В условиях перехода к рыночным отношениям формирование доходной части бюджета приобрело в основном налоговый характер.
Налоговые доходы- это обязательные, безвозмездные, безвозвратные платежи в пользу бюджета. Через налоговые платежи мобилизуются денежные средства в распоряжение органов государственной власти. В соответствии с Законом Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” налоги подразделяются на прямые, которые платит непосредственно налогоплательщик (например, налог на прибыль с юридических и подоходный налог с физических лиц), косвенные, оплачиваемые потребителем товаров или услуг (например, налог на добавленную стоимость и акцизы), поскольку они входят в цену этих товаров и услуг.
Как видно из таблицы и из диаграммы, ведущее место среди налоговых доходов бюджета (свыше 1/3) занимает налог на добавленную стоимость. Вместе с таможенными пошлинами и налогом на прибыль он превышает 2/3 налоговых доходов федерального бюджета.
Налоги и сборы являются основными источниками формирования не только федерального, но и региональных и местных бюджетов. Если проанализировать структуру налоговых поступлений, распределяемых между федеральным и региональными бюджетами, то по проекту Закона “О федеральном бюджете на 1996 год” она выглядит так:
(в %% к сумме консолидированного бюджета)
 | | |
|
Виды налогов
|
Федеральный бюджет |
Бюджеты территорий |
|
Налоговые доходы - всего
в том числе: |
51,2
|
48,8 |
|
Прямые налоги на доход, прибыль |
30,9
|
69,1 |
|
Налоги на товары и услуги |
78,3
|
21,7 |
|
Налоги на имущество |
0,95
|
99,05 |
|
Платежи, за пользование природными ресурсами |
37,6
|
62,4 |
|
Налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции |
100,0
|
- |
|
Прочие налоги, сборы и пошлины |
2,2
|
97,8 |
Как видно, более половины (51,2%) всех налоговых поступлений концентрируется в федеральном бюджете. Это происходит за счет высокой доли централизации косвенных налогов - 78,3%.
В налоговой системе России доминирующую роль занимают именно косвенные налоги на товары и услуги (НДС, акцизы). Прямые же налоги концентрируются преимущественно на региональном уровне. Так, в региональных бюджетах остается 66,7% налога на прибыль; 90,0% подоходного налога с физических лиц; 62,4% платежей за пользование природными ресурсами; практически весь налог на имущество предприятий - 99,05%.
Однако плановые параметры налоговых поступлений, заложенные в Законе о федеральном бюджете, существенно отличаются от фактических поступлений налоговых платежей в бюджеты различных уровней. По отдельным регионам фактическое перераспределение налоговых поступлений характеризуется существенным отклонением в пользу территориальных бюджетов. Иногда это происходит и в результате того, что территории просто не перечисляют собранные налоги в федеральный бюджет, а это является нарушением налогового и бюджетного законодательств (так, удельный вес фактических поступлений налога в бюджеты территорий в целом по России в 1994 году составил 65,3% при нормативе, установленном законодательством в размере 62,9%. Аналогичная ситуация складывается и по перечислению средств налога на добавленную стоимость (НДС). При плановых пропорциях, предусматривающих зачисление в бюджеты 25% от суммы собранного на территории НДС, в Республике Бурятия в 1994 году - 70,2% , в Республике Мордовия - 74,1%.).
В настоящее время существует разделение полномочий в системе налогообложения федеральных, региональных и местных органов власти. При этом существенно сокращается без ущерба для казны общее количество налогов.
К федеральным налогам и сборам, действующим на всей территории России, относятся:
налог на добавленную стоимость;
акцизы на отдельные виды товаров и отдельные виды минерального сырья;
федеральный налог на доход (прибыль) предприятий;
налог на доходы от капитала;
федеральный подоходный налог с физических лиц;
налог на недвижимость;
социальный налог;
государственная пошлина;
таможенные пошлины и таможенные сборы;
налоги, связанные с использованием природных ресурсов (кроме налога на землю, лесного налога и налога на воду, забираемого из водохозяйственных систем);
экологические налоги;
сбор за использование государственной символики Российской Федерации;
федеральные лицензионные сборы.
За счет этих налогов и сборов в конечном итоге формируется федеральный бюджет Российской Федерации. При утверждении федерального бюджета устанавливаются ставки отчислений от соответствующих федеральных налогов и доходов в бюджеты субъектов федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов федерации. Этот фонд формируется за счет части налога на добавленную стоимость, поступающего в федеральный бюджет.
Передаваемые средства вышестоящего бюджета, используемые на финансирование целевого мероприятия, называются Передаваемые средства вышестоящего бюджета, используемые на финансирование целевого мероприятия, называютсясубвенциями.Инвестиции и другие капитальные расходы производятся за счет средств федерального бюджета, когда их значимость выходит за рамки региональных интересов.
В управлении бюджетным процессом принимают участие практически все органы государственной власти и управления Российской Федерации. Однако центральное место среди них занимает система органов государственного управления финансами: Министерство финансов России, министерства финансов республик, финансовые управления и другие территориальные и местные органы управления финансами, органы федерального казначейства.
Министерство финансов Российской Федерации и его органы на местах обеспечивают управление финансами и разработку финансовой политики государства.
Среди основных задач Министерства финансов Российской Федерации, согласно Положению о нем являются: составление проекта и исполнение федерального бюджета; совершенствование методов финансово-бюджетного планирования, финансирования и отчетности; осуществление финансового контроля за рациональным и целевым расходованием бюджетных и государственных (федеральных) внебюджетных фондов.
В соответствии с возложенными на него задачами Министерство финансов Российской Федерации организует работу по составлению проекта федерального бюджета, прогноза консолидированного бюджета государства, разрабатывает проекты нормативов отчислений от федеральных налогов, сборов и других платежей, размеров дотаций и субвенций из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации; на основе консолидированных бюджетов субъектов федерации составляет консолидированный бюджет Российской Федерации, а также разрабатывает проект федерального бюджета и представляет его в Правительство страны. После одобрения Правительством проекта федерального бюджета он рассматривается и принимается Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания.
Консолидированный бюджет никем не утверждается. Контроль за бюджетами субъектов федерации со стороны центральных органов ограничивается только общими параметрами их бюджетов.
Обеспечивая исполнение федерального бюджета, Министерство Финансов Российской Федерации осуществляет контроль за поступлением и целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета предприятиям, учреждениям и организациям. По истечении года, на который был составлен бюджет, он составляет отчет об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета и представляет их в Правительство Российской Федерации.
В настоящее время в Российской Федерации еще не завершился переход на казначейскую систему исполнения федерального бюджета, хотя шаги к этому сделаны. Федеральное казначейство является структурным подразделением Министерства Финансов Российской Федерации. Органы федерального казначейства представляют собой единую централизованную структуру, состоящую из Главного управления федерального казначейства Министерства Финансов, управлений федерального казначейства по субъектам Российской Федерации и органов федерального казначейства по районам, городам и районам в городах.
В условиях создания двухуровневой банковской системы РФ и расширения самостоятельности региональных и местВ условиях создания двухуровневой банковской системы РФ и расширения самостоятельности региональных и местных бюджетов произошло ослабление контроля за исполнением бюджета. В настоящее время органы казначейства отслеживают движение средств на бюджетных счетах в банковской системе, собирают и анализируют информацию о состоянии государственных финансов, обслуживают совместно с Центральным банком Российской Федерации государственный долг и т.д., что позволяет восстановить необходимый контроль за исполнением бюджета.
I.5. Внебюджетные фонды.
На основании Закона РСФСР“Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР”от 10 октября 1991 года органы власти в рамках законодательства РСФСР могут образовывать целевые внебюджетные фонды, обладающие правом самостоятельного юридического лица и независимые от бюджетов соответствующих органов власти.
Внебюджетные фонды - это средства федерального правительства и местных властей, связанные с финансированием расходов, не включаемых в бюджет.
Формирование внебюджетных фондов осуществляется за счет обязательных целевых отчислений, которые для обычного налогоплательщика ничем не отличаются от налогов. Основные суммы отчислений во внебюджетные фонды включаются в состав себестоимости и установлены в процентах к фонду оплаты труда.
Государственные внебюджетные фонды создаются на базе соответствующих актов высших органов власти, в которых регламентируется их деятельность, указываются порядок и направления использования денежных фондов.
Внебюджетные фонды, являясь составной частью финансовой системы Российской Федерации, обладают рядом особенностей:
запланированы органами власти и управления и имеют строгую целевую направленность;
денежные средства фондов используются для финансирования государственных расходов, не включенных в бюджет;
формируются в основном за счет обязательных отчислений юридических и физических лиц;
страховые взносы в фонды и взаимоотношения, возникающие при их уплате, имеют налоговую природу, как и налоги, тарифы взносов устанавливаются государством и являются обязательными;
на отношения, связанные с исчислением, уплатой и взысканием взносов в фонды, распространено большинство норм и положений Закона Российской Федерации“Об основах налоговой системы Российской Федерации”;
денежные ресурсы фондов находятся в государственной собственности, они не входят в состав бюджетов, а также других фондов и не подлежат изъятию на какие-либо цели, прямо не предусмотренные законом;
расходование средств из фондов осуществляется по распоряжению Правительства или специально уполномоченного на то органа (Правление фонда);
из внебюджетных фондов могут предоставляться субвенции для привлечения дополнительных средств на финансирование инвестиционных проектов и программ(Закон Российской Федерации от 15 июля 1992 года № 3303-1).
Внебюджетные фонды- это форма перераспределения и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования не включаемых в бюджет некоторых потребностей общества и комплексно расходуемых на основе оперативной самостоятельности строго в соответствии с целевыми назначениями фондов.
Организационно внебюджетные фонды отделены от бюджетоОрганизационно внебюджетные фонды отделены от бюджетов и имеют определенную самостоятельность. Общие доходы всех внебюджетных фондов в 1995 году оценивались в 90,5 трил. руб., или 63% доходов государственного бюджета.
Обособленное функционирование внебюджетных фондов позволяет оперативно осуществлять финансирование важнейших социальных мероприятий. В отличие от государственного бюджета расходование средств внебюджетных фондов подлежит меньшему контролю со стороны органов законодательной власти. Это, с одной стороны, облегчает их использование, а с другой - дает возможность расходовать средства не в полном объеме. Поэтому в целях усиления контроля за расходованием средств внебюджетных фондов ставится вопрос о консолидации некоторых из них в бюджете с сохранением целевой направленности их расходов.
Начиная с 1992 года в Российской Федерации создано и действует большое количество внебюджетных фондов. В зависимости от уровня управления внебюджетные фонды подразделяются на государственные (федеральные) и региональные; по целевому назначению - на экономические и социальные. Общее число федеральных внебюджетных фондов в 1996 году составило около 40, из них основные социальные фонды - Пенсионный фонд, Государственный фонд занятости населения, Фонд социального страхования, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. К экономическим относятся Российский фонд технологического развития и отраслевые внебюджетные фонды НИОКР, финансовые фонды поддержки отраслей, фонды финансового регулирования, инвестиционные фонды и другие.
Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР)образован постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 года и введен в действие с 1 января 1992 года постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991года № 2122-1.
ПФР создан в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РФ и является самостоятельным финансово-кредитным учреждением.
Бюджет Пенсионного фонда образуется в основном из страховых взносов субъектов пенсионного страхования, к которым относятся: предприятия-работодатели, фермерские хозяйства, физические лица, зарегистрированные в качестве предпринимателей, частные охранники, нотариусы, занимающиеся частной практикой и др. Все они должны зарегестрироваться в качестве страхователей у уполномоченных ПФР в районах и городах.
Тариф взносов на социальное страхование, уплачиваемых работодателями и гражданами в ПФР, определяется ежегодно законодательством РФ по представлению правления Пенсионного фонда.
Пенсионный фонд используется на выплату: пенсий по возрасту; инвалидности; при потере кормильца; за выслугу лет; пенсий военнослужащим, а также пособий: на детей в возрасте от 1,5 до 6 лет; одиноким матерям; на детей, инфицированных вирусом иммунодефицита; пострадавшим на Чернобыльской АЭС; материальной помощи престарелым и инвалидам. В условиях инфляции пенсии гражданам пересматриваются в сторону повышения также за счет Пенсионного фонда. ПФР финансирует различные программы по социальной поддержке инвалидов, пенсионеров, детей. Временно свободные средства фонда могут быть вложены в ценные бумПенсионный фонд используется на выплату: пенсий по возрасту; инвалидности; при потере кормильца; за выслугу лет; пенсий военнослужащим, а также пособий: на детей в возрасте от 1,5 до 6 лет; одиноким матерям; на детей, инфицированных вирусом иммунодефицита; пострадавшим на Чернобыльской АЭС; материальной помощи престарелым и инвалидам. В условиях инфляции пенсии гражданам пересматриваются в сторону повышения также за счет Пенсионного фонда. ПФР финансирует различные программы по социальной поддержке инвалидов, пенсионеров, детей. Временно свободные средства фонда могут быть вложены в ценные бумаги.
Как было уже сказано, существует много внебюджетных фондов, созданных для различных целей:
Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС)был создан в целях обеспечения государственных гарантий в системе социального страхования и повышения контроля за правильным и эффективным расходованием средств социального страхования, он является самостоятельным государственным финансово-кредитным учреждением.
Государственный фонд занятости населения Российской Федерацииобразован для финансирования мероприятий, связанных с реализацией государственной политики занятости населения.
Фонд обязательного медицинского страхованиясоздан и предназначен для аккумулирования финансовых средств и обеспечения стабильности государственной системы обязательного медицинского страхования.
Российский фонд технологического развития и отраслевые внебюджетные фонды НИОКРсозданы для осуществления координации деятельности по разработке, финансированию и реализации комплексных и целевых научно-технических программ, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.
Все внебюджетные фонды действуют в соответствии со своей целевой направленностью и играют важную роль в экономическом развитии государства.
I.6. О проекте Бюджетного кодекса.
В настоящее время в нашей стране, как известно, создана и применяется определенная правовая база для составления, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней, контроля за целевым и рациональным использованием соответствующих средств. Однако эта база еще далека от совершенства, и ее существенное улучшение может быть связано с принятием такого законодательного акта, как Бюджетный кодекс Российской Федерации. Он призван не просто “интегрировать” действующие ныне законы и нормативные документы, но и ликвидировать имеющиеся в них пробелы и проблемы, едва ли не главными из которых являются дефицит правообеспеченности статуса федеральных и региональных субъектов бюджетного процесса, недостаточная правовая урегулированность межбюджетных отношений.
Перечисленные проблемы должны, по-видимому, решаться на основе применения принципов бюджетного федерализма. Между тем в проекте Бюджетного кодекса Российской Федерации, принятом в первом чтении Государственной Думой, они задействованы явно недостаточно.
“Бюджетный федерализм - отношения между органами государственной власти субъектов Российской Федерации по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации, исходя из необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований”. Такое определение бюджетного федерализма дается в проекте Бюджетного кодекса. По существу, бюджетный федерализм есть не что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентиро“Бюджетный федерализм - отношения между органами государственной власти субъектов Российской Федерации по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации, исходя из необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований”. Такое определение бюджетного федерализма дается в проекте Бюджетного кодекса. По существу, бюджетный федерализм есть не что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации и населения. Иначе говоря, идеология современной бюджетной реформы должна быть основана на том, что принципы бюджетного федерализма пронизывают не только распределение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, а весь бюджетный процесс, его стадии и уровни бюджетной системы: распределение бюджетных полномочий, участие субъектов Российской Федерации в рассмотрении и утверждении федерального бюджета; систему административного исполнения бюджетов всех уровней; контроль за исполнением бюджетов; бюджетное регулирование. По идее, перечисленные выше аспекты должны найти свое отражение в Бюджетном кодексе и стать основными принципами при формировании бюджетов всех уровней.
Но Бюджетный кодекс никогда не будет полноценно функционировать без еще одного, очень важного документа - Налогового кодекса. Налоговый и Бюджетный кодексы - это взаимодополняемые государственные документы, которые описывают, регламентируют и определяют финансовую политику государства.
II. Налоговая система России.
II.1. Налоговая система.
Налоговую систему нашей страны многие экономисты сравнивают с “бетонной плитой”, сдерживающей рост, развитие и просто нормальный ход производства. Она нацелена на решение фискальных задач; все прочие задачи, свойственные налоговой системе стран с рыночной экономикой, особенно стимулирование производства и соблюдение “социальной справедливости”, выполняются слабо либо не выполняются вообще.
Современное состояние российской системы налогов характеризуется следующими особенностями:
- число всех федеральных, региональных, местных налогов слишком велико (около 150), а общий уровень всей массы уплачиваемых налогов чрезмерно высок при неоправданном количестве налоговых льгот;
- несовершенно налоговое законодательство (отсутствие единой законодательной и нормативной базы налогообложения, многочисленность нормативных документов, несоответствие законов и директивных документов, принимаемых на их основе; правовые пробелы, отсутствие достаточных правовых гарантий для участников налоговых отношений);
- механизм исчисления и уплаты налогов крайне сложен, что открывает лазейки для сокрытия объектов налогообложения и неуплаты налогов;
- недостаточна правовая информированность налогоплательщиков.
Исходя из перечисленных особенностей можно сказать, что необходимость налоговой реформы налицо.
Сложились две точки зрения на процесс реформирования налоговой системы в России: 1) в корне сломать старую налоговую систему и создать новую; 2) усовершенствовать действующую налоговую систему путем устранения недостатков.
Первый путь вряд ли приемлем, т.к. действующие основные налоги - НДС, налог на прибыль, подоходный налог с физических лиц, таможенные пошлины - формируют большую часть доходов бюджетов всех уровней, а мировой опыт говорит об устойчивости и надежности такой совокупности налогов и резкие изменения в структуре налоговой системы породят неуверенность экономических агентов в своем будущем и дестабилизирует эконоПервый путь вряд ли приемлем, т.к. действующие основные налоги - НДС, налог на прибыль, подоходный налог с физических лиц, таможенные пошлины - формируют большую часть доходов бюджетов всех уровней, а мировой опыт говорит об устойчивости и надежности такой совокупности налогов и резкие изменения в структуре налоговой системы породят неуверенность экономических агентов в своем будущем и дестабилизирует экономическую ситуацию.
Основной недостаток налоговой системы России заключается в том, что она плохо увязана с развитием экономики и деятельностью непосредственных субъектов - предприятий. Налоговая система развивается сама по себе, а предприятия, испытывая ее чрезмерное давление - сами по себе.
Налоговая система должна быть повернута к производству, стимулируя его рост и тем самым увеличивая базу налогообложения. Весь мировой опыт свидетельствует о том, что достигнув определенной точки роста, налоги должны затем снижаться, иначе у плательщиков налогов уменьшается стимул к производственной и иной деятельности, появляется соблазн укрывать свои доходы. Однако, сокращая ставки налогов, необходимо помнить о состоянии доходной части бюджета и об альтернативных источниках компенсации налоговых потерь. Один из них - расширение налоговой базы за счет отмены неэффективных и неоправданных налоговых льгот. Общая масса существующих налоговых льгот достигает приблизительно двухсот. Это нарушает принцип справедливости налоговой системы, поскольку льготы для одних - это дополнительное бремя для других. Разумеется, полностью отказаться от налоговых льгот нереально, но их число следует резко сократить, оставив лишь самые необходимые.
