В 1997 г. расходы составили 436,6 млрд. руб. Низкий уровень поступлений доходов в бюджет не позволил покрывать многие минимально необходимые обязательства государства. При этом финансированиесоциальных расходовнесколько возросло (39,5 млрд. руб.), в связи с выплатой задолженности по заработной плате в бюджетной сфере. Вместе с тем негативная тенденция нарастания задолженности по финансированию промышленности и строительства не преодолена. Можно сделать вывод о том, что Правительство РФ предприняло попытку решить задачу по реструктурированию расходов федерального бюджета: уменьшить долюрасходов на национальную экономику(10,3% всех расходов) и увеличить долю социальных расходов.
В финансировании отдельных статей расходов большую роль играли денежные зачеты. В условиях ограниченных налоговых поступлений обостряется проблема выбора приоритетов бюджетного финансирования. Необходимость поддержки занятых в бюджетной сфере обуславливало резкое сокращение финансирования программ развития экономики – на образование (3,5%), на здравоохранение (2,2%), на науку (0,6%).
Серьезным испытанием для финансовой системы государства в конце 1997 г. стало распространение кризиса на мировых финансовых рынках на российский фондовый рынок. Благодаря проведению правительством и ЦБ РФ согласованной политики управления долгом удалось избежать значительных потрясений, однако ценой тому стало увеличение государственных заимствований, увеличение расходовобслуживания долгадо 78,3 млрд. руб. (17,9% от всех расходов). Финансовый кризис показал, что единственным радикальным способом решения проблем финансирования дефицита является его значительное сокращение, т.е. секвестр, что и было сделано.
Наибольший удельный вес в расходах занимают расходы нанациональную оборону(81,4 млрд. руб.), далее идут платежи процентов,субсидии регионам(60,1 млрд. руб.), хотя часть задолженности Правительства остается непогашенной, и на последнем месте расходы нацелевые бюджетные фонды(27,6 млрд. руб.).
Итак, можно сделать вывод о том, что главное достижение 1997 г. – погашение задолженности по зарплате работникам бюджетной сферы.
Расходная часть Федерального бюджета в 1998 г. исполнена в сумме 388,9 млрд. руб., что на 47,7 млрд. руб. меньше 1997 г. Наибольший удельный вес в расходах занималирасходыпо обслуживаниюгосдолга,которые составили 106,6 млрд. руб. (27,4% всех расходов). Расходы по обслуживанию внутреннего долга составили 65,7 млрд. руб. (45,3 млрд. руб. в 1997 г.), расходы по обслуживанию внешнего долга - 40,9 млрд. руб. (33 млрд. руб. в 1997 г.) и сформировались в результате снижения валютного курса рубля, девальвации рубля, а также изменения в последние месяцы механизма расчетов по внешнему долгу. В августе 1998г. на обслуживание госдолга израсходовано 7,3 млрд. руб., что в 2 раза ниже того же периода 1997г. Причина – принятое Правительством 17 августа 1998г. решение о реструктуризации долговых обязательств.
Непроцентные расходы в 1998 г. составили 282,4 млрд. руб. (против 358,3 млрд. руб. в 1997 г.) Значительному сокращению был подвергнут размер расходов по субсидированиюнациональной экономики,которые оказались в 2,5 раза меньше уровня 1997 г. и почти в 2 раза ниже плановых показателей предусмотренных секвестрированным вариантом бюджета. В то же время расходы на здравоохранение, образование исоциальную политикупревысили на 17,7 млрд. руб. расходы 1997 г. Причиной этому явилось то, что в качестве приоритетных направлений расходования бюджетных средств определены расходы по оказанию социальной поддержки населения в целях смягчения последствий финансового кризиса. В целом объем социальных расходов возрос до 57,2 млрд. руб. (14,7% расходной части бюджета). Однако с учетом инфляции расходы бюджета на социальные цели снизились, что оказывает отрицательное воздействие на реальные доходы населения.
Значительные средства бюджета выделялись на содержание Вооруженных Сил и правоохранительных органов. Погашение задолженности по выплате зарплаты привело к росту расходов на социальные цели и оборону. Расходы нанациональную оборонуиправоохранительную деятельностьсоставили соответственно 56,7 млрд. руб. (14,6% всех расходов) и 33 млрд. руб. (8,5%). Произошло значительное снижение расходов насубсидирование регионов(45,2 млрд. руб. против 60,1 млрд. руб. в 1997 г.). Причина кроется в том, что в 1998 г. Правительство осуществляло меры по уменьшению числа организаций, финансируемых из бюджета, отказу от неэффективных дотаций и субсидий.
В первой половине 1998 г. не использовались зачетные схемы бюджетного финансирования. После обострения финансового кризиса, когда резко возросла задолженность по платежам в бюджет, было принято решение об осуществлении расчетов методом целевого финансирования. Часть непроцентных расходов в размере 29,3 млрд. руб. была осуществлена с использованием нового механизма.
Итак, недовыполнение в 1998 г. бюджетных обязательств объясняется, во-первых, недобором доходов (см. Приложение, рис. 2), во-вторых, сокращением объема заимствований на внутреннем рынке государственных бумаг.
В 1999 г . предусматривалось значительное увеличение расходов (575 млрд. руб. против 388,9 млрд. руб. в 1998г.). (См. Приложение, табл. 2). При этом в значительной мере предусмотрен рост таких расходов, как расходы на национальную оборону (93,7 млрд. руб. и 56,7 млрд. руб. в 1998г.), на национальную экономику (39,3 млрд. руб. и 17,6 млрд. руб. в 1998г.), на социальные расходы (78,1 млрд. руб. и 57,2 млрд. руб. в 1998г.).
Рассмотрим исполнение Федерального бюджета по расходам в первомполугодии 1999г . (см. Приложение, табл. 3). По сравнению с целевыми показателями на 1 полугодие особых отклонений не отмечается, за исключением более высоких, чем было запланировано,субсидий регионам.В целях нормализации социальной обстановки в бюджеты субъектов РФ из федерального бюджета были перечислены 25,3 млрд. руб. вместо запланированных 20,6 млрд. для погашения задолженности по заработной плате.
Недофинансирование статьи «субсидии национальной экономике» составило 20% (10,8 млрд. руб. вместо 13,5 млрд.), в том числе промышленность получила около 70% запланированного объема субсидий, сельское хозяйство – 20%. Уменьшение субсидирования объясняется тем, что правительство в качестве приоритетов своей деятельности выдвинуло погашение задолженности по заработной плате и другие социальные выплаты, а также задачу избежать накопления новых долгов. Однако целевые показатели совокупныхсоциальныхрасходов,и так запланированные на очень низком уровне, были выполнены только на 85%. Совокупные социальные расходы в первом полугодии были только на 30% выше, чем в соответствующий период 1998г. в номинальном рублевом выражении. С учетом инфляции реальные расходы 1999г. оказались ниже, чем в прошлом году.
Расходы федерального бюджета понациональной оборонеиправоохранительной деятельностипрофинансированы с начала года в сумме 40,6 млрд. руб. и 23,8 млрд. соответственно, что составляет 15% и 9% от расходов бюджета.
Расходы повыплате процентов по госдолгудостигли 80,3 млрд. руб., что на 2,1 млрд. руб. выше запланированного. В них входят 33,2 млрд. руб. платежей по обслуживанию внутреннего долга и 47,1 млрд. руб. по обслуживанию внешнего долга.
Расходы Федерального бюджета за январь-ноябрь 1999г ., по предварительным оценкам, были профинансированы в объеме 540,4 млрд. руб. На обслуживание госдолга за одиннадцать месяцев было израсходовано 139,1 млрд. руб., что составило 25,7% всех расходов Федерального бюджета. Расходы по обслуживанию внешнего долга составили 56% от объема процентных расходов.
Непроцентные расходы за январь-ноябрь были профинансированы в объеме 401,3 млрд. руб.
3. Проблемы сбалансированности Федерального бюджета
Бюджетный дефицит –превышение расходов бюджета над его доходами. Несмотря на рост налогов и некоторое увеличение неналоговых доходов, федеральный бюджет РФ продолжает оставаться резко дефицитным. В 1998г. дефицит составил 86,5 млрд. руб.1, или 3,2% от ВВП, и не превысил предельный размер 133 млрд. руб. Это в большей мере обусловлено значительными объемами средств федерального бюджета, оставленными на счетах, в условиях приостановки платежей по внутреннему госдолгу.
Дефицит федерального бюджета за январь-ноябрь 1999г. составил 31,7 млрд. руб.2, или 0,8% от ВВП. Финансирование дефицита федерального бюджета осуществлялось в соответствии с федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год» от 22 февраля 1999г. Привлеченные средства были израсходованы на погашение и обслуживание госдолга. В целом государственный долг представляет собой сумму бюджетных дефицитов за предшествующие годы, и каждый год долг должен увеличиваться на сумму бюджетного дефицита за соответствующий год.
При рассмотрении вопроса сбалансированности бюджета не следует приковывать все внимание к тому, каков размер дефицита бюджета. Это является важным, но не определяющим. Главное здесь в том, какую роль в экономике играет госбюджет: конструктивную, созидательную или пассивную, даже разрушительную. Бюджетный кризис, развивавшийся в течение последних лет, достиг своей вершины в 1998 г., и только принятие решительных мер позволит устранить его негативное влияние на экономику. Основные причины бюджетного кризиса заключаются в значительном снижении доходов бюджета и сохранения неэффективной структуры расходов бюджета, их частого нецелевого использования.
Оздоровление государственного бюджета необходимо осуществлять по трем основным направлениям:
Їувеличение его доходной базы;
Їреструктуризация расходной части бюджета;
Їрегулирование дефицита бюджета и упорядочение бюджетных процедур. Реструктуризация доходной части бюджета. Для добросовестных и не имеющих льгот налогоплательщиков уровень налогов чрезмерен. Однако показатели налоговых поступлений необходимо скорректировать на значительные суммы задолженности по налоговым платежам в бюджет, которые увеличивают налоговое бремя на предприятия. Еще одна корректировка может быть сделана на огромное число существующих налоговых льгот. Кроме того, следует учесть, что около трети всех зарегистрированных в России предприятий вообще не платят налоги. С учетом всех вышеперечисленных факторов планка изъятия ВВП в пользу государства поднимается до максимального значения, при котором начинается массовое уклонение от налогов. Таким образом, в ближайшей перспективе отсутствуют предпосылки сокращения бюджетного дефицита за счет увеличения налоговых поступлений. Поэтому основной прирост доходов бюджета предполагается получить за счет значительного сокращения количества налоговых льгот и повышения собираемости таможенных платежей и доходов от производства и продажи алкоголя. Идти лишь по пути сокращения расходов – все равно, что спускаться по лестнице, в конце которой абсолютное обнищание населения и распад страны.
Для выхода из бюджетного кризиса очень важна серьезная налоговая реформа, включающая:
Єсовершенствование налогового законодательства с целью его упрощения, придания налоговым законам большей прозрачности, расширения базы налогообложения, снижения налоговых ставок, обеспечение нейтральности налогов по отношению к некоторым категория налогоплательщиков;
Єпересмотр и отмену налоговых льгот;
Єобъединение налогов, имеющих одинаковую налоговую базу;
Єустановление жесткого оперативного контроля за соблюдением налогового законодательства, повышение ответственности граждан и организаций за уклонение от налогов.
Важнейшее значение для стабилизации налоговой и бюджетной системы страны будет иметь пересмотр и крупномасштабная отмена налоговых льгот, в том числе по налогу на прибыль, подоходному налогу, НДС. В необходимых случаях (в частности, предприятиям обществ инвалидов) отмена льгот может быть компенсирована прямыми ассигнованиями из бюджета.
Для решения проблемы недоимки по налогам необходимо:
Ёналадить работу по обращению взыскания задолженности на имущество недоимщиков;
Ёустановить ответственность собственников и управляющих предприятий за неуплату налогов в бюджет;
Ёотказаться от использования зачетных схем уплаты налогов в бюджет, вызывающих рост отсроченных недоимок;
Ёналадить индивидуальную работу с крупными неплательщиками налогов путем установления налоговых постов, введения представителей налоговой администрации в аппарат управления;
Ёперевести счета крупных налогоплательщиков в ЦБ РФ и Федерального казначейства.
Скорейшее введение в действие указанных мер позволит существенно повысить собираемость налогов. Основные направления реструктуризации бюджетных расходов. Реальность федерального бюджета определяется как собираемостью средств, так и обоснованностью планируемых затрат. В условиях предельной ограниченности ресурсов государства федеральный бюджет должен разрабатываться на основе четких приоритетов расходования его средств. Для общества важно знать не только то, на что и в каких размерах идут государственные деньги, но и то, в силу каких причин выбраны определенные направления и объемы расходов.
Планируя расходы, государство делало акцент на суммы средств в ущерб реальному содержанию бюджетной политики. В результате произошел переход от финансирования программ действий к выборочному финансированию отдельных параметров бюджетной сферы.
То, как ныне строится расходная часть бюджета, не соответствует не только его политической роли, но и интересам населения и получателей средств. Чисто бухгалтерский подход удобен для составления и исполнения бюджета, но при этом за цифрами становятся не видны реально происходящие процессы вырождения организаций бюджетной сферы.
В основу расходной части федерального бюджета целесообразно закладывать концепцию бюджетной политики, базовыми параметрами которой стали бы конкретные характеристики тех рубежей, достижение которых государство обязуется безусловно обеспечить бюджетными ассигнованиями.
При реструктуризации обязательств государства должен выполняться основной принцип: государство должно давать деньги в первую очередь подреформы. Те сферы, где идут реальные реформы, должны быть обеспечены финансовыми ресурсами в приоритетном порядке. Это не означает, что необходимо вводить защищенные статьи бюджета. Главное – определить экономическую и бюджетную стратегию государства.
Параллельно следует готовиться к поэтапному введению иного подхода, основанного на отражении в названной концепции предполагаемых реальных результатов, достигаемых с помощью бюджетных расходов. Это позволит зримо представить, что наряду с постоянно обсуждаемой проблемой общей нехватки средств существует отнюдь не менее острая проблема крайне низкой эффективности их использования.
В условиях ограниченности финансовых ресурсов важно выделить приоритеты расходования бюджетных средств:
социальные расходы,доля которых возрастает в общем объеме бюджета (см. п. 2.2); в структуре социальных расходов также следует выделить приоритеты: расходы на выплату заработной платы, пенсий;
военные расходы, которые отражают приоритетное финансирование расходов на оборонные научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки;
расходы на содержание судебной системы, которые должны возрасти, чтобы обеспечить реальную независимость этой ветви власти. Полное и своевременное финансирование судебной системы создаст необходимую основу для борьбы с преступностью и коррупцией.
Важнейшей задачей государства является дальнейшая реализация программы экономии государственных расходов. Однако экономия бюджетных средств не должна осуществляться в ущерб малоимущим гражданам, усугублять положение в социально приоритетных сферах. Требует дополнительного упорядочения система социальных льгот населению, которые пока не обеспечены реальным бюджетным финансированием.
Процедура составления проекта бюджета должна позволять федеральным органам исполнительной власти самостоятельно определять наиболее важные направления расходования средств внутри отрасли исходя из возможностей бюджета при сохранении общих приоритетов, предусмотренных в проекте федерального бюджета.
Предстоит сделать болезненный шаг – сократить число бюджетополучателей. Наличие более 140 прямых получателей средств из Федерального бюджета делает его трудно исполнимым.
Также предполагается провести поэтапный отказ от дотаций и субсидий, осуществляемых за счет федерального бюджета. Начало этому, как мы могли убедиться в п. 2.2 уже положено. Регулирование дефицита бюджета и совершенствование бюджетных процедур. Необходимо пересмотреть политику заимствований для покрытия бюджетного дефицита. Во-первых, во главу угла должны быть поставлены не потребности бюджета, а ограничение негативного влияния на экономический рост бремени обслуживания внутреннего госдолга. Во-вторых, должны быть изменены некоторые принципы работы государства на финансовом рынке. В частности, необходимо создать финансовый резерв Минфина РФ, предназначенный для активных операций на рынке ценных бумаг с целью сглаживания ценовых колебаний и улучшения платежного графика.
Анализ причин бюджетного кризиса показывает, что до тех пор, пока в России не будет полномасштабной системы цивилизованных бюджетных процедур, существует опасность воспроизводства бюджетного кризиса. В этих условиях Правительство РФ предлагает следующие меры:
Ёосуществлять составление проекта бюджета на очередной финансовый год исходя из предельных лимитов финансирования, что упростит работу по подготовке бюджета, сделает его показатели реалистичными;
Ёувязать составление бюджета со среднесрочным бюджетным планированием, что важно для определения финансовой политики государства на перспективу и выработки программы действий правительства по ее реализации;
Ёразработать цивилизованную процедуру секвестра расходов;
Ёобеспечить полномасштабный переход на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней;
Ёвнедрить в практику распределение бюджетных средств на конкурсной основе.
На решение поставленных задач направлен Бюджетный кодекс РФ – свод законов о бюджетном устройстве и бюджетном процессе.
Заключение
Федеральный бюджет России выражает экономические денежные отношения, опосредствующие процесс образования и использования централизованного фонда денежных средств государства. Главные функции Федерального бюджета – перераспределение национального дохода и ВВП, государственное регулирование экономики, финансовое обеспечение социальной политики, контроль за образованием и использованием денежных средств, образование и использование бюджетного фонда.
Роль Федерального бюджета заключается в том, что по своей внешней форме он является основным финансовым планом государства, определяющим его доходы, расходы, движение решающей части централизованных финансовых ресурсов на конкретный период (как правило, на год).
Бюджет может иметь три итога: баланс, профицит и дефицит. Бюджетный дефицит – превышение расходов над его доходами. Секвестр как один из путей сокращения дефицита имеет ряд недостатков, в частности вызывает новый виток социальной напряженности.
Анализ расходной и доходной частей федерального бюджета за 1997-1999 гг. показывает следующее:
Єудельный вес налоговых доходов в общем объеме доходов постоянно увеличивается;
Єрастут расходы по статье «социальные расходы» в основном за счет выплат заработной платы работникам бюджетных организаций в 1997г. и 1999г., и за счет погашения задолженности по выплате пенсий и стипендий и оказанию социальной поддержки населению в 1998 г. в целях смягчения последствий финансового кризиса;
Єправительство предприняло попытку реструктуризации расходов Федерального бюджета: уменьшило долю расходов на финансирование отраслей хозяйства и увеличило расходы в социальную сферу;
Єосуществлялись меры по отказу от неэффективных дотаций и субвенций, как следствие, в течение рассматриваемого периода сокращались субсидии регионам.
Несмотря на рост налогов и некоторое увеличение неналоговых доходов, федеральный бюджет РФ продолжает оставаться резко дефицитным. Дефицит федерального бюджета за январь-ноябрь 1999г. составил 31,7 млрд. руб.3Предлагаются три основные направления по сокращению дефицита Федерального бюджета: увеличение его доходной базы, реструктуризация расходной части бюджета, упорядочение бюджетных процедур.
В части налоговых поступлений возможности наращивания доходов бюджета за счет номинального налогового бремени исчерпаны. В части расходов следует выделять приоритетные направления и придерживаться принципа выделения денег в первую очередь под реформы. Что касается упорядочения бюджетных процедур, то необходимо внедрять в практику распределение бюджетных средств на конкурсной основе, разработать цивилизованную процедуру секвестра и др.
