-поквартальное распределение доходов и расходов федерального бюджета на предстоящий год и некоторые другие материалы.
Вместе с проектом Федерального закона "О федеральном бюджете" Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов, а также предложения о повышении минимального размера пенсий и минимального размера оплаты труда.
По сравнению с США перечень представляемых документов значительно ограничен. Административно-бюджетное управление США вместе с проектом федерального бюджета направляет в Конгресс еще 30 документов, в том числе об эффективности проводимых бюджетных мероприятий, полную информацию о государственном долге, прикидочные данные о бюджетных расходах на ближайшие пять лет, потери бюджета в связи с разнообразными налоговыми льготами и др. Эти данные позволяют специалисту с предельной точностью оценить состояние финансов США, дать оценку бюджетно-налоговой политики правительства, проанализировать ее наиболее вероятные перспективы.
Рассмотрение и утверждение бюджетов в законодательных органах —Федеральном Собрании (Парламенте) РФ, представительных органах субъектов Федерации и местных самоуправлениях.
Проект федерального бюджета и указанные документы, полученные Советом Государственной Думы, направляются в его Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам для заключения. На основании заключения Комитет решает вопрос о принятии проекта федерального закона "О федеральном бюджете" к рассмотрению в Государственной Думе. Все материалы передаются Президенту РФ, Совету Федерации, комитетам Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату на заключение.
Комитеты, утвержденные Советом Государственной Думы, ответственны за рассмотрение отдельных разделов и подразделов расходов с точки зрения целесообразности, актуальности, финансовой и материальной возможностей. Результаты анализа и заключения по каждому комитету направляются в Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам, который является единственным специализированным бюджетно-финансовым комитетом с огромным объемом работы по всем перечисленным в его названии вопросам. В то же время, как и в развитых странах, внутри парламента действует множество дифференцированных бюджетно-налоговых комиссий и комитетов (в США, например, 27 подразделений Конгресса занимаются вопросами рассмотрения бюджета), детально анализирующих конкретные проблемы.
Получив заключение от каждого комитета, Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам составляет сводное заключение по проекту федерального бюджета и представляет его на рассмотрение в Государственную Думу, которая начинает рассмотрение бюджета в нескольких чтениях (например бюджета на 1997 г. в четырех чтениях). При необходимости Правительство РФ направляет в Думу изменения и дополнения в законодательные акты о налогах.
При рассмотрении федерального бюджета в первом чтении Государственная Дума обсуждает концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Федерации. Кроме того, рассматриваются основные характеристики федерального бюджета на предстоящий год:
1) доходы в разрезе групп, подгрупп и статей классификации доходов бюджетов РФ;
2) распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;
3) размеры несбалансированности (дефицит) федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам, а также источники покрытия дефицита;
4) общий объем расходов федерального бюджета в целом. По результатам обсуждения принимается проект федерального бюджета в первом чтении и утверждаются основные характеристики федерального бюджета.
В случае отклонения проекта федерального бюджета в первом чтении Государственная Дума может:
передать указанный законопроект в Согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства, для разработки согласованного варианта;
вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку;
поставить вопрос о доверии Правительству РФ.
При отклонении федерального бюджета и передачи его в Согласительную комиссию она разрабатывает вариант основных характеристик федерального бюджета и принимает согласованное решение. Согласованный текст федерального бюджета вновь вносится на рассмотрение в первом чтении в Государственную Думу.
По итогам рассмотрения проекта федерального бюджета в первом чтении принимается постановление Государственной Думы о федеральном бюджете на предстоящий год в первом чтении и об основных характеристиках этого бюджета.
При рассмотрении проекта федерального бюджета в о втором чтении Государственная Дума утверждает расходы федерального бюджета по разделам бюджетной функциональной классификации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении.
При рассмотрении указанного законопроекта в третьем чтении Государственная Дума обсуждает расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации, всем уровням ведомственной классификации, федеральным целевым программам в пределах расходов, утвержденных по разделам во втором чтении, а также перечень защищенных статей федерального бюджета, программы предоставления средств на возвратной основе по каждому виду расходов.
В четвертом чтении Государственная Дума рассматривает поправки к законопроекту, а также поквартальное распределение доходов, расходов и дефицита федерального бюджета. На пленарном заседании Государственной Думы законопроект о федеральном бюджете ставится на голосование в целом.
Принятый Государственной Думой Федеральный закон "О федеральном бюджете на предстоящий год" в соответствии со статьей Конституции РФ в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации.
Закон о бюджете считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения Советом Федерации этого закона обе палаты Парламента могут создать Согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего Федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Думой.
В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации закон о бюджете считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Думы (ст. 105 Конституции РФ).
Принятый Федеральный закон о бюджете в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. На подписание Закона Президентом отводится 14 дней. Если Президент в этот срок не подписал Закон и отклонил его, то Дума и Совет Федерации вновь рассматривают его в установленном Конституцией РФ порядке. Если при повторном рассмотрении Закон о бюджете будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Парламента, он подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию в течение семи дней (ст. 107 Конституции РФ).
В случае непринятия федерального бюджета до начала финансового года Государственной Думой принимается Федеральный закон о финансировании государственных расходов из федерального бюджета в первом квартале текущего года.
Порядок и условия представления проекта региональных и местных бюджетов соответствующему представительному органу власти, рассмотрения проекта бюджета, утверждения его устанавливаются представительным органом власти в Положении о бюджетном процессе на территории данного субъекта Федерации самостоятельно в соответствии с Законом РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ и других субъектов РФ, местных органов самоуправления" (от 15 апреля 1993 г. № 4807-1). Исполнение бюджета начинается после утверждения бюджета законодательными органами и подписи федерального бюджета Президентом РФ. Кабинет Министров РФ по согласованию с нижестоящими исполнительными органами организует порядок исполнения бюджета. Эта стадия бюджетного процесса включает выполнение доходной и расходной частей бюджетов. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации. Важнейшая задача исполнения бюджета — обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других платежей и доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм и в течение того финансового года, на который утвержден бюджет. Государство заинтересовано в увеличении ресурсов за счет повышения эффективности и интенсификации народного хозяйства, в соблюдении режима экономии в расходовании средств также более полного привлечения налоговых доходов.
Сумма превышения доходов над расходами при исполнении бюджета, образующаяся в результате дополнительных доходов или экономии в расходах, зачисляется в соответствующий бюджет и изъятию не подлежит. Она используется по усмотрению соответствующего органа власти. Потери в доходах и излишние расходы не компенсируются из вышестоящего бюджета за исключением случаев, когда потери вызваны изменением действующего законодательства.
Непосредственная работа по исполнению федерального бюджета РФ проводится Минфином РФ, его подразделениями и органами, а также Государственной налоговой службой РФ и Государственным таможенным комитетом РФ и их органами на местах.
При исполнении бюджета важное значение имеет правильное и экономически обоснованное распределение всех видов платежей и ассигнований утвержденного федерального бюджета, осуществляемое побюджетной росписи доходов и расходов —основному оперативному плану распределения доходов-расходов по подразделениям бюджетной классификации (разделам, параграфам, главам, статьям), в котором проставляются сроки поступления налогов и других платежей и расходования бюджетных средств в течение года. Бюджетная роспись федерального бюджета РФ утверждается Минфином РФ, в соответствии с которой потребители бюджетных средств — отраслевые министерства и ведомства (главные распорядители бюджетных средств) получают бюджетные ресурсы, т. е. средства, выделяемые из бюджета на цели, предусмотренные их сметами.
• Организация исполнения бюджетов и внебюджетных фондов возложена на новую структуру Минфина РФ —Федеральное казначейство РФ.Система органов Федерального казначейства состоит из Главного управления Федерального казначейства Минфина РФ и подчиненных ему территориальных органов на местах.
Органы Казначейства взаимодействуют с органами государственного управления субъектов Федерации в процессе зачисления доходов и взаиморасчетов между бюджетами. Казначейство информирует высшие законодательные и исполнительные органы государственной власти и управления РФ ежемесячно, а министра финансов РФ — ежедневно о результатах исполнения федерального бюджета РФ, иных финансовых операций Правительства РФ, а также о состоянии внебюджетных фондов.
Органы Казначейства осуществляют:
-контроль за исполнением федерального бюджета РФ, управление доходами и расходами этого бюджета исходя из принципа единства кассы;
-регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом РФ и государственными внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов;
-краткосрочное прогнозирование объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах установленных на соответствующий период государственных расходов;
-сбор, обработку и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление высшим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления РФ отчетности о финансовых операциях Правительства РФ по федеральному бюджету, о государственных внебюджетных фондах, а также о состоянии всей бюджетной системы;
-управление и обслуживание совместно с ЦБ РФ и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга РФ.
Функции Главного управления Федерального казначейства МФ РФ:
-организует бюджетное и финансовое исполнение федерального бюджета РФ и государственных внебюджетных фондов, исходя из принципа единства кассы;
-доводит до территориальных органов Федерального казначейства размеры ассигнований из федерального бюджета РФ по обслуживаемым этими органами территориям РФ;
-ведет сводный реестр распорядителей средств федерального бюджета РФ и государственных (федеральных) внебюджетных фондов;
-организует распределение в установленных размерах доходов между федеральным бюджетом РФ и бюджетами субъектов Федерации, а также передачу средств в местные бюджеты отчислений от поступлений по государственным налогам и доходам:
-осуществляет управление доходами и расходами федерального бюджета РФ и иными централизованными финансовыми ресурсами как в рублях, так и в иностранной валюте;
-регулирует финансовые отношения между федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, организует контроль за поступлением и использованием средств;
-организует и осуществляет ведение операций по учету государственной казны РФ и другие мероприятия по исполнению бюджета.
Территориальные органы Федерального казначейства на местах осуществляют на соответствующей территории функции по исполнению своих бюджетов.
Органы Казначейства открывают счета для зачисления и выдачи средств в ЦБР, его учреждениях на местах, иных банках и финансово-кредитных учреждениях. В министерствах, ведомствах, на предприятиях и в других юридических лицах они осуществляют проверки денежных документов, отчетов, планов, смет и иных документов, связанных с зачислением, перечислением и использованием средств федерального бюджета РФ.
Переход от банковской кказначейской системеисполнения бюджета означает, что Казначейство должно осуществлять и учитывать все операции со всеми государственными федеральными ресурсами, находящимися в ведении Правительства.
Казначейство в первую очередь обеспечивает принципединства кассыв отношении федеральных средств. Суть его в том, что с созданием казначейской системы все платежи из федерального бюджета (или иных централизованных государственных финансовых ресурсов) должны осуществляться с единого (главного) счета Федерального казначейства, тем самым быть полностью ему подконтрольны. Все остальные счета, которые опосредуют движение средств федерального бюджета, открытые в учреждениях банковской системы, должны быть транзитными, т. е. не иметь переходящих остатков. По существу это означает закрытие счетов бюджета в банках и открытие их в системе Казначейства с перечислением средств непосредственно на расчетные (текущие) счета хозяйствующих субъектов, выполнявших работы или оказывающих услуги для бюджетных единиц, финансирующих за счет федерального бюджета.
Казначейство, опираясь на ЦБР и его систему, освобождает его от функций ведения детального учета средств федерального бюджета и контроля за целевым их использованием.
Одновременно осуществляется внедрение учета операций по фиксации денежных средств на каждой стадии исполнения бюджета. В настоящее время фиксируются только две стадии: объем бюджетных назначений и сумма фактических платежей.
На практике процесс исполнения бюджета более детализирован. На уровне бюджетной единицы (или распорядителя средств бюджета, т. е. конечного потребителя бюджетных средств) прослеживаются следующие этапы:
доведение объема бюджетных ассигнований;
доведение гарантированных лимитов финансирования, в пределах которых распорядитель бюджетных средств приобретает право принимать на себя финансовые обязательства по выплате заработной платы персоналу, либо по оплате сделок;
объем фактически заключенных соглашений (в пределах предоставленных прав по финансовым обязательствам);
сумма счетов, предъявляемых к оплате;
сумма фактического перечисления бюджетных средств со счетов.
Наличие казначейской системы позволит на основе четко определяемых объемов реальных потребностей наиболее рационально проводить оптимизацию бюджетных потоков, сделать процесс исполнения бюджета более плавным. Казначейская система, таким образом, обеспечит учет и контроль каждого этапа исполнения федерального бюджета, а не только объема бюджетных назначений и сумм платежей.
• Исполнением бюджета, его доходной части занимаютсяГосударственная налоговая служба и налоговые инспекции,а такжеГосударственный таможенный комитет и его органы,которые осуществляют сбор налогов и других платежей в бюджет и, кроме того, представляют необходимую информацию в Казначейство.
Правительство РФ представляет в Государственную Думу ежемесячно информацию о ходе исполнения федерального бюджета РФ и ежеквартальный отчет о ходе исполнения текущего федерального бюджета, консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Составление отчета об исполнении бюджета и утверждение его в законодательных органах власти. Вся работа по составлению отчетов возложена на Министерство финансов РФ и его финансовые органы, Государственную налоговую службу и ее налоговые инспекции, Государственный таможенный комитет и его органы. Эти отчеты направляются соответствующим органам государственной власти. Отчет о федеральном бюджете РФ докладывается Федеральному Собранию РФ, которое его утверждает.
Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуютСчетную палату,состав и порядок деятельности которой определяют федеральным законом. Глава 11. Территориальные финансы 11. 1. Сущность и роль территориальных финансов в экономическом и социальном развитии административно-территориальных образований
В XX столетии во всем мире ускорился процесс развития демократических принципов в государственном устройстве и управлении. Во многих странах обязательный компонент демократического государственного строя —местное самоуправление,суть которого состоит в том, что его осуществляет само население через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения функций, возложенных на территориальные представительные и исполнительные органы, они наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами.
В условиях демократии одной из важнейших составных частей финансовой системы государства являются территориальные финансы, которые охватывают территориальные бюджеты (в Российской Федерации — это собственно республиканские в составе РФ, краевые, областные и окружные бюджеты, бюджеты районов, городов, поселков, сельских поселений) и финансы субъектов хозяйствования, используемые для удовлетворения территориальных потребностей.
Территориальные финансы обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения.
Таким образом, территориальные финансы — это система экономических отношений, посредством которой распределяется и перераспределяется национальный доход на экономическое и социальное развитие территорий.
В последние десятилетия во многих государствах наблюдаетсярегионализацияэкономических и социальных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к территориальным. Поэтому роль территориальных финансов усиливается, а сфера их использования расширяется. Величина территориальных финансов растет и во многих странах — это превалирующая часть финансовых ресурсов государства.
Через территориальные финансы государство активно проводит социальную политику. На основе предоставления территориальным органам власти средств для их бюджетов осуществляется финансирование муниципального народного образования, здравоохранения, коммунального обслуживания населения, строительства и содержания дорог. При этом круг финансируемых мероприятий расширяется. За счет средств территориальных бюджетов стали финансироваться не только общеобразовательные школы, но и высшие и средние специальные учебные заведения, крупные объекты здравоохранения, мероприятия по внутренней безопасности, правопорядку, охране окружающей среды.
С помощью территориальных финансов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических, военных и других условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываютсярегиональные программы.Средства на их осуществление формируются за счет источников доходов бюджетов соответствующих административно-территориальных единиц, а также налогов вышестоящих бюджетов. При этом территориальным бюджетам выделяются отчисления от федеральных налогов, а также субвенции, т. е. финансовые ресурсы, предоставляемые из вышестоящих бюджетов на определенные цели (развитие здравоохранения, дорожное строительство, коммунальные объекты и др. ). 11. 2. Состав территориальных финансовых ресурсов
Территориальные финансы можно охарактеризовать и как совокупность денежных средств, используемых на экономическое и социальное развитие территорий. Главное направление использования территориальных финансов — финансовое обеспечение социальной и частично производственной инфраструктуры. Основным источником ее финансирования стали бюджетные ассигнования и средства субъектов хозяйствования (предприятия, организации).
• Главная составная часть территориальных финансов — региональные бюджеты.
В современных условиях все в большей степени территориальные органы власти призваны обеспечить комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях. Значительно возрастает их координационная функция в экономическом и социальном развитии территорий. Эти факторы определяют необходимость дальнейшего расширения и укрепления финансовой базы территориальных органов власти, решения ряда проблем, связанных с совершенствованием методов формирования и использования финансовых ресурсов территорий.
• Другая важная часть территориальных финансов —средства субъектов хозяйствования:
финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности (как правило, его коммунальные предприятия);
финансовые ресурсы предприятий, фирм, организаций, используемые ими на финансирование социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов. Для социальной поддержки своих работников субъекты хозяйствования строят и приобретают жилые дома, квартиры, детские дошкольные учреждения, медицинские учреждения и объекты для отдыха.В нашей стране,особенно в новых городах, возникших на базе строящихся предприятий, нередко почти вся социальная инфраструктура находится в ведомственном подчинении. Поэтому в общем объеме территориальных финансов часто превалируют средства предприятий, направляемые на социальное развитие.
• Еще одной важной частью территориальных финансов являютсятерриториальные внебюджетные фонды.Источниками их формирования служат добровольные взносы предприятий и населения, специальные сборы и др. Внебюджетные фонды чаще всего имеют целевое назначение.
11. 3. Законодательная основа территориальных финансов
На современном этапе в Российской Федерации постоянно повышается роль территориальных органов власти в хозяйственном и культурном строительстве. Они получили большие права в области руководства хозяйственным и социально-культурным строительством на подведомственной территории, осуществляют руководство жилищным строительством, коммунальным хозяйством, народным образованием и здравоохранением, проводят мероприятия по благоустройству сел и городов, организуют работу в области дорожного строительства. Однако необходимо дальнейшее повышение роли территориальных представительных и исполнительных органов в решении на местах назревших задач экономического и духовного развития общества. Все это требует дальнейшего расширения их прав, а также развития материально-финансовой базы. В известной мере это нашло отражение в изданном 6 июня 1991 г. Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" и Законе РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономных областей, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" (15 апреля 1993 г. ).
• В Законе"О местном самоуправлении в РСФСР"сформулировано и закреплено новое понятие —самоуправление,призванное обеспечить развитие инициативы и самостоятельности граждан в решении вопросов социально-экономического развития территорий, охраны окружающей среды, реализации гражданских прав. В нем отражена также экономическая основа местного самоуправления, которую составляют природные ресурсы территории, коммунальная собственность (собственность административно-территориальных образований), а также и иная собственность, служащая источником получения доходов местного бюджета. В Законе определен состав местного хозяйства, которое состоит из предприятий, организаций и учреждений, являющихся коммунальной собственностью соответствующей административно-территориальной единицы.
Законом регламентируются взаимоотношения территориальных органов власти с предприятиями, расположенными на их территории. Эти взаимоотношения строятся на договорной основе. Все предприятия обязаны участвовать своими средствами в формировании местного бюджета, передавая в них часть своей прибыли (дохода). За территориальными органами власти закреплено право без согласования с вышестоящими органами создавать предприятия, перепрофилировать их для удовлетворения потребностей территории, образовывать территориальные и межтерриториальные отраслевые и межотраслевые органы управления местным хозяйством.
В Законе определены права территориальных органов власти в области планирования и материально-технического снабжения. Территориальные органы власти самостоятельно разрабатывают планы социально-экономического развития территории в пределах имеющихся полномочий. При этом не допускается вмешательство вышестоящих органов власти и управления в процесс формирования и выполнения планов.
