Современную трактовку принципа “загрязнитель платит” можно свести к двум основным положениям:
- загрязнитель должен нести все расходы по средоохранной деятельности;
- загрязнитель имеет право возмещать свои природоохранные издержи через цены на свою продукцию и услуги.
Следует отметить, однако, что практическоеприменение принципа "загрязнитель платит" показывает множество отклонений от теоретических постулатов.
Во-первых, существует проблема идентификациизагрязнителя. Юридически ответстве-нным за загрязнение признаетсяфизическое или юридическое лицо,которое прямо или косвенно наноситущерб окружающей среде или создает условия, приводящие к возник- новению такого ущерба.Однозначное жеопределение ответственного зазагрязнение может быть затруднено, особенно тогда, когдазагрязнение связано одновременно с нес- колькими источниками (кумулятивное загрязнение) или с последовательными причина- ми (цепноезагрязнение): например, в загрязнении воздуха выхлопными газе виновен как производитель, так и владелец автомобиля. Вэтих случаях соответствующие расходы должны быть распределенытаким образом,чтобы обеспечивалосьоптимальное с адми- нистративной и экономической точки зрения решение и достигался бымаксимальный эффект улучшения состояния окружающей среды.
Во-вторых, политические причины (потеря популярностисреди избирателей) могут пре- пятствовать принятию решений о проведении политики в соответствии с принципом "загрязнитель платит".
В-третьих, экономические причины, особенно нарегиональном уровне(безработица,за-крытие основных производств)создают внешне убедительный аргумент против приме- нения данного принципа.
Тем не менее, не существует другого принципаэкологической политики, который мог бы сравниться по эффективности сданным. Различные инструменты экологической по- литики по-разному способствуют реализации этого принципа, о чем речь пойдетниже.
Принцип долгосрочной перспективы.
Стоимость экологической деградации или охраны окружающей среды не может рассма-триваться статично. Загрязняющие вещества аккумулируются с течением времени, или- шь по прошествии егоможет выявиться полныйущерб.
Не только ущерб, но и стоимость охраны окружающей среды должна рассматриваться перспективно. Экологическая деятельность очень капиталоемка. Требуется несколько лет для накопления антиполлюционного капитала (например, строительствоводоочист- ных сооружений иканализации). Адаптация производственныхпроцессов, изменение отраслевой структуры,переразмещениеФирм требуютодного - двухдесятилетий. Поэтому экологическая политика должна проводиться постоянно.
Сейчас же мы порой наблюдаем обратные явления, старые свалки служат ярчайшим примером необдуманной экологической политикибез предвидения, будущего ущерба.
Принцип взаимозависимости.
Экологическая политика должна учитывать взаимозависимость между природными средами, технологиями производства,загрязнения и сокращениязагрязнения, между самимизагрязняющими веществами.
В качестве отрицательного примера можнопривести экологическую политику в США и некоторых европейских странах вначале 70-хгг., концентрировавшуюся на управлении качествомвоздуха и вод ипренебрегавшую почвой и свалками твердых отходов, загрязненных опасными веществами.
Принцип “пользователь платит”.
Принцип “пользователь платит” является применением принципа “загрязнитель платит” в отношении ресурсопользования, хотя и не вполне адекватным. Он требует, чтобы пользователь любого природного ресурса полностью оплатил его использование и последующее восстановление.
2.Экономические методы охраны окружающей среды.
a. Экологические стандарты.
Размышляя об экологии, нельзя не сказать об экологических стандартах. Грань, отделяющая сегодняшнее состояния нашей планеты от экологической катастрофы настолько тонка, что речь надо вести не об “экологии вообще”, а о размерах отклонений экологических характеристик нашей среды обитания от значений минимально необходимых для жизнедеятельности обитателей планеты. Сегодня эти значения возведены в ранг обязательных экологических стандартов.
Стандарты качества окружающей среды устанавливают юридически обязательные предельные уровнизагрязнения илинеблагоприятных воздействий, которые не должны превышаться в данной среде или еекомпонентах. Эти стандарты были впервыеиспользованы в США в начале 70-х годов в Федеральных законах окачестве воздуха и окачестве вод. В соответствии сЗаконом 1970 г. о чистом воздухе стандарты вводятся на уровне штатов в планахмероприятий по соблюдению национальных стандартовкачества воздуха(НСКВ) и распространяются на действующие и новые источи загрязнения воздуха. В поправках 1977 г. кэтому закону НСКВ подразделяются на первичные ивторичные. Первичные устанавливаютпредельно допустимые количества (ПДК) химических веществ в атмосфере в интересах охраныздоровья населения, вторичные вводятпредельно допустимые уровнизагрязнения (ПДУ), достаточные для охраны природной среды и "общественного благосостояния" от реальных и потенциальныхпоследствий загрязнения. Стандарты качества окружающей среды существовали и встранах Восточной Европы, но не соблюдались в силу отсутствия соответствующих законодательных механизмов. Из стран Западной Европы в последние несколько лет они были введены в Германии иДании. Традиционными стандартами качества окружающей средыявляются стандарты качества воздуха и вод, шума и вибрации, неприятных запахов.
Товарные стандарты - стандарты на продукцию, обычно общенациональные, которымимогут определяться:
- предельные уровни содержаниязагрязнителей или неблагоприятных воздействий в составе продукта;
- свойства и характеристики конструкции товара;
- способы использования.
Товарные стандарты используются для запрета или ограничения производстваэкологически вредной продукции. Вслучае необходимости в них также включаются правила тестирования, упаковки и маркировки продукции.
Технологическиестандарты представляют собойспецификации экологического характера для средств техники, оборудования технологических процессов и тп. Они могут бытьконструкционными и эксплуатационными.
Промышленные круги вомногих странах недовольным тем, что строгие экономическиезаконы и регулирующие нормы ставят их в неблагоприятное положение в конкуренции с иностранными Фирмами, которые сталкиваются сболее мягким регулированием. Такой аргумент приводится и в отношении экологических налогов иплатежей.
Заявленияэти, однако, отнюдь не полностьюсоответствуют действительности. Долгосрочная выгода частоперевешивает краткосрочный недостаток конкурентоспособности.
Оригинальная практика сложилась в Японии, гдемеханизмы управления ориентированы на разработку в первую очередьстандартовздоровья, дополненных ограничениями эмиссий дляотдельных отраслей промышленности и видов производства.Экологические стандарты вырабатываются в процессе так называемыхпубличных переговоров междупромышленными Фирмами и местными органами власти . В Финляндии также нет единообразной системы экологических стандартов выбросов. Вместо этого каждая область имеет право вести переговоры со строителями и достичь договоренности о приемлемых экологических нагрузках.
Существует еще один вид стандартов - стандарты"межрегиональной диффузии", которые определяют объем загрязняющихвеществ,выносимых за пределы региона на определенныйпромежуток времени.
Фирмы вЯпонии, Германии, Швеции и других странах уже реагируют на повышениецен наэнергию, на существующие экологическиенормы и ихбудущее ужесточение болееэффективными производственными процессами и болееэкологически чистой продукцией.
b. Контрольза состоянием окружающей среды.
Для обеспечения объективной информацией процессов создания, реализации и оценки экологической политики необходима система экологического мониторинга. Более того, в некоторых странах, например в Японии, в каждом регулирующем законе содержится требование к административным органамосуществлять постоянный надзорзагрязнения.
Экологический мониторингможет быть задействован на следующихэтапах экологической политики:
1) Оценка стратегии с целью проверки возможности возникновения нежелательных последствий в перспективе.
2) Деятельность по уменьшению загрязнения окружающей среды, например:
- краткосрочный мониторинг при катастрофическомзагрязнении в целях охраны здоровья людей;
- мониторинг соблюдения стандартоввыбросов и качества окружающей среды;
- мониторинг при комплексной оценке экологическоговоздействия.
3) Выявление новых проблем и создание политики по их решению.
Распределение ролей в экологическом мониторинге междунациональным правительством, штатными (региональными) и местными властямизависит от структуры институтов в каждой конкретной стране. Обычно мониторинг проводится местными властями. Они должны контролировать выбросы предприятий и реагировать напревышение лимитов и других разрешающих условий, атакжееслидеятельность предприятия осуществляется при отсутствиитребуемого разрешения. Если разрешение не предусмотрено,местные власти должны проверять,ведется ли деятельность в соответствии со специальными требованиямизаконодательства в этой области.
Частные агентстваи Фирмы также вовлечены во многихслучаях в схемы мониторинга. Происходит это в основном как часть принципа "загрязнитель платит”. Очевидно, что первымшагом в контроле загрязнения являетсязнание типа и объема выбросазагрязнителя. Поэтомуфирмызанимаются мониторингомсвоих собственныхвыбросов в целях оценки соблюдения имиразрешений или лицензий и нормативного (стандартного) состояния окружающей среды в окрестностяхданного объекта.
c. Экономическое регулирование охраны окружающей среды.
Многие специалисты, в том числе и юристы, в развитых странах считают экологические проблемы по сути проблемами экономическими. Такая позиция согласуется с тем, что в
на стоящее время во многих странах и особенно в США наблюдается ослабление админи- стративного регулирования экономики. Экономические методы однозначно определяют требования к управляемому объекту, однако в отличие от административных команд учи-тывают, что объекты управления сознательно ставят перед собой цели и столь же созна- тельно стремятся к их достижению. Такая целевая установка - важная отличительная осо- бенность управления в социальных и экономических системах. Поэтому сущность эконо- мических методов состоит в организации деятельности управляемых объектов путем соз- дания преимуществ в потреблении. Этим управление экономическими методами отлича- ется от стимулирования, которое предусматривает поощрение и санкции неэкономичес -кого характера.
Роль экономических методов заключается в создании механизмов управления, стимули -рующих средоохранную деятельность и поиск путей минимизации экономических затрат, которое понесет общество ради достижения желаемого состояния окружающей среды и ее отдельных компонентов.
В числе экономических инструментов экологического регулирования можно назвать:
-платежи или налоги за право пользования природными ресурсами;
- компенсационные платежи за выбытие природных ресурсов из целевого использования или ухудшение их качества, вызванное производственной деятельностью;
- платежи или налоги за выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду;
- дополнительный налог с прибыли предприятий, выпускающих экологически вредную продукцию или применяющих экологически опасные технологии.
Все эти чисто экономические инструменты служат соблюдению экологических стандартов наиболее эффективным путем.
d. Эмиссионный налог и платежи.
Давно известна точка зрения, объявляющая противозаконной любую загрязняющую дея -тельность и полагающая, что загрязнение окружающей среды можно просто запретить. Этот подход не только экономически не обоснован, но и просто абсурден, ибо любая дея- тельность, связанная с природопользованием, приводит к загрязнению.
В качестве основной меры контроля за загрязнением в развитых капиталистических стра- нах предусмотрено введение налогов природопользователей и загрязнителей окружающей среды, преимущественно на региональном и местном уровнях. Так в ФРГ сравнительно
недавно законодательно введена система налогообложениявсех загрязняющих производ- ств. В Нидерландах такаясистема функционирует уже на протяжении 10 лет, во Франции - начиная с 60-х годов.
Система налогов на загрязнение воздуха и вод очень сложна. Она заключается в установ- лении платы за единицу загрязнения для всех источников на таком уровне, при котором стремление к минимизации издержек привело бы к общему снижению загрязнения, доста- точному для достижения стандартов.
Налоговая системаимеет два главных преимущества по cpавнению с системой админист- ративного достижения стандартов - ПДВ или ПДК.
Во-первых, в результате действия обеспечиваемых налогов системой стимулов возникает ситуация, при которой борьба с загрязнением будет концентрироваться на тех объектах, где она дешевле всего. Каждый загрязнитель будет уменьшать загрязнение до тех пор, по- ка предельные издержки предотвращения загрязнения не сравняются с установленной пл-атой за загрязнение.
Во-вторых, налоговая система может функционировать при недостатке исходной инфор- мации. Иногда можно просто установить величину налоговой ставки, наблюдать за пос- ледствиями, а затем повышать или понижать ее до тех пор, пока не будет найден правиль- ный уровень.
В экологическом плане эмиссионный налог, то есть налог за выбросы в атмосферу, разме- щение твердых отходов, сбросы в водоемы, способствует замене или сокращению эколо- гически вредных производственных процессов, смене структуры выпуска продукции в
сторону ее экологизации, введению более экологически ценных технологий производства, технологий очистки, переработке вторичных ресурсов. На первом этапе налоговый “гнет” естественно сказывается на конечной цене готовой продукции. Однако после адаптации фирм к перечисленным изменениям соотношение спроса и предложения нормализуется и цены установятся на прежнем уровне.
Альтернативой эмиссионному налогу являются платежи, устанавливаемые для любого источника выбросов и взимаемые только в том случае, если выбросы превышают заранее установленный уровень. Практика таких платежей существует с 1973 года в Японии.
Применяя для осуществления экологической политики эмиссионные налоги или пла- тежи надо учитывать следующиеограничения:
1) недоучет некоторых загрязняющих веществ ведет к занижению суммы платежей;
2 ) точный расчетстоимостиограничения выбросов для каждого загрязнителя весьма накладен и довольно ненадежен;
3) для каждого вида загрязнений должна быть предусмотрена система регулирования поэтапного повышения ставок налогов или платежей, отражающая рост предельных издержек по мере достижения более высокого качества окружающей среды;
4) эмиссионныйналог не применим к регулированию некоторых видов загрязнений (опасных отходов, шумового загрязнения в городе);
5) налог неэффективен для принятия экстренных мер в уcловиях чрезвычайной экологи- ческой ситуации;
6) побудительный эффект налогов может ослабляться под действием ряда объективных факторов (инфляции, быстрого экономического роста и некоторых других);
Первые три проблемы не носят принципиального характера и по всей видимости, могут бытьрешены технически. Остальные пункты в известной степени ограничивают сфе- ру воздействия эмиссионного налога загрязнениями воздуха и вод. Именно в этой сфере эмиссионный налог и платежи нашли самое широкое применение в развитых странах За- пада.
e. Налоги и платежи за ресурсы.
Налоги на использование ресурсов применяются дляограничения спроса, когда нет необ-ходимости установления максимума совокупного использования ресурсов. Перед введе- нием налога должны быть ликвидированы субсидии и другие Факторы, искажающие цена на ресурсы.
Налогии платежи должны отражатьреальную стоимость ресурсов. Высокие налоги и цены на ресурсыдолжны стимулироватьболее высокие технологии и структуру потреб- ления, но они должны вводиться постепенно, дабы избежать экономическихсрывов.
f. Залоги и облигации.
В некоторых странах Запада применяется схема залогов - возмещений. Согласно этой схе- ме залог взимается с экологически грязных и нежелательных продуктов и возмещяется, как только этот продукт надлежащим образом уничтожается. Залоговые вклады на возме- щение экологического ущерба позволяют также избежать нелегальных сбросов загрязни- телей, ибо залог больше расходов на захоронение отходов.
Экологические цели могут быть достигнуты и посредством совместного несения расходов фирмами. Примером тому могут служить водные ассоциации в районе Рура в Германии. В этих ассоциациях членство обязательно для каждого загрязнителя.
g. Экологические фонды.
Экологические фонды обычно носят перераспределительный характер: средства поступа- ют от загрязнителей и им же возвращаются на конкретные средоохранные мероприятия или идут на улучшение экологической обстановки в целом. Это позволяет координировать экологическую деятельность и приводить ее в соответствии с общими целями экологичес- кой политики. Фонды могут быть национальными, межрегиональными, региональными и местными. Первые три типа образуются для проведения крупных экологических програ- мм и мероприятий по охране окружающей среды, стоимость которых превышает имею-щиеся средства местных фондов.
Местные экологические фонды складываются из следующих средств:
- эмиссионные налоги и платежи предприятий (за выбросы в атмосферу, сбросы в водоемы, размещение твердых отходов);
- налоги и платежи за ресурсы;
- залоги-возмещения и облигации пользования;
- средства, изысканные в возмещение ущерба, причиненного при нарушении средоохран- ного законодательства;
- плата предприятий за выбросы (лицензионные взносы);
- штрафы, взысканные в административном и судебном порядке с юридических и физи- ческих лиц, виновных в нарушении законодательства по охране окружающей среды.
Средства крупных фондов могут расходоваться на финасирование:
- крупных средоохраных проектов на предприятиях при невозможности их осуществления за счет собственных средств
- строительства, технического перевооружения, реконструкции и капитального ремонта средоохранных объектов, действующих на соответствующей территории
- научно - исследовательских разработок и создания новых видов средоохранной техники и технологии
- мероприятий по предупреждению и компенсации негативных социально-экономических последствий нарушения средоохранного законодательства на данной территории (озелене- ние, борьба с шумом и т.д.).
- работ по оценке воздействия на окружающую среду и проведения экспертизы экономических проектов, приуроченных к данной территории;
- создания специализированных предприятий по переработке отходов производства на территории данного региона;
- частичное или полное погашение банковских кредитов, данных предприятиям для проведения ими крупных капиталоемких мероприятий средоохранного назначения (строительство очистных сооружений, внедрение безотходных технологий и т.д.) при условии обеспечения высокого качества этих работ и выполнения их в определенные сроки.
Определенная доля отчислений местных фондов может резервироваться и образовывать страховой фонд, средства которого будут направляться на ликвидацию негативных пос- ледствий от непредвиденных природных процессов и явлений, а также аварий, причиня- ющих ущерб окружающей среде.
Надо отметить, что все перечисленные статьи расходов относятся к прямым расходам на экологическую деятельность. Кроме них, существуют еще и косвенные расходы, которые не могут покрываться из экологических фондов. Связанные с ними выплаты осуществля- ются из госбюджета.
Метод соглашения о компенсации ущерба и постоянный мониторинг. Принцип “колпака”.
Управление по охране окружающей среды (ЕРА) недавно приняло ряд мер по уменьше- нию жесткости и негибкости своих правил. Эти меры явились результатом политического давления, вызванного влиянием жестких правил на региональное экономическое развитие. Например, ЕРА имеет право запрещать строительство предприятий в определенных рай- онах, если в результате этого может быть превышен допустимый уровень загрязнения. В последнее время ЕРА отказывается от таких мер, явно препятствующих региональному развитию.
Например, теперь во многих районах США ЕРА применяет политику “компенсации”. При такой политике фирмам разрешено размещать свои предприятия в тех районах, где раньше это было запрещено, поскольку дополнительные выбросы могли привести к загрязнению воздуха выше допустимого уровня. При политике "компенсации” фирма, желающая начать производство на данной территории, должна побудить другие фирмы снизить объемы выбросов. Обычно это достигается путем выплаты некоторой суммы. Без этого условия, фирма не может получить разрешения на размещение своего производства. Например, "General Motors" получила разрешение ЕРА на строительство нового завода в Оклахоме, после того как через местную торговую палату было достигнуто соглашение с нефтяными компаниями, осуществляющими производство в данном районе о сокращении ими выбросов углеводорода в качестве компенсации за выбросы завода “General Motors". Заключение соглашений о компенсации, подобных этому, равносильно продаже сущест- вующих прав на загрязнение.
Политика ЕРА стала более гибкой и благодаря программе, прозванной “под колпаком у ЕРА". Данная программа заключается в том, что фирма "накрывается" воображаемым "колпаком", благодаря чему ведется постоянное наблюдение за всеми видами выбросов . Если фирма превышает предельно допустимые выбросы по одному из загрязняющих ве- ществ, ЕРА не “замечает" этого нарушения при условии, что фирма, в то же время умень- шает объем выбросов другого загрязнителя по сравнению с нормативным. Более гибкий подход соблюдению стандартов позволяет фирмам добиться существенной экономии на издержках.
Наконец, недавно ЕРА продвинулась еще на один шаг к модели "прав на загрязнение” разрешив фирмам, у которых объемы выбросов меньше нормативных “накапливать” экономию по выбросам для целей описанной системы. Фирма, у которой объем выбросов определенного загрязнителя меньше нормативного, получает "кредит” на превышение норм выбросов в будущем. Кроме того, фирма может продавать эти “кредиты” другим фирмам. Этот метод стимулирует фирмы уменьшать объемы выбросов ниже установлен- ных норм поскольку в результате они получают ”кредиты", которые они могут затем продать и увеличить таким образом свой доход.
3 . Особенности природоохранной деятельности в России.
В нашей стране на первом этапе становления хозяйственного механизма природопо- льзования недостатки административной системы руководства проявлялись более явно и отчетливо, чем в других странах. Экономические методы управления на этом этапе отсут- ствовали практически полностью. На это, в частности, указывает бесконтрольный порядок финансирования большинства отраслей и предприятий, занятых воспроизводством при-родных ресурсов, отсутствие достоверной денежной оценки результатов деятельности этих отраслей, бесплатность большинства видов природопользования и т.д. К наиболее существенным недостаткам относилось практически полное игнорирование экономичес- ких и тем более рыночных стимулов, либо их формальное применение, не затрагивающее в должной мере экономические интересы предприятий-природопользователей; централи- зованное директивное установление заниженных цен на природное сырье и продукты его переработки, что приводило к расточительному использованию ресурсов предприятиями; ограничение самостоятельности и отсутствие необходимой экономической ответствен- ности у предприятий за загрязнение природной среды и экономное использование природ- ных ресурсов; ведомственная система руководства народным хозяйством обусловливала преобладание отраслевого подхода к регулированию природопользования, что противо- речило территориальной организации экологических систем и комплексному характеру многих природных объектов; государственная монополия на природные ресурсы, огосу -дарствление всех сфер и отраслей природопользования, приводящее к расточительному использованию природных ресурсов.
Недостатки командно-административной системы руководства природопользования ещё более усугублялись из-за отсутствия отработанной законодательной базы природополь -зования. Вследствие этого природопользование было расточительным и неэффективным. В большинстве регионов страны заметно ухудшилась экологическая обстановка, особенно в промышленных центрах.
Значительный переход к экономическим методам регулирования экологических проблем был сделан в нашей стране во второй половине восьмидесятых годов, когда вышло Пос -тановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР “О коренной перестройке дела охраны природы в стране” (от 7.01.1988 г.). С этого момента начался новый этап формирования хозяйственного механизма природопользования. Он продолжался до начала девяностых годов и основной его чертой был переход от административно-командных к экономичес- ким методам природопользования. Была проведена определенная подготовительная ра -бота по переводу управления природопользованием на экономическую основу. В СССР были созданы новые органы управления во главе с союзно-республиканским Государст- венным Комитетом по охране природы, имевшем разветвленную сеть региональных под- разделений. Расширилась практика платного природопользования. В ряде регионов стра- ны впервые стали формироваться специальные фонды охраны природы для целевого фи- нансирования средств на проведение экологических мероприятий.
