Так, по итогам проверок КРУ только за первое полугодие 1997 г. было установлено: свыше 500 млрд. рублей израсходовано не по целевому назначению.
Например, проверкой расходования средств федерального бюджета, выделенных целевым назначением в 1995 г. предприятиям легкой и текстильной промышленности для сезонной закупки сырья и материалов, установлено нецелевое использование средств на 15,2 млрд. рублей. Из 437 млрд. рублей ссуд, подлежащих возврату с учетом процентов, проверенные предприятия вернули государству лишь 122 млрд. рублей.
В Калининградской области органами исполнительной власти использовано не по целевому назначению 80,9 млрд. рублей. Средства, предназначенные для компенсаций потерь участникам внешнеэкономической деятельности, были потрачены на покупку топлива для жилищно-коммунальных предприятий. 5
Другой пример: администрация Мурманской области из средств, выделенных на жилищные субсидии гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера 34,5 млрд. рублей использовало на финансирование текущих расходов областного бюджета (дотации и ссуды городам и районам, ежемесячные пособия на детей, заработанная плата работникам учреждений и организаций финансируемых из городского бюджета.
Однако, не все нарушения так «безобидны». При проверке Государственной налоговой инспекцией Ханты – Мансийска установлено, что из централизованного фонда социального развития, средства которого должны были пойти на капитальное строительство, выделены заместителю начальника инспекции как беспроцентная ссуда в размере 300 млн. на 25 лет без заключения договора и при отсутствии поручительства, гарантирующего ее возврат. 6
5, 6 Ю. Данилевский, «И растаскивают бюджет по сусекам» Экономика и жизнь № 34
1997 г., с. 30
По поручению Правительства в 1997 г. был проанализирован характер использования средств государственной поддержки, в том числе займа Международного банка реконструкции и развития, выделенных организациями угольной промышленности. Оказалось, что в 15 из 24 проверенных регионах ушли не по целевому назначению 299,3 млрд. рублей. 7
По всем материалам проверок приняты конкретные меры к устранению выявленных нарушений. О результатах наиболее важных проверок доложено Правительству Российской Федерации.
Рассматривая необходимость и значение финансового контроля на современном этапе, важно отметить проблемы, стоящие как перед системой финансового контроля в целом, так и органами КРУ в частности.
7 Ю. Данилевский, «И растаскивают бюджет по сусекам», Экономика и жизнь № 34,
1997г., с. 30.
3. Совершенствование государственного финансового контроля в России.
3.1. Проблемы современной системы финансового контроля.
На сегодняшний день существует целый ряд проблем, касающихся государственного финансового контроля.
Наиболее остро стоит вопрос о законодательном регулировании государственного финансового контроля. Главное здесь состоит в том, что государство использует и управляет значительно большими средствами нежели те, что мобилизуются в его бюджете. Поэтому оно должно иметь правовую базу и соответствующий механизм обеспечения целевого и эффективного использования всех принадлежащих ему средств и контроля за тем, как это делается.
Для создания полноценной, отвечающей совершенным реалиям правовой базы финансового контроля требуется законодательное определение понятия «государственный финансовый контроль». Такое определение пока не дано.
Незавершенность в вопросах формирования правовой базы государственного финансового контроля и отсутствия его определения привели к тому, что на данный момент усилия контролирующих органов направлены на осуществление контроля, в основном, в своих ведомственных интересах. Так, например, у Счетной палаты своя контрольная компетенция, у Центрального Банка – своя, у Госналогслужбы – своя. А на практике получается, что фактически бесконтрольна со стороны государства вся банковская система страны, начиная с Центрального Банка России. А также федеральные органы как счетная палата, казначейство, служба валютного служба валютного и экспертного контроля, комиссия по ценным бумагам никак не координируют свои контрольные функции. В свою очередь Госналогслужба России, в соответствии с законодательством, считает своей основной задачей контроль за уплатой налогов, сбор налогов получается не в их компетенции. Каждый стоит на границах своей деятельности. Если возникает вопрос, требующий объединения усилий, начинаются бюрократические согласования, увязки, перекладывание ответственности, время уходит, нарушения либо остаются, либо наоборот немедленно устраняются, если речь идет об ответственности. Затрагивая вопрос о взаимодействии органов контроля, нельзя не отметить еще один момент. Структура финансового контроля Российской Федерации отличается весьма значительным количеством компетентных органов. Их задачи и функции в области формирования и использования бюджетно-финансовых ресурсов очень часто переплетены, характеризуются элементами дублирования параллелизма.
Так, рассматривая систему органов бюджетно-финансового контроля в городе Москве, видим, что при таком количестве компетентных органов необходимо законодательно или нормативным актом определить порядок их взаимодействия. На сегодняшний день этот вопрос не решен.
Нельзя сказать, что данные вопросы не решаются. На сегодня принят ряд законов о государственном финансовом контроле в Российской Федерации и об аудиторской деятельности в Российской Федерации. Так, в 1998 г. был принят бюджетный Кодекс, в котором получили правовую основу многие вопросы государственного и муниципального финансового контроля.
Впервые в законодательной практике в документе такого уровня указано, какие организации являются органами государственного и муниципального контроля. Определены основные права органов, осуществляющих контроль и обязанности ведомственного или внутреннего контроля.
Важным новшеством стало то, что подробно расписаны контрольные функции МФРФ и Федерального казначейства.
|
Счетная палата РФ
|
Контрольно-ревизионное управление МФ РФ по Москве |
Главное управление ЦБ РФ по г. Москве |
Управление по экономическим преступлениям ГУВД |
|
Бюджетно – финансовый контроль в г. Москве
|
|
Главное Контрольно-ревизионное управление Правительства Москвы
|
|
Государственная налоговая инспекция по г. Москве
|
|
Территориальное управление антимонопольного комитета
|
|
Управление Департамента налоговой политики по г. Москве
|
|
Оперативно-распорядительное управление Премьера Правительства г. Москвы
|
|
Прокуратура г. Москвы
|
|
Контрольно – счетная
палата Москвы
|
|
Департамент финансов Правительства г. Москвы
|
Рис. 3.1. Органы бюджетно-финансового контроля в г. Москве.
Новыми и принципиально важными являются повышение требования к качеству работы контрольных органов. В частности, руководители и аудиторы Счетной палаты Российской Федерации в случае установления фактов недостоверности и неполноты сведений, содержащихся в заключениях палаты об исполнении федерального бюджета, освобождаются от занимаемых должностей.
Еще одним важным моментом в процессе реформирования системы финансового контроля является создание «Департамента государственного финансового контроля и аудита», где были соединены в единый блок все подразделения МФРФ, выполняющие контрольные функции.
Создание в его составе, или точнее реорганизация контрольно-ревизионного управления МФРФ в субъектах Российской Федерации должно улучшить вертикальную управляемость контрольных служб и повысить эффективность проверок.
Все это позволяет утверждать, что сделан шаг вперед в формировании правовой базы финансового контроля.
Однако, для эффективности осуществления государственного финансового контроля требуется не только назвать контрольные органы, но законодательно закрепить их задачи, права, сферу действия, статус и полномочия их работников.
До сих пор юридически не определено, что такое ревизия, каковы ее задачи и содержание, функции, обязанности, права, порядок деятельности ревизора.
Также, юридически не отрегулированы многие вопросы во взаимоотношениях финансовых ревизоров, прокуроров, следователей, которые решаются в «рабочем порядке», что вызывает различные затруднения при решении совместных задач. Нет сегодня ясности и во взаимодействии органов государственного контроля с институтом аудита, оперирующего вне системы государственного финансового контроля.
Рассматривая вопрос несовершенства правовой базы системы финансового контроля, мне хотелось бы остановится еще на одном моменте, который на мой взгляд является принципиально важным, как для государственного контроля в частности, так и для финансовой политики государства вообще. Данная проблема заключается в возможности обойти закон, ссылаясь на нехватку денег в бюджете.
Обращаясь к цифрам исполнения федерального бюджета 1998 года отметим, что сумма трансфертов перечисленных регионам составила 30011,2 млн.руб. или 76,6 процентов от всех предусмотренных на 1998 год средств.
Понятно, что каждый субъект Федерации должен был получить 76,6 процента от предусмотренных ему по закону средств. Однако на самом деле распределение средств было произведено совсем по иному: Вологодская область получает 166,8 процента, Республика Калмыкия 123,1 процента, Тюменская область 110,8 процента, тогда как например, Калининградская область получает 35,9 процента, Якутия (Республика Саха) 44,9 процента от положенного. Из вышеизложенного мы видим, что выделение целевых средств на оказание финансовой поддержки регионам осуществлялось непропорционально, принимались решения об избирательном финансировании отдельных регионов. 8
Таким образом, налицо факт нарушения Закона о бюджете. Счетная палата-главный контролер законности использования бюджетных денег, данный факт доводит до сведения министра финансов, подробно расписывая в своем представлении механизм нарушения. Однако остается без ответа, данные нарушения объясняются тем, что согласовываются с Правительством Российской Федерации.
Безнаказанность нарушения федерального закона влечет и нарушения непосредственно в регионах. Когда не целевое или незаконное расходование средств списывается на недостаточное финансирование из центра. Губернаторы краев и областей, также как и федеральные власти прикрывают свои махинации бумагами согласованными с вышестоящими чинами.
«Контролерам всесильный чиновник может показать разрешение самого Правительства нарушить закон. И ни один прокурор, будь он самым генеральным, близко не осмелиться подойти к сановному нарушителю, к его патрону тем более». 9
Поэтому считаю необходимым принять все возможные меры к устранению сложившейся ситуации.
8, 9 В. Головачев, «Минфин-авторитет, правительство в законе», Экономика и жизнь № 6, 1999г., с.1
В том числе расширение прав контролирующих органов в области возможности применения мер по устранению выявленных нарушений и привлечению к ответственности за подобные нарушения.
Проводя параллель с проблемами местного уровня, мы найдем их полное отражение.
Ранее я уже останавливала свое внимание на процентах возмещения ущерба установленного по результатам проверок органов КРУ в г. Бузулуке.
3,6 % 57,2 % 97,6 %
1996 г. 1997 г. 1998 г.
% возмещение ущерба от общей суммы расходов.
Диаграмма 3.1. Процент возмещения ущерба по результатам работы КРУ в г. Бузулуке за 1996 – 1998 гг.
Мы видим, что процент возмещения не составляет 100 %. В отличие от органов казначейства или налоговой службы, органы КРУ не имеют возможности принятия жестких мер по вопросу устранения выявленных нарушений, что зачастую сводит к нулю всю проделанную работу.
Поэтому сейчас необходимо продолжение работы над проектом федерального закона о государственном финансовым контроле, который образовал бы современную правовую базу контроля, обеспечивающего проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики государства.
При решении данной проблемы нам нельзя отказываться от использования опыта зарубежных стран, с развитой рыночной экономикой, учитывая при этом специфику системы финансового контроля страны и условия развития экономики.
3.2. Финансовый контроль в зарубежных странах.
Обращаясь к опыту зарубежных стран, рассмотрим принцип государственного контроля во Франции.
Я уже отметила ранее, что ведущей формой независимого контроля в странах с развитой экономикой является аудиторство.
Что же касается государственного контроля, то здесь основные задачи состоят, во-первых, в установлении соответствия бюджетного прогноза целям общеэкономического развития, т.е. оценка качества и реальности бюджета – концепций, разработок при определении бюджетного выбора, обоснованности решений, во-вторых, - соответствия утвержденного бюджета и его фактического исполнения.
К числу основных факторов, влияющих на эффективность контроля могут быть отнесены:
- наличие обширной законодательной и нормативной базы;
- информационное обеспечение, отвечающее аналитическим целям контроля;
- широкая гласность принятия решений и исполнения бюджета;
- наличие высокоспециализированного персонала.
Контроль за исполнением бюджета во Франции осуществляется согласно двум принципам: разделение административных и счетных функций во избежание возможности злоупотреблений, т.е. между администраторами – распорядителями кредитов и теми, кто реализует действия по совершению конкретных платежных операций;
обеспечение тройного контроля – системы блокировок неэффективного использования бюджетных средств, включающей финансовый контроль, контроль юридического характера, политический контроль парламента. В соответствии с этими принципами различают контроль административного и счетного исполнения бюджета. Контроль административного исполнения бюджета в свою очередь состоит из административного, судебного и парламентского.
Главная задача административного контроля заключается в осуществлении предварительного контроля проекта по расходам: законности документации, точности процедуры получения кредитов, правильности классификации статей целевого назначения расходов, четкого соблюдения правил государственного учета и отчетности. Контроль ведется независимыми представителями бюджетного управления министерства бюджета, и бухгалтерами – представителями управления национального счетоводства.
Счетный контроль проводится Счетной палатой. Если в ходе контроля аудиторы Счетной палаты установят факты, служащие основанием для уголовного дела, генеральный прокурор счетной палаты информирует об этом соответствующего министра, министра юстиции, министра бюджета.
Парламентский контроль осуществляется через посредство парламентских комиссий по расследованию и контролю.
Контроль исполнения бюджета также делится на административный, судебный, парламентский. Административный контроль ведется по иерархической структуре системы учета, когда бухгалтеры более высокого уровня контролируют более низкий уровень, а сами, в конечном счете, подчиняются главному казначею. Во Франции действует Генеральная инспекция финансов, которая представляет собой корпорацию финансовых инспекторов – контролеров, связанную с кабинетом министра бюджета, но не входящую ни в одно из управлений этого министерства.
Судебный контроль осуществляется счетной палатой, которая проверяет состояние учета и отчетности в той или иной организации, ведущей бюджетные счета и выносит решения о нем. Юрисдикция Счетной палаты распространяется на главные бухгалтерии основных распорядителей кредитов.
Парламентский контроль осуществляется в ходе обсуждения и принятия закона об исполнении бюджета на основании доклада Счетной палаты и общей декларации о соответствии центральных счетов органов учета и отчетности отдельных министерств, исполнявших бюджет.
Во Франции Счетная палата, вопреки распространенному обычаю, является органом исполнительной власти, и при этом пользуется независимостью от правительства.
В пользу использования такого опыта в системе государственного финансового контроля в России, говорит тот факт, что уже давно стоит вопрос о создании органа государственного контроля, обслуживающего исполнительную власть, ее высший орган – Правительство Российской Федерации. Получилось так, что орган государственного финансового контроля, осуществляющий в соответствии с Конституцией контроль за исполнением федерального бюджета – Счетная палата, подотчетен только Федеральному Собранию страны.
Наряду с указанными контрольными органами, во Франции существует ряд других специализированных государственных учреждений с контрольными функциями: Центральная служба кредитного надзора, центр проверки балансовой отчетности, Палата бюджетной дисциплины. Таким образом, во Франции используется целостная система финансового контроля, охватывающая все стороны и стадии бюджетного процесса.
Создание и приспособление подобной системы контроля к условиям России – весьма сложная задача, требующая длительного времени. Однако принципиальная необходимость использования зарубежного опыта не вызывает сомнений.
Весьма своевременным могло бы быть создание специализированных судебных органов для проверки балансовой отчетности административных учреждений, а также предоставление в законодательном порядке широких судебных полномочий. Счетной палате, являющейся не только во Франции, но и во всех развитых странах высшим судебным и независимым органом контроля бюджетных средств.
Заключение.
Сегодня органы государственной власти уделяют серьезное внимание вопросам совершенствования системы финансового контроля. Поскольку очевидно, что обязательным условием эффективного функционирования экономики и финансовой системы страны является наличие развитой системы контроля. Предпринят уже ряд шагов, направленных на ее реформирование. Заметную роль в совершенствовании финансового контроля призвано сыграть принятию бюджетного кодекса.
В целях наиболее полного выполнения Указа Президента Российской Федерации от 03.03.98 г. «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики» был создан Департамент государственного финансового контроля и аудита. Создание такого органа вызвано необходимостью организации аудиторской деятельности и соединением в единый блок всех подразделений МФ России, выполняющих контрольные функции.
В настоящее время в Минфине активизирована работа по подготовке проектов федеральных законов о государственном контроле в Российской Федерации.
Однако, на сегодня остается еще целый ряд проблем, требующий их скорейшего разрешения.
Для эффективного осуществления государственного финансового контроля требуется не только назвать органы государственного контроля, что теперь сделано в Бюджетном Кодексе, но и законодательно закрепить их задачи, права, сферу действия.
Усилия органов власти, которым поручено выполнять функции контроля, не координируются и осуществляют они его в основном в рамках своего ведомства, что вызывает раздробленность финансовой системы.
Еще одним важным вопросом, на мой взгляд является отсутствие закона, определяющего возможности государственного финансового контроля в отношении нарушителей финансового законодательства. Ведь без административных, материально-финансовых мер воздействия на нарушителей финансового законодательства, невозможно достичь высоких результатов в выполнении поставленных перед органами контроля задач.
Таким образом, считаю, что сегодня, когда вся бюджетная система России находится в стадии становления, вопрос реформирования системы финансового контроля, является одним из наиболее важных.
Для разрешения всех перечисленных вопросов в целях совершенствования системы финансового контроля предлагаю:
1. Устранить незавершенность в вопросах формирования правовой базы государственного контроля.
2. Обеспечить скоорденированность действий органов финансового контроля. Устранить возможность дублирования и параллелизма в практике органов контроля.
3. Законодательно закрепить задачи, права, сферу действия каждого органа финансового контроля.
4. Решить вопрос о создании органа финансового контроля, обеспечивающего исполнительную власть, ее высший орган – Правительство Российской Федерации .
5. Обеспечить полноценную законодательную и правовую базу финансового контроля. В частности, предоставить органам КРУ МФРФ возможность принятия принудительных мер и санкций, по устранению выявленных нарушений.
6. Очевидна настоятельность усиления научных исследований в области финансового контроля, прежде всего по вопросам связанным с дальнейшим реформированием экономики и совершенствованием финансовой политики.
7. Считаю, что при совершенствовании системы финансового контроля, принципиально важно использование зарубежного опыта. Здесь речь может идти о поэтапной частичной или полной апробации отдельных областей данной практики. В стране есть для этого достаточные предпосылки: завершается построение национальных счетов по методологии Европейской системы интегрированных счетов; накоплен опыт применения балансовых методов управления экономикой.
Весьма своевременным могло бы быть создание специализированных судебных органов для проверки балансовой отчетности административных учреждений, а также предоставление в законодательном порядке широких судебных полномочий Счетной палате, являющейся во всех развитых странах высшим судебным и независимым органом контроля за формированием и использованием государственных средств.
График
Подготовки выпускной квалификационной работы
