б) Налогообложение должно носить однократный характер, иначе цена товара, доходящего до потребителя будет неоправданно завышена, что сделает его неконкурентоспособным, с другой стороны постоянный налоговый гнет лишит предпринимателя стимулов к проявлению деловой активности. Здесь примечательна замена налога с оборота подоходным налогом, в результате чего производитель платит налог только на добавленную им стоимость, а не со всей выручки от продажи. Однако данные проблемы еще не полностью устранены из российского законодательства, что подчас приводит к обложению товара налогом несколько раз подряд на каждом этапе его производства.
в) Обязательная уплата налогов. Налоговая система не должна оставлять сомнений у налогоплательщика в неизбежности платежа. Система штрафов и санкций должна быть такой, чтобы неуплата или несвоевременная уплата налогов были менее выгодными, чем своевременное и честное выполнение обязательств перед налоговыми органами.
г) Процедура выплаты налогов должна быть простой, понятной и удобной для налогоплательщиков и экономичной для учреждений, собирающих налоги.
д) Налоговая система должна быть гибкой и легко адаптируемой к меняющимся общественно-политическим потребностям.
е) Налоговая система должна обеспечивать эффективное перераспределение создаваемого ВНП.
Таким образом, фискальная политика, проводимая правительством, обязана отвечать основным принципам построения налоговой системы российского государства и регулировать экономические взаимоотношения внутри федерации. Кроме того, реализация фискальной политики должна учитывать три важнейшие функции государственного управления налогообложением:
1. Обеспечение финансирования государственных расходов, то есть прямая функция налогов;
2. Поддержание социального равновесия путем изменения соотношения между доходами отдельных групп с целью сглаживания неравенства между ними, недопущения резкого расслоения общества (социальная функция);
3. Государственное антициклическое и противоинфляционное, секторальное, отраслевое и региональное регулирование экономики (собственно регулирующая функция).
Раскрывая содержание социальной функции, хотелось бы отметить, что большинство граждан считают, что они платят слишком высокие налоги, тогда как другие социальные группы платят слишком низкие, и что государство расходует недостаточно средств для обеспечения их материального благосостояния и чересчур много отдает другим.
В связи с этим интересен принцип взимания налогов в зависимости от способности налогоплательщика, породивший систему прогрессивного налогообложения: чем выше доход (налоговая база), тем непропорционально большая часть его изымается в виде налога. Принцип же пропорционального налогообложения предусматривает одинаковую долю налога в доходах, независимо от их величины. Регрессивные ставки налога означают ее уменьшение по мере возрастания налоговой базы (дохода).
Анализируя налоги как средство государственного управления деловой активностью, важно остановиться на регулирующих их функциях:
— установление и изменение системы налогообложения;
— определение налоговых ставок, их дифференциация;
— предоставление налоговых льгот — освобождение от налогов части прибылей и капитала с условиями их целевого использования в соответствии с задачами общей экономической политики правительства.
Важную регулирующую роль играют глобальные изменения ставок налогов. Так, глобальное понижение налогов ведет к увеличению чистых прибылей, усилению стимула хозяйственной деятельности, росту капиталовложений, спроса, занятости, и оживлению хозяйственной конъюнктуры. Увеличение налогов — обычный способ борьбы с повышенной деловой активностью.
Изменяя налоги на прибыль (прямые налоги), государство может создать или уменьшить дополнительные стимулы для капиталовложений, а маневрируя уровнем косвенных налогов — воздействовать на фонд потребления в целом, на цены товаров и услуг.
Избрав либеральную или протекционистскую внешнеторговую политику, государство изменяет таможенные пошлины, получая от торговых партнеров либо встречные уступки, либо ужесточение условий национального экспорта. Таможенные пошлины — вид косвенных налогов, повышение которых ведет к удорожанию импорта, а вслед за этим и отечественных товаров, к снижению внешнеторгового оборота. Понижение или отмена пошлин влекут за собой обострение конкуренции на внутреннем рынке, замедление роста цен, активизацию внешней торговли.
Однако дискреционная фискальная политика, как и политика, основанная на использовании встроенных стабилизаторов, также имеет ряд своих недостатков. Помимо очевидных политических трудностей, связанных с длительным обсуждением в Государственной Думе относительно принятия закона об изменении ставок налогов, существует еще один недостаток: возражение против временного снижения налогов для борьбы со спадом проистекает из того политического факта, что в демократическом обществе может быть трудно снова повысить налоги после преодоления спада.
Подводя итог, хотелось бы особенно отметить, что в любом случае государство, имея возможность применять все элементы финансовой политики, обладает мощнейшим инструментом, позволяющим весьма эффективно бороться с любыми трудностями, которые бы не постигли переходную российскую экономику. Важно лишь со знанием дела использовать имеющиеся средства, последовательно и правильно продвигаться по пути укрепления экономики и возрождения России.
II. Проведение бюджетной политики в России
Основная часть государственных доходов и расходов проходит через государственный бюджет, включающий в себя бюджеты центрального правительства и местных властей. В зависимости от административно-территориального устройства той или иной страны (двухступенчатого — центральное правительство и местные органы власти или трехступенчатого, как в Российской Федерации, — центральное правительство; правительства республик, краев, областей; местные органы власти) бюджеты соответственно бывают центральными, республиканскими, краевыми, областными и так далее.
К бюджету тесно примыкают внебюджетные фонды — денежные средства государства, имеющие целевое назначение и невключенные в федеральный бюджет. Внебюджетные средства находятся в распоряжении центральных или местных органов власти и концентрируются в специальных фондах, каждый из которых предназначен для определенных нужд. Примером может быть пенсионный фонд РФ. Внебюджетные фонды создаются за счет специальных (целевых) налогов, займов, субсидий из бюджета.
Государственный бюджет — это годовой план государственных расходов и источников их финансового покрытия. Проект бюджета ежегодно обсуждается и принимается парламентом Российской Федерации. По завершении финансового года полномочные представители исполнительной власти отчитываются о своей деятельности по мобилизации доходов и осуществлению расходов в соответствии с принятом в предыдущем году законом о бюджете.
Бюджетная политика в России постоянно находится в центре общественного внимания, что обусловлено как местом, занимаемым ею среди основных инструментов экономической политики, так и весьма острой критикой, которой она регулярно подвергается со стороны различных органов власти, общественных сил, политических движений, независимых экспертов, международных организаций, средств массовой информации. Это и неудивительно, поскольку именно в бюджетной политике, как, пожалуй, ни в какой другой, наиболее ярко проявляются и наиболее жестоко сталкиваются интересы различных общественных групп.
Наиболее важными направлениями бюджетной политики являются:
1) сбор бюджетных доходов;
2) выполнение бюджетных обязательств;
3) управление бюджетным дефицитом и государственным долгом;
4) динамика основных макроэкономических показателей.
Рассмотрим основные тенденции российской бюджетной политики по вышеперечисленным направлениям за последние годы.
Доходы федерального бюджета
В течение 1994-1996 гг. доля налоговых доходов федерального бюджета в ВВП быстро снижалась с 12,0 % до 8,7 %. В сентябре 1996 – марте 1997 произошло резкое (почти в 1,5 раза) увеличение сбора федеральных налогов до 12,5 % ВВП.
Секрет заключается в эмиссии денежных суррогатов (КО, КНО, зачеты) и соответственно сбора налогов в неденежной форме. Таким образом, рост доходов федерального бюджета в сентябре 1996 – марте 1997 носил во многом фиктивный характер. Со сменой руководства финансового блока в марте 1997г. эмиссия денежных суррогатов была прекращена. Это привело к более чем 7-кратному совращению величины налогов, уплачиваемых в неденежной форме, способствовало существенному укреплению налоговой базы федерального бюджета, началу постепенного оздоровления национальной платежной расчетной системы. В апреле-ноябре 1997г. по сравнению с сентябрем1996-мартом 1997г. произошло заметное увеличение как налоговых (с 7,2 % до 7,9 % ВВП), так и неналоговых (с 0,6 % до 2,1 % ВВП) доходов федерального
бюджета в денежной форме.
Этот перелом и стал одной из важнейших особенностей бюджетной политики проводившейся в течение апреля-ноября 1997г., когда наиболее отрицательные последствия политики предшествовавшего периода в основном удалось преодолеть.
Выполнение бюджетных обязательств
Бюджетная политика 1996г. отличалась высокой степенью неэффективности, поскольку на фоне роста общих бюджетных расходов она привела к значительному увеличению просроченной задолженности по оплате труда из-за отсутствие бюджетного финансирования и росту просроченной задолженности по государственным заказам.
В отличие от этого бюджетная политика апреля-ноября 1997г. характеризовалась весьма высокой эффективностью, так как способствовала быстрому сокращению просроченной задолженности по оплате труда и по государственным заказам при значительном снижении общих государственных расходов.
Управление бюджетным дефицитом и государственным долгом
1996г. сопровождался заметным увеличением бюджетного дефицита и рекордно быстрыми темпами прироста государственного долга, оформленного ценными бумагами (ГКО и ОФЗ).
Еще более значительное увеличение бюджетного дефицита предусматривалось законом « О федеральном бюджете на 1997г.»
В случае его исполнения дефицит федерального бюджета в 1997г. возрос бы до 12 % ВВП, а государственный долг как минимум – на 10 % пунктов ВВП.
В течение апреля-ноября 1997г. такого развития событий удалось избежать. Несмотря на крупные дополнительные расходы по погашению накопленной ранее бюджетной задолженности, дефицит федерального бюджета был вновь сокращен до 5,3 % ВВП. Хотя государственный долг продолжал увеличиваться, темпы его прироста были снижены по сравнению с 1996г. более чем в 4 раза. Более того, во второй половине 1997г. впервые за всю историю российского государственного оформленного ГКО-ОФЗ, его величина на только не возросла, но даже снизилась по отношению к ВВП с 13,2 % в июле до 12,8 % в ноябре и 12,6 % в декабре.
Динамика основных макроэкономических показателей
Сокращение бюджетных расходов с 26,8 % ВВП в 1994г. до 19,4 % ВВП в сентябре 1996г.- марте 1997г. (закрепленных в законе) заметно уменьшило темпы экономического спада, однако лишь сокращение бремени государственных расходов до 16 % ВВП, снижение бюджетного дефицита, уменьшение правительственных заимствований на финансовом рынке, сопровождавшееся падением процентных ставок, обеспечили необходимые условия для кредитования частного сектора коммерческими банками и начала экономического подъема.
В апреле-ноябре 1997г. ВВП стал увеличиваться со средней скоростью 0,4 % в год.1
Таким образом, наиболее эффективной следует признать бюджетную политику апреля-ноября 1997г. Она способствовала существенному оздоровлению налогово-бюджетной и платежно-расчетной систем, возобновлению банковского кредитования производственного сектора, началу экономического подъема, сокращению численности безработных. Эта политика нашла свое отражение в законе «О секвестре расходов федерального бюджета на 1997год» (см. таблицу).
Расходы федерального бюджета на 1997 год в условиях секвестра годовых бюджетных назначений (млн. руб.)2
|
Расходы федерального бюджета на 1997 год - закон |
Расходы федерального бюджета на 1997 год - секвестр |
Отклонение |
Удельный вес в расходах, % |
| | | | | по закону |
секвестр |
Всего расходов |
529765200,1
|
421649120,0 |
-108116080,1 |
100,0 |
100,0 |
|
Государственное управление |
11592990.1
|
10224719,1 |
-1368271,0 |
2,19 |
2,42 |
|
Международная деятельность |
10232854,6
|
7840402,8 |
-2392451,8 |
1,93 |
1,86 |
|
Национальная оборона |
104317526,5
|
83177401,8 |
-21140124,7 |
19,69 |
19,73 |
|
Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства |
49711123,6
|
43381253,2 |
-6329870,4 |
9,38 |
10,29 |
|
Фундаментальное исследование и содействие научно-техническому прогрессу |
15257501,2
|
12947994,7 |
-2309506,5 |
2,88 |
3,07 |
|
Промышленность, энергетика и строительство |
49636693,7
|
29203937,9 |
-20432755,8 |
9,37 |
6,93 |
|
Сельское хозяйство и рыболовство |
16100382,5
|
9802223,1 |
-6298159,5 |
3,04 |
2,32 |
|
Охрана окружающей среды и природных ресурсов, гидрометеология, картография и геодезия |
2710561,0
|
2519269,1 |
-191291,8 |
0,51 |
0,60 |
|
Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика |
3123052,0
|
263355,1 |
-489696,9 |
0,59 |
0,62 |
|
Развитие рыночной инфраструктуры |
1084600,0
|
816970,0 |
-267630,0 |
0,20 |
0,19 |
|
Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций и после стихийных бедствий |
8490027,5
|
7045179,3 |
-144848,2 |
1,60 |
1,67 |
|
Образование |
18470921,8
|
16576363,6 |
-1894558,2 |
3,49 |
3,93 |
|
Культура и искусство |
3323656,6
|
2530924,7 |
-792731,9 |
0,63 |
0,60 |
|
Средства массовой информации |
2993728,1
|
1715960,7 |
-1277767,4 |
0,57 |
0,41 |
|
Здравоохранение и физическая культура |
11420259,2
|
10003935,0 |
-1416324,3 |
2,16 |
2,37 |
|
Социальная политика |
18068545,7
|
17245145,9 |
-823399,8 |
3,41 |
4,09 |
|
Обслуживание государственного долга |
78323436,0
|
81518061,0 |
3194625,0 |
14,78 |
19,33 |
|
Пополнение государственных запасов и резервов |
10746415,4
|
10451410,6 |
-295004,8 |
2,03 |
2,48 |
|
Мобилизационная подготовка экономики |
888051,9
|
817613,8 |
-70438,1 |
0,17 |
0,19 |
|
Расходы целевых бюджетных фондов |
41192500,0
|
19159573,3 |
-22032926,7 |
7,78 |
4,54 |
|
Прочие расходы |
72080372,7
|
52037425,5 |
-20042947,2 |
13,61 |
12,34 |
Правительство, предлагая по сути дела новый бюджет, исходило из предварительных итогов исполнения федерального бюджета за первый квартал 1997г. и ожидаемой до конца 1997г. оценки по доходам, прогнозируемым в 331,6 трлн. рублей (сокращено против закона – 102,8 трлн. рублей, или на 23,7 %), источникам внутреннего и внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, прогнозируемым в объеме 90,0 трлн. рублей (сокращено против закона – 5,4 трлн. рублей, или на 5,7 %).
Суть нового подхода к исполнению бюджета состоял в том, что Правительство практически полностью отказалось от неденежных форм финансирования расходов. При этом несколько статей бюджета не только не были секвестированы, но и возросли по абсолютной величине расходов. Сохранение в бюджете значимых, более 10 трлн. рублей, расходов на обслуживание внутреннего долга свидетельствует лишь об одном – Правительство намеренно зажимало рынок ГКО-ОФЗ в надежде на дальнейшее падение ставок. На 2 трлн. рублей возросли и расходы на обслуживание внешнего долга, что, несомненно, свидетельствовало о желании Правительства ограничить внешние заимствования. В целом же замысел бюджетной стратегии выглядел следующим образом. Притормозить рост ГКО-ОФЗ и сделать его как можно менее доходным. Тем самым вынудить коммерческие банки постепенно переориентироваться на промышленные секторы экономики. В свою очередь, лишив промышленность зачетов и правительственных гарантий, ставится задача заставить производителей втягивать реальные средства в процесс производства.
Бюджет 1998 года выгляделеще более оптимистично. Предполагалось, что введение Налогового Кодекса приведет к улучшению структуры источников формирования налоговых доходов. Объем дефицита и источники его финансирования определялись в 132 млрд. рублей (деноминированых) или 4,8 % от ВВП по сравнению с 5,3 % в 1997 году. Прирост ВВП прогнозировался на уровне 2 %, прирост промышленного производства – 3 %, годовой уровень инфляции – 5,7 %. Практические доходы, заложенные в проекте бюджета 1998 года, примерно на том же уровне, на котором планировалось исполнение бюджета 1997 года. Так исполнение бюджета на 1997 год - 331,6 трлн. рублей. В проекте федерального бюджета 1998 года было заложено 367,5 млрд. в новых деньгах. Расходы – 499 млрд. рублей или 17,1 % от ВВП.
Политика в области внутренних заимствований была направлена на:
- снижение доходности по государственным ценным бумагам до 11-14 %;
- реструктуризация и увеличение сроков заимствования с 260 дней в 1997 году до330 в 1998 году.
Многие политики и экономисты отмечали такие черты бюджета 1998 года как реальность и нацеленность на рост экономических показателей.
Но этому бюджету не суждено было реализоваться. Налоговый кодекс был отозван Президентом со второго чтения, Бюджетный кодекс не был принят, немалый ущерб России нанес мировой кризис конца 1997 года.
