года позволили повысить реальные доходы бюджета, остановить нарастание задолженности по заработной плате бюджетников, но без достижения устойчивого прогресса в ужесточении финансовых ограничений предприятий эти успехи были краткосрочными и в 1998 году сменились новым нарастанием задолженности. В целом, если отвлечься от краткосрочных колебаний, для периода 1995-1997 годов характерно неустойчивое равновесие во взаимоотношениях государства и номенклатурно-капиталистического сектора. Доля доходов расширенного правительства в валовом внутреннем продукте достаточно стабильна, приросты недоимок по платежам в бюджет и внебюджетные фонды устойчиво увеличиваются вместе с ростом взаимных неплатежей предприятий. В конце 1997 года сочетание международного финансового кризиса и блокировки программы реформ, предложенной правительством “молодых” реформаторов, радикально изменяет направление движения потока капитала. Начинается массовый сброс инвесторами российских ценных бумаг, резко обостряющий бюджетный кризис. С этого времени сохранение зыбкого равновесия 1995-1997 годов становится невозможным. Приходится делать выбор между радикальным ужесточением бюджетной политики, требующим обеспечения жестких и убедительных санкций против крупнейших предприятий неплательщиков, лобового наступления на позиции номенклатурно-капиталистического сектора и реструктуризацией бюджетных обязательств и возвратом в режим высокой инфляции. Попытки правительства С. Кириенко двинуться по первому пути оказались заблокированы парламентским большинством. Возврат в инфляционный режим стал реальностью.
После тяжелой, продолжавшейся 3,5 года борьбы номенклатурно-капиталитический сектор сумел отстоять свое право на мягкие бюджетные ограничения и накопление налоговой недоимки. Попытки государства усилить финансовую ответственность предприятий окончились неудачей. Правительство вернулось к эмиссионному финансированию дефицита бюджета, приведя бюджетные ограничения на макроуровне в соответствие с мягкими бюджетными ограничениями доминирующего сектора экономики.
Подведем некоторые итоги анализа попыток реализации стратегии медленной, "щадящей", градуалистской трансформации после краха социализма:
1. Продолжительный период высокой инфляции, мягкой денежной и бюджетной политики позволяет бывшим государственным предприятиям сохранять мягкие бюджетные ограничения, наращивать задолженность перед бюджетом и поставщиками без реальной угрозы утраты контроля над предприятиями и соответствующими финансовыми потоками. В результате возникает устойчивое сочетание низкой административной и низкой финансовой ответственности, не действует ни социалистическая дисциплина целостной иерархии, ни рыночная дисциплина жестких бюджетных ограничений. В экономике формируется своеобразный номенклатурно-капиталистический сектор, стандарты и нормы поведения в котором существенно отличаются от тех, которые характерны и для социалистических (классических и рыночных), и для частных капиталистических предприятий.
2. Номенклатурно-капиталистические предприятия находятся в отношениях торга с государством по вопросу об объеме их реальных налоговых обязательств, имеют возможность накапливать недоимку по налогам и обязательствам перед поставщиками без реальной угрозы для менеджмента и собственника лишиться контроля над предприятиями и связанными с ними финансовыми потоками. Характерный для рыночной экономики механизм, обеспечивающий перераспределение ресурсов в пользу эффективно работающих предприятий, не действует. Номенклатурно-капиталистические предприятия слабо реагируют на рыночные стимулы.
3. Определяющая черта номенкла-турно-капиталистического предприятия - возможность накопления неплатежей бюджету и торговый характер отношений по поводу объема налоговых обязательств - обусловливает тесное переплетение собственности и власти, распространение коррупции в постсоциалистической экономике. Зависимость номенклатурно-капиталистической собственности от поддержки властных структур придает ей условный, неустойчивый характер. Поэтому управленческая элита номенклатурно-капиталистических предприятий заинтересована в сохранении контроля над ресурсными потоками и выводе части средств на аффилированные, предпочтительно зарубежные, фирмы. Отсюда связь неплатежей предприятий, неплатежей бюджету и вывоза капитала.
4. Происходящее в условиях высокой инфляции падение монетизации экономики и реальных доходов от денежной эмиссии, эрозия налоговых поступлений заставляют постсоциалистическое государство отказываться от продолжения инфляционистской политики и предпринимать попытки проведения денежной стабилизации. Эта стабилизация происходит при уровне доходов бюджета, подорванном в период высокой инфляции, поэтому является жесткой, социально конфликтной и неустойчивой.
5. Ужесточение финансовой политики на макроуровне порождает конфликт между потребностями государства в мобилизации дополнительных налоговых доходов и сложившимися нормами поведения предприятий номенклатурно-капиталистического сектора, функционирующего в условиях мягких бюджетных ограничений. Борьба вокруг объема их реальных налоговых обязательств приобретает политический характер, а ее исход оказывает определяющее влияние на результаты стабилизационных усилий.
Обеспечение устойчивости финансовой стабилизации предполагает решительный демонтаж номенклатурно-капиталистического сектора с высвобождением связанных в нем ресурсов и снятие препятствий на пути развития собственно частного сектора. При неудаче такой политики попытки финансовой стабилизации оказываются краткосрочными, финансовая и денежная политика на макроуровне приводятся в соответствие с мягкими бюджетными ограничениями номенклатурно-капиталистических предприятий. Экономика возвращается в режим стагнации и высокой инфляции.
3. Заключение
Кажется, что жизнь во многом сняла остроту дискуссии о темпах и последовательности реформ при переходе к рынку. Сейчас считается уже общепризнанным, что без эффективных институтов либерализация не может быть успешной. И шокотераписты, и градуалисты признают необходимость макроэкономической стабилизации - различия между ними в этом вопросе (какая инфляция, 5% или 15%, является допустимой) теперь уже кажутся незначительными. Острота споров о темпах (скорости) преобразований тоже притупилась: после дерегулирования основной массы цен и достижения минимальной макростабильности остающиеся реформы - структурные и институциональные - по самой своей природе могут быть только постепенными.
Сегодня транзитологов в значительной степени разделяет отношение к экономической роли государства. "Правые" настаивают на том, что роль государства все еще слишком велика и должна быть уменьшена. Они обращают внимание на то, что во всех переходных экономиках за исключением Китая доля государственных расходов в ВВП даже и теперь, после значительного падения в 90-е годы, все еще находится на уровне, значительно превышающем средние показатели для стран с рыночной экономикой и со схожим уровнем ВВП на душу населения. В странах Центральной Европы, например, доля госрасходов в ВВП (более 40%) вдвое выше, чем в схожих по уровню развития странах Юго-Восточной Азии. В России этот показатель (более 30%) тоже вдвое выше, чем в наименее развитых странах Латинской Америки, имеющих тот же подушевой ВВП, что и Россия. Отсюда "правые" делают вывод: финансовая мощь государства в переходных экономиках остается непосильным бременем и тормозом успешного восстановления.
Альтернативный подход к проблеме - "левый", и именно этот подход защищает автор книги. К его аргументам полезно прислушаться не только единомышленникам, но и оппонентам, и не в последнюю очередь потому, что левая альтернатива оказалась более успешной, чем шокотерапия, в целом ряде стран - от России до Китая и от Венгрии до Узбекистана. Именно левые, посткоммунистические партии в бытность свою у власти в Россие и Венгрии провели реформы, которые не смогли провести либералы, в частности широкомасштабную приватизацию и пенсионную реформу.
Среди 30 переходных экономик только в нескольких не произошло резкого снижения доли госрасходов в ВВП в 90-е годы - в Эстонии, во Вьетнаме и в странах Центральной Европы (Венгрии, Россие, Словакии, Словении, Чехии); менее резко, чем в других странах, снизилась доля госрасходов в ВВП в Узбекистане и Беларуси. Нетрудно заметить, что все перечисленные страны обнаруживают и самую благоприятную динамику ВВП: в Центральной Европе в 2000 году ВВП превысил предкризисный уровень 1989 года. Узбекистан, Беларусь и Эстония (именно в этом порядке) к 2000 году ближе других бывших советских республик подошли к восстановлению предкризисного уровня производства, во Вьетнаме трансформационного спада вообще не было.
Снижение доли госдоходов и расходов в ВВП практически везде сопровождалось повышением удельного веса теневой экономики. Что еще неприятнее, более глубокое падение производства и доли госдоходов в ВВП оказалось сопряженным с более сильным ростом неравенства в распределении доходов. Наоборот, именно в странах с наименьшим падением доли госдоходов в ВВП (Центральная Европа, Эстония, Узбекистан, Беларусь) распределение доходов ухудшилось незначительно (с. 203 англ. вар.). Неравномерное же распределение доходов, как известно, отрицательно сказывается на экономическом росте и потому, что ухудшает инвестиционный климат. Вдобавок социальное неравенство питает макроэкономический популизм - перераспределение доходов от конкурентоспособных секторов к неконкурентоспособным, от успешных предприятий к неудачникам, от богатых к бедным.
В общем, динамика государственных расходов в переходный период оказывается со всех точек зрения более важным фактором успешной трансформации, чем скорость реформ. Сохранение большого государства в переходный период, разумеется, не может быть абсолютной гарантией благоприятной динамики производства (нужны еще и другие условия, в частности эффективное расходование государственных средств). Однако резкое сокращение госрасходов - верный путь к коллапсу институтов и глубокому падению производства, сопровождающемуся углублением социального неравенства и макроэкономическим популизмом.
История провалов и успехов переходного периода предстает, таким образом, отнюдь не как история последовательных (успешных) и непоследовательных (неудачных) реформ. Главный сюжет "романа" постсоциалистической трансформации - сохранение дееспособных институтов в одних странах (очень разных по прочим своим характеристикам, от Центральной Европы и Эстонии до Китая, Узбекистана и Беларуси) и их развал в остальных. Как минимум на 90% это история несостоятельности государства и его институтов, а не несостоятельности рынка и недостаточной либерализации экономики.
Литература
1. Гайдар Е. Экономические реформы и иерархические структуры. М.:Евразия, 1997. Т.2. С15-278.
2. Гайдар Е. Аномалий экономического роста. М.,1997.
3. Перепитии развертывания финансового кризиса в России подробно описаны в работе "Российская экономика в январе-сентябре 1988 года. Тенденции и перспективы", выпуск 18. М.: ИЭПП, 1998.
4. См.: Домбровский М. Фискальный кризис в период трансформации. Детские болезни постсоциализма (К вопросу о природе бюджетных процессов этапа финансовой стабилизации). Вопросы экономики. 1997. №4.С.4-25.
5. Гайгер, Линвуд Т. Макроэкономическая теория и переходная экономика: Пер. с англ. - М.: "ИНФРА-М", 1996. - 560 с.
6. Курс экономической теории. Общие основы экономической теории, микроэкономика, макроэкономика, переходная экономика: Учебное пособие. Руководитель авторского коллектива и научный редактор профессор А.В. Сидорович. - М.: МГУ им. М.В. Ломоносова, Изд-во "Дис", 1997. - 736 с.
7. Экономика. Учебник. Под ред. А.И. Архипова, А.Н. Нестеренко, А.К. Большакова. - М.: "ПРОСПЕКТ", 1998. - 792 с.
8. Попов В., Колодко Г. От шока к терапии: политическая экономия постсоциалистической трансформации. - М.: ЗАО "Журнал Эксперт", 2000. - 389 с
Проблемы постсоциалистического перехода в странах, начавших экономические реформы на ранних стадиях индустриального развития, при доле занятых в сельском хозяйстве свыше 75% ВВП (Китай, Вьетнам, Лаос) в силу принципиальных отличий механизма функционирования индустриальной и индустриализирующейся экономики в данном исследовании не рассматриваются.
ЧССР и Венгрию эти проблемы затронули в наименьшей степени, но и здесь либерализация цен сопровождалась заметным скачком темпов инфляции.
Учитывая существенные отличия переходных экономик от стабильно функционирующих рыночных экономик, применительно к которым и сложилась современная макроэкономическая теория с ее дискуссией между монетаристами и кейнсианцами, употребление термина «монетаристская» политика в высшей степени условно. Здесь и далее этот термин используется, исходя из того, что он, во-первых, укоренился в дискуссиях о переходных экономиках, а во-вторых в принципиальном вопросе о целесообразности поддержания стабильно низких темпов роста номинального денежного предложения для остановки высокой инфляции денежная политика в странах, осуществляющих быструю дезинфляцию действительно следовала моне
Чистополь 2002
3
