Четкие и справедливые правила распределения налоговых поступлений, в виде законодательно установленных постоянных или долговременных нормативов распределения налоговых доходов между бюджетами разного уровня, необходимо ввести и для ряда налогов, являющихся в настоящее время источниками налоговых доходов, передаваемых в виде регулирующих доходов бюджетам других уровней, т.е. нормативы отчислений по которым устанавливаются на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 гола), в соответствии со статьей 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Обусловлено это тем, что после введения в действие второй части Налогового кодекса с 1 января 2001 г. собственные налоговые доходы местных бюджетов сократятся с 12 до 8%.
К регулирующим доходам относится, в частности, налог на добавленную стоимость. Это федеральный налог, ставки которого дифференцированы в зависимости от видов реализуемых товаров, работ и услуг, а доли поступлении от НДС в бюджеты разного уровня ежегодно устанавливаются в законе о федеральном бюджете. Отметим, что если до 1 апреля 1998 г. соотношение суммы налога, зачисляемого в федеральный бюджет составляло 75% и в бюджеты субъектов Российской Федерации - 25%, то после этой даты, а также в федеральных законах о федеральном бюджете на 1999 год и 2000 год это соотношение изменилось в пользу федерального бюджета и составило 85% и 15% соответственно. В 2001 голу предполагается все поступления от НДС зачислять в федеральный бюджет. Однако не менее важное значение имеет установление постоянного (или возможно долговременного) соотношения суммы НДС, зачисляемой в федеральный бюджет и в бюджеты субъектов Российской Федерации, в размере, соответственно, 75 и 25% и законодательное закрепление его в статье 232 главы 27 (специальной) части Налогового кодекса.
Введение постоянного норматива распределении суммы НДС между федеральным и региональными бюджетами позволит, в частности, разрешить и существующую коллизию, когда статьей 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» к собственным доходам местных бюджетов относится часть поступлении от НДС (не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации), а для консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации данный налог является регулирующим, т.е. доли поступлений от него закрепляются на временной основе. Кроме того, предлагаемая мера позволит повысить законодательно устанавливаемую долю НДС в качестве собственного дохода местных бюджетов в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
Такая же правовая коллизия существует и в отношении других федеральных налогов, доли поступлений, от которых устанавливаются в качестве собственных доходов местных бюджетов Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (налога на прибыль, подоходного налога с физических лиц и т.д.).
Совершенствование управления налогом на добавленную стоимость не исчерпывается вышеприведенными соображениями. В соответствии с главой 21 второй части Налогового кодекса Российской Федерации изменения по этому налогу связаны в основном с исключением некоторых перекосов и отклонений в исчислении и уплате НДС по сравнению с режимом, применяемым в международной практике. В частности, в число плательщиков НДС включены индивидуальные предприниматели при условии, что объем полученной ими выручки не опускается ниже 1 млн. руб.
Принципиальное значение в отношении НДС (равно как и в отношении налога на доходы организаций) имеет переход на метод начислений при определении объема налогового обязательства по этому налогу. Только при переходе на такой порядок смогут реально «заработать» в качестве инструмента налогового контроля счета-фактуры, снизятся объемы неплатежей между предприятиями (которые сегодня подчас создаются ими искусственно), ускорится поступление налога в бюджет. Вместе с тем, понимая, что переход на этот порядок может привести к временному ухудшению финансового положения предприятий, данный порядок как обязательную норму было бы целесообразно ввести с 2002 г. При этом возможно введение переходных процедур, которые могли бы сгладить для налогоплательщиков этот переход.
В главе 21 части второй Налогового кодекса сохранена общая ставка НДС в размере 20% и перечень продовольственных товаров и товаров для детей, облагаемых по пониженной ставке 10%. Эти нормы содержатся в действующем до 1 января 2001 г. Федеральном законе «0 внесении изменений в Закон Российской Федерации «О налоге на добавленную стоимость» (№ 36-ФЗ от 2 января 2000 г.).
По подоходному налогу с физических лиц, играющему важнейшую роль в пополнении доходной части местных бюджетов, также приняты важные решения. Они содержаться в главе 24 второй части Налогового кодекса Российской Федерации «Налог на доходы физических лиц». В ней относительно подоходного налога с физических лиц осуществлены следующие изменения, на наш взгляд, не способствующие пополнению доходной базы местных бюджетов. Предусмотрен переход от трехступенчатой шкалы подоходного налога с физических лиц к одноступенчатой с единой ставкой налога, равной 13%. Это изменение приведет к уменьшению налоговые поступлений на 30 млрд. руб., из них большая часть придется на местные бюджеты, так как большая часть этих поступлений является доходной базой местных бюджетов.
Учитывая важность данного вида налога для формировании доходной части местных бюджетов в Федеральном законе «О внесении изменений в дополнений в Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправлении в Российской Федерации» (повторно принят Государственной Думой 24 июля 1999 г.. отклонен Президентом Российской Федерации 29 декабря 1999 г., доработан специальной комиссией в июле 2000 г.) предусмотрено отнести к собственным доходам местных бюджетов не менее 50% подоходного налога с физических лиц.
Кроме того, отметим, что налоговая база по подоходному налогу с физических лиц и по единому социальному налогу одинакова. В связи с этим, переход к ставке подоходного налога, равной 13 процентам, при условии упразднения 1 процента взносов с физических лиц в Пенсионный фонд в результате введения единого социального налога, не означает фактического увеличения ставки подоходного налога с физических лиц на 1 процент. Это приведет лишь к частичной «перекачке» средств из Пенсионного фонда в региональные и местные бюджеты. Однако данная мера не может в значительной мере компенсировать уменьшение сумм подоходного налога, зачисляемых в местные бюджеты, в результате введения «плоской» шкалы подоходного налога с физических лиц.
Введение новой шкалы подоходного налога с физических лиц с одновременной заменой страховых взносов в государственные внебюджетные фонды единым социальным налогом также положительно не отразится на финансовом состоянии муниципальных образований. В главе 25 «Единый социальный налог» второй части Налогового кодекса единый социальный налог предполагается взимать, используя трехступенчатую регрессивную шкалу: до 100000 руб. (налоговая база на каждого отдельного работника — физического лица, в пользу которого осуществляются безвозмездные выплаты, нарастающим итогом с начала года) — всего 35,6%; от 100001 руб. до 300000 руб. - 35600+20% с суммы превышающей 100000 руб.: свыше 300000 руб. - 75600 руб.+10% с суммы, превышающей 300000руб. По сравнению с существующим в настоящее время суммарным тарифом страховых взносов во вес государственные внебюджетные фонды — 39,5% и при незначительном расширении налоговой базы (при исчислении налоговой базы санного социального налога, кроме выплат в денежной и (или) натуральной форме, начисленных в пользу работников по всем основаниям независимо от источников финансирования, включая вознаграждения по договорам гражданско-правового характера, предметом которых является выполнение работ и оказание услуг, а также по авторским договорам, учитывается и предоставление работникам материальных, социальных или иных благ или в виде иной материальной выгоды, получаемой в Российской Федерации) очевидно уменьшение объема поступлений в государственные внебюджетные фонды. Это, несомненно, отразится на регулярности социальных выплат (пенсии, детских пособий, пособий по безработице и т.д.) и реализации необходимости индексации их размеров. Следовательно, возрастет потребность в адресных социальных выплатах малообеспеченным семьям, осуществляемым за счет средств местных бюджетов.
В статье 573 проекта части второй Налогового кодекса ставки налога на недвижимость не дифференцированы в зависимости от вида облагаемого данным налогом имущества, а лишь в зависимости от его стоимости. Между тем, в соответствии с пунктом 3 статьи 1 федерального закона «0 внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О налогах на имущество физических лиц» (№ 168-ФЗ от 17 июля 1999 г.) ставки налога дифференцированы в зависимости от двух групп объектов налогообложения - недвижимое имущество (жилые дома, квартиры, дачи, гаражи и иные строения, помещения и сооружения) и транспортные средства (самолеты, вертолеты, теплоходы, яхты, катера, мотосани, моторные лодки и другие, водно-воздушные транспортные средства, за исключением весельных лодок). По нашему мнению, подобные нормы должны содержаться и в соответствующих статьях части второй Налогового кодекса. Очевидно, что в статье 573 должна быть и норма, устанавливающая, что налоги на имущество физических лиц зачисляются в местные бюджеты по месту нахождения (регистрации) объекта налогообложения, что соответствует пункту 3 статьи 1 вышеназванного Федерального закона.
Правительственной налоговой реформой предлагается сохранить в виде специального налогового режима единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности. Однако с учетом накопленного опыта применения этого налога в него следует внести изменения, связанные с сужением круга налогоплательщиков, имея в виду распространение его в первую очередь на те субъекты малого предпринимательства, в отношении которых объективно затруднен налоговый контроль. В частности, из числа налогоплательщиков должны быть исключены организации и предприниматели, осуществляющие свою деятельность в сфере стационарной розничной торговли горюче-смазочными материалами. Предусматривается, что переход на этот режим должен иметь обязательный характер. В связи с введением единого налога предлагается отказаться от системы упрощенного налогообложения субъектов малого предпринимательства.
Таковы основные направления и предложения по совершенствованию налоговых и бюджетных правоотношений, которые могут быть реализованы в Налоговом кодексе Российской Федерации, специальных налоговых законах, а также в бюджетном законодательстве в целях увеличения налоговых доходов местных бюджетов и их соответствия расходным полномочиям местных бюджетов.
Финансово-экономическая самостоятельность, а,следовательно, и самостоятельность вообще, местного самоуправления может быть обеспечена только в случае наличия достаточных средств для покрытия, как минимум, обязательных расходов местных бюджетов, а также при условии возможности долговременного финансового планирования.
Для создания условий для нормальной работы системы муниципальных финансов следует пересмотреть подходы к формированию и исполнению местных бюджетов. Во-первых, необходимо обеспечить четкое разделение муниципальных расходов на текущие и связанные с развитием муниципалитетов. Во-вторых, каждой категории расходов должны соответствовать достаточные доходы.
Институт местного самоуправления нужно укреплять и развивать не только ввиду его необходимости для оперативного и качественного решения локальных проблем и в частности проблем социального развития, но и по причине его крайней полезности для государственного строительства в целом — как противовеса центробежным устремлением регионов. Задача первостепенной важности — добиться формировании полноценных органов местного самоуправления повсеместно на всей территории России.
Только в результате осуществления всех этих мер может быть выстроена сложная система взаимного сбалансированного контроля региональных и местных органов власти, способствующая стабилизации всего государственного организма Российской Федерации.
2.2. Существующие проблемы и недостатки в законодательстве по местному налогообложению.
Налоговый кодекс не предусматривает каких-либо налогов и сборов, устанавливаемых органами местного самоуправления самостоятельно.
Аналогичная ситуация складывается и с соблюдением прав местного самоуправления по самостоятельному формированию, утверждению и исполнению местного бюджета, управлению муниципальной собственностью (к которой, кстати, относятся в том числе и средства местного бюджета) в результате принятия Бюджетного кодекса.
В связи с тем, что налоговое и бюджетное законодательство (в части вопросов муниципального права) не могут противоречить Конституции РФ и законодательству о местном самоуправлении, возникает ряд вопросов:
вопрос о том, во имя каких целей все налоги в России стали по сути федеральными?
какие аргументы, более веские, чем приведенные выше положения Конституции и законодательства о местном самоуправлении, послужили основанием для фактической ликвидации местных налогов и сборов?
Представляется, что одним из основных факторов «федерализации» налоговой системы являлся довод о «налоговом беспределе» на местном уровне и о многочисленных и разнообразных налоговых поборах, установленных органами местного самоуправления,
На местном уровне эффективность обратной связи по вопросам налогообложения и учета интересов налогоплательщиков гораздо выше, чем на областном или федеральном уровнях. Кроме того, установление налогов и сборов является одной из форм реализации представительным органом власти своих властных полномочий путем принятия налоговых решений. А орган власти, принимающий любое решение, по определению имеет право на ошибки, в том числе, при установлении налогов, за которые он же и отвечает.
В настоящее время практически во всех представительных органах местного самоуправления количество представителей бизнеса составляет не менее 50 % от общего числа депутатов. Столь высокий уровень представительства вполне обеспечивает баланс интересов власти и налогоплательщиков, а также является необходимым и достаточным препятствием для налогового произвола.
Таким образом, утверждения о налоговом произволе в настоящее время вряд ли убедительны как аргумент в пользу отмены института местных налогов.
Другим аргументом сторонников «федерализации» налоговой системы является своеобразная трактовка средств обеспечения конституционного положения об едином экономическом пространстве, в том числе: единства налоговой системы, необходимости унификации налоговых платежей, равенства налогового бремени; запрета на налоги, нарушающие единство экономического пространства; запрета на налоги, прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств.
Безусловная необходимость единого экономического пространства внутри государства очевидна и не вызывает сомнений. Для его обеспечения Конституции РФ запрещает устанавливать на территории России таможенные границы, пошлины, сборы и какие-либо иные препятствия для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, а также относит необходимый и достаточный перечень вопросов к ведению Российской Федерации и к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.
К этим вопросам относятся (приведем исчерпывающий перечень): федеральная собственность и управление ею, правовые основы единого рынка, финансовое регулирование, федеральные экономические службы, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития, таможенное регулирование, кредитное регулирование, валютное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, разграничение государственной собственности и общие принципы налогообложения и сборов.
Среди предметов ведения Российской Федерации отсутствуют такие вопросы, как, например: местный или региональный бюджеты, местные или региональные налоги, муниципальная собственность, муниципальные экономические службы.
Отсутствуют в тексте Конституции и такие понятия как, например, «единство налоговой системы», «единая налоговая политика», «равное налоговое бремя».
Полагая, что управленческое воздействие (в виде налогового изъятия) должно быть адекватно состоянию объекта управления, оценим однородность экономического пространства на территории Российской Федерации.
Очевидно, что между различными регионами и между муниципальными образованиями внутри регионов объективно сложились существенные отличия по таким параметрам, как природно-климатические и географические условия, состав и структура промышленного потенциала, уровень цен на товары, работы и услуги, уровни занятости населении, доходов населения, оплаты труда, уровни бюджетной и социальной обеспеченности населения и др.
В столь различных условиях доходность предпринимательской деятельности, отраслевая структура бизнеса, состав и структура товарного рынка на различных территориях будут столь же существенно отличаться друг от друга. При этом в случае выполнения положений статей 8 и 74 Конституции, названные выше различия принципиально не нарушают единое экономическое пространство.
В таких условиях утверждения необходимости унификации налоговых изъятий, о «равном налоговом бремени», о «едином налоговом пространстве» выглядят, по меньшей мере, преждевременными.
Наибольшие нарекания вызывают именно «унифицированные решения», например одинаковые размеры денежного содержания государственных служащих, пенсий, пособий, единые нормы затрат в различных регионах и городах и т.п.. Пенсия в 500 руб. с учетом покупательной способности рубля в Ульяновске, в Самаре или в Москве - это далеко не одно и то же. Это не только несправедливо, но и неправильно.
Отметим также, что одной из задач налогового регулирования (которое осуществляется путем установления тех или иных налогов) является регулирование структуры товарного рынка. Применительно к конкретным видам продукции, товаров, работ или услуг налоги могут и должны использоваться не только для стимулирования деловой активности, но и для ее подавления. Данное налоговое решение принимает представительный орган власти с учетом условий конкретной территории и принятых задач ее развития.
Запрет на налоги, прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, исключает возможность такого регулирования и лишает территориальный орган власти возможности влиять на процессы функционирования территории.
Даже в рамках «федерализованного» Налогового кодекса допускаются различные налоговые ставки по региональным и местным налогам, допускается «не введение» того или иного налога. В данном случае Налоговый кодекс, несмотря на рассматриваемый «исходный лозунг», сам допускает установление налогов, ограничивающих свободное перемещение товаров, так как регионы, устанавливая по сравнению с соседями «усиленный» налоговый режим, по существу препятствуют перемещению части товаров на свою территорию. Кроме того, налоговый режим региона может стать таким же препятствием и в случае, если в соседних регионах будут установлены льготные налоговые, режимы.
Вывод: единое экономическое пространство по параметрам, не оговоренным в Конституции РФ, вряд ли возможно, а тезис о необходимости его обеспечения не может служить достаточным основанием для фактической отмены местных налогов.
Неубедительным доводом в пользу федерализации всей налоговой системы представляется декларирование попытки исключить установление на местах налогов, носящих, якобы, дискриминационный характер.
Законно установленные налоги просто не могут являться средством дискриминации, средством запрещения или ограничения прав заниматься конкретными видами предпринимательской деятельности.
Еще одним из серьезных аргументов, приводимых «ликвидаторами» местного налогообложения, являлась трактовка положений статьи 57 Конституции РФ и, в частности, трактовка понятия «законно установленный налог» как «налог, установленный законом». Дальнейшая логика предельно проста: органы местного самоуправления не издают законов и, следовательно, не могут устанавливать налоги.
С такой аргументацией согласиться невозможно, так как «законно установленные налоги» с точки зрения русского языка никак не могут означать «налоги, установленные законом».
Тем более что согласно пункту 3 статьи 75 Конституции, федеральным законом устанавливаются только федеральные налоги и сборы.
Кроме того, согласно статье 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления имеют право устанавливать местные налоги. Однако органы местного самоуправления принимают не законы, а нормативные правовые акты (принятые в пределах своей компетенции и в соответствии с общими принципами налогообложения, установленными федеральным законом, то есть — законно), наименование которых устанавливают в Уставе сами же муниципального образования.
В данном случае представляется более корректным принцип установления любых налогов и сборов только представительными органами государственной власти или представительными органами местного самоуправления.
3. Налоги города-героя Мурманска.
3.1. Основные изменения налогового законодательства по местным налогам муниципального образования г. Мурманска в 2003 году.
При формировании доходной части бюджета города Мурманска на 2003 год учтены изменения в налоговой системе, предусмотренные законами РФ и Мурманской области, изменения и дополнения, внесенные приказом Минфина РФ от 11.12.2002 №127н в бюджетную классификацию РФ, а также фактическое поступление доходов за 2002 год.
Основные изменения налогового законодательства, вступившие в силу с 1 января 2003 года, заключаются в следующем:
увеличение ставки о налогу на прибыль организаций, зачисляемому в областной бюджет, с 14,5% до 16%, в том числе по налогу, зачисляемому в городской бюджет – с 7,8% до 8,4% с соответствующим сокращением ставки налога на прибыль, зачисляемого в федеральный бюджет;
увеличение акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия на 15%, акцизов на пиво – на 25%;
увеличение в 2 раза доли отчислений в городской бюджет по акцизам на водку и ликероводочные изделия при реализации с акцизных складов с 25% до 50%;
отмена налога на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте;
введение регионального транспортного налога;
индексация в 1,8 раза в сторону увеличения ставок земельного налога и арендной платы за пользование земельными участками;
изменение системы налогообложения для субъектов малого предпринимательства, обеспечивающая снижение налогового бремени, упрощающая процедуры налогообложения и представления отчетности.
Налоговые доходы в общем объеме доходов городского бюджета продолжают оставаться основой формирования доходной база и составляют 2398,9 млн. руб., или 75,7% общей суммы доходов.
Налог на прибыльпланируется в сумме 301,8 млн. руб. Расчет по налогу с учетом изменений налогового законодательства: изменились на только ставки по налогу, но и порядок исчисления налогооблагаемой базы. Многие товаропроизводители в рамках действующего законодательства стараются свести сумму налога на прибыль на ноль.
Налог на доходы физических лицв структуре налоговых доходов городского бюджета по-прежнему занимает первое место – 65,4% (в 2002 году – 63,3%). Объем поступлений в сумме 1569,4 млн. руб. рассчитан с учетов следующих факторов: роста ФОТ работающих на территории г. Мурманска, предоставления стандартных, социальных и имущественных вычетов. Норматив зачисления наога в городской бюджет остался на уровне 2002 года – 75%. В сравнении с фактическим поступлением за 2002 год объем платежей по налогу на доходы физических лиц увеличится на 273,3 млн. руб., или на 21,1%.
Расчетакцизовпроизведен с учетом изменения порядка зачисления акцизов на водку и ликероводочные изделия при реализации с акцизных складов, согласно которому в 2003 году 100% акцизов зачисляются в бюджеты субъектов РФ (в 2002 году – по 50% в федеральный и областной бюджеты). В результате доля отчислений в городской бюджет в 2003 году увеличится в 2 раза (с 25% до 50%) при неизменном нормативе отчислений от суммы акцизов, подлежащей зачислению в областной бюджет. Но такое увеличение произошло не по всей группе акцизов, Сумма акцизов определена в размере 78 млн. руб., в 1,6 раза выше, чем в 2002 году.
Налог с продажспрогнозирован в размере 193,5 млн. руб., т.е. почти на уровне 2002 года (189,3 млн. руб.). При расчете суммы налога были учтены рост объема товарооборота и тем инфляции, а также понижающие коэффициенты на объем товаров и услуг в связи с освобождением с 1 января 2003 года от уплаты налога предпринимателей, подпадающих под действие глав 26.2 и 26.3 НК РФ «Упрощенная система налогообложения» и «Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности».
Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения,рассчитан в сумме 13,3 млн. руб. Сокращение поступлений по данному налогу по сравнению с 2002 годом на 1,1 млн. руб. обусловлено новыми нормами федерального законодательства. Главой 26.2 не предусмотрено отнесение стоимости покупных товаров на расходы при определении объекта налогооблажения, т.е. использование упрощенной системы предприятиям торговли невыгодно. Количество субъектов, перешедших на упрощенную систему налогообложения, уменьшается.
Единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельностипланируется в сумме 21,4 млн. руб., в 1,9 раза больше, чем в 2002 году. В основу расчетов заложен7ы показатели базовой доходности, установленные федеральным законодательством. При этом изменились значения физических показателей и расширен перечень видов деятельности, облагаемых единым налогом, в который, в частности, включена розничная торговля, осуществляемая через магазины и павильоны с площадью торгового зала до 150 кв.м.
Сумманалогов на имуществосоставит 129,6 млн. руб., в том числе поналогу на имущество предприятий– 127,2 млн. руб. Расчет суммы произведен с учетом поступления за 2002 год, а также удорожания стоимости запасов материалов, связанного с инфляционными процессами.
В составе ресурсных платежей, зачисляемых в городской бюджет, установленыплата за пользование водными объектамив сумме 0,5 млн. руб. и доляземельного налогав размере 62,4 млн. руб. В расчетах учтены: отмена (в соответствии с федеральным законодательством) льготных ставок платы за пользование водными объектами, связанных с забором воды для водоснабжения населения, а также плательщикам, осуществляющим эксплуатацию объектов теплоэнергетики, с использованием прямоточной системы водоснабжения, повышения ставок земельного налога с 1 января 2003 года в 1,8 раза и погашение недоимки по плате за землю.
Прочие налоги, сборы и пошлины в сумме 28,9 млн. руб. включают в себягоспошлинув сумме 11,9 млн. руб. иместные налогии сборыв сумме 17 млн. руб. В связи с предстоящими выборами в Государственную Думу РФ планируется увеличение поступлений по налогу на рекламу.
