• переходом к решению комплексных и многообразных задач.
Риски муниципального стимулирования экономики можно свести к:
• неудаче в реформе управления, если отсутствует мужество в ее проведении;
• неверной расстановке приоритетов при отсутствии единства по основным направлениям/ главным целям на политическом уровне;
• инертности муниципальной политики и управления;
• финансово-бюджетной неразберихе;
• растущей безработице;
• наличию национальных конфликтов и предубеждению к иностранцам.
Оценка существующего положения муниципального образования может быть дифференцирована на жесткие и мягкие факторы.
К жестким факторам размещения относятся:
• развитость экономического пространства;
• географическое положение, место размещения для промышленности, торговли, промыслов;
• потенциал рынка;
• структура населения;
• квалифицированная рабочая сила, большой резервуар рабочей силы, потенциал квалифицированной рабочей силы;
• накладные расходы на заработную плату;
• международные связи - партнерство городов;
• научно-исследовательские учреждения;
• учебные заведения;
• экономические и исследовательские парки;
• инновационные центры;
• наличие свободных административных площадей;
• место для проведения конгрессов и выставок-ярмарок;
• финансовый центр;
• размещение средств массовой информации;
• наличие региональных и федеральных ведомств;
• возможности поддержки инвесторов;
• сервис поддержки экономического развития;
• рынок труда (количество и качество рабочей силы);
• транспортная привязка;
• участки (количество и качество предлагаемых площадей);
• транспортные издержки (рынок закупки и сбыта);
• близость к рынку сбыта в целом;
• близость к поставщикам в целом;
• отраслевые контакты;
• местные налоги, сборы, пошлины;
• обязательства по охране окружающей среды;
• финансовое стимулирование посредством:
- дотаций для капитальных вложений;
- амортизационных отчислений специального назначения;
- кредитов;
- гарантии;
- скидок с цены, оплаты в рассрочку при покупке участков;
- отсрочки уплаты налогов;
- льготных тарифов на снабжение и удаление отходов;
• близость к предприятиям других отраслей;
• важные для производства частные услуги, например техобслуживание, ремонт, аудит, консалтинг, юридические услуги, проектирование и т.д.;
• важные для предприятия частные услуги (офисное обслуживание, пересылка корреспонденции, консультирование по налогообложению, экономическое консультирование);
• инфраструктура:
- снабжение;
- удаление отходов;
- привязка к межрегиональным транспортным связям;
- привязка к железнодорожным линиям, автодорогам, авиаперевозкам;
- готовые производственные сооружения;
Мягкие факторы включают:
• культурные и музыкальные учреждения и мероприятия;
• возможности организации досуга и спорта;
• общественное питание;
• привлекательность окрестностей;
• наличие торговых учреждений;
• медицинское обслуживание;
• условия и возможности интеграции иностранцев;
• климатические условия;
• экономический климат региона;
• климат в муниципальном хозяйстве;
• имидж города;
• имидж возможного места расположения предприятия;
• жилье и его окружение;
• качество окружающей среды;
• школьное дело;
• возможности для совершения покупок;
• административные структуры;
• частные бытовые услуги.
Таким образом, по этому достаточно простому перечню характеристик условий для муниципального экономического развития, мы видим, что экономический рост не сводится к строительству и запуску новых производственных мощностей. Он рассматривается значительно шире.
Исходя их приведенной оценочной логики, инвестор определяет свои риски и предпочтения. Уровень самоуправления и самоорганизации населения играет в этом выборе ключевую роль.
Этап 2. Формулировка реалистичных целей, задач и стратегий
Определение целей местного экономического развития самым тесным образом связано с социокультурным контекстом, теми ценностями, на которые ориентируются различные местные сообщества, и ценностями, которые приняты ими как общие.
Постановка целей местного развития является для руководителей органов местного самоуправления и местных сообществ в странах с переходной экономикой достаточно новым и сложным делом, прежде всего исходя из необходимости согласовывать цели органов местного самоуправления с целями субъектов местного развития.
В целях должны быть сосредоточены общая концепция и желаемый результат процесса экономического развития. Они должны служить ориентиром и задавать направление развитию релевантных стратегий, а также проектов и программ экономического развития.
Следует наметить как долгосрочные, так и краткосрочные цели. Учитывая уровень экономических потребностей в странах ЦВЕ/СНГ и отсутствие у них опыта в области экономического развития, краткосрочные планы приобретают особое значение. Во-первых, они показывают сообществу, что изменения на самом деле происходят, а это, в свою очередь, ведет к росту участия сообщества в них. Видя реальные подвижки, люди не могут оставаться безучастными. Во-вторых, успехи, достигнутые в короткие сроки, усиливают легитимность последующих изменений и инициатив. И наконец, опыт работы с малыми проектами пригодится при разработке экономической концепции общего характера.
Далее через цели определяются задачи. Задачи устанавливают стандарты показателей и выявляют те секторы, которые нуждаются в помощи. Чтобы быть эффективными, они должны быть выполнимыми и измеримыми.
Стратегии определяют способ достижения целей и задач стабильного экономического развития. Они объясняют, каким образом можно достичь цели, но не указывают ни этапов, ни сроков ее достижения. Бывают случаи, когда для достижения цели может понадобиться более чем одна стратегия. Хорошая стратегия всегда должна иметь реалистический характер и не ставить невыполнимых задач. Всего имеются три общих типа стратегий:
• организационные стратегии, определяющие пути организационного развития;
• программные стратегии, ориентированные на развитие, менеджмент и постановку/исполнение конкретных программ;
• функциональные стратегии, направленные на административные и вспомогательные нужды и призванные обеспечить эффективность и действенность группы.
Стратегии намечаются по завершении SWOT-анализа. Только после оценки местной экономики можно разработать правильную, с точки зрения реализации целей экономического развития, стратегию. Результаты SWOT-анализа помогают сделать это, а также наметить план действий.
Когда формирование спектра проектных идей завершено, пора переходить к выбору конкретной программы. Для этого надо исследовать их на предмет выполнимости. Исследования на предмет выполнимости предполагают проведение работ, цель которых - определить, реализуем ли данный проект, или выбрать оптимальное мнение по поводу этого проекта. Иными словами, речь идет о необходимости для самого сообщества решить, располагает ли оно ресурсами и политической поддержкой, чтобы развернуть этот проект.
Оценка выполнимости разбивается на две фазы. Сначала оцениваются и распределяются по приоритетам те предложения, которым предполагается следовать впредь. На этой, оценочной фазе программы следует учесть самые разные критерии, т.е. решить, помогает ли данная программа достичь цели, обладает ли сообщество необходимыми ресурсами и может ли оно реализовать эту программу. Применение названных критериев сократит список предложений, не посягая при этом ни на одну из возможностей. Заодно сообществу надо справиться с искушением педалировать в проектах те идеи, которые уже прошли обкатку в других местах. Опыт западных стран свидетельствует, что сообщества вообще склонны к повторному применению успешных программ и проектов без учета того, соответствуют ли они целям, стоящим перед сообществом. В случае, если программы не подчинены этим целям или разработаны на основе уже применявшейся программы, проблем, скорее всего, не избежать.
Вторая фаза представляет собой более углубленное исследование проекта на выполнимость с учетом его внедряемости, реального финансирования, рыночного обеспечения и т.д. Возникающие при этом альтернативы следует рассмотреть по следующим критериям:
• Соответствует ли проект приоритетам сообщества в смысле достижения поставленных перед ним целей и задач?
• Какое влияние он окажет на сообщество (создание новых рабочих мест, рост инвестиций, улучшение деловой атмосферы, появление новых компаний)?
• Выполним ли проект с экономической точки зрения, в том числе в сроки и по стоимости, принятые сообществом?
• Приемлем ли проект с социально-политических позиций?
• Осуществим ли он технически, так, чтобы это было по силам сообществу?
Чтобы проект был успешным, он должен удовлетворять всем этим критериям. Поэтому, как только релевантные проекты окажутся сведенными в рабочий список, надо заняться их "примеркой", т.е. сравнить и сопоставить между собой, чтобы выяснить, насколько они дополняют или противоречат друг другу.
Способом проверки жизнеспособности проекта на этом этапе может служить анализ стоимости - прибыли, т.е. сравнение стоимости программы с прибылью от нее. Этот метод полезно практиковать при сравнении альтернативных проектов или альтернативных частей одного проекта. Однако для точного измерения реальной ценности проекта одного его недостаточно. Дело в том, что стоимости включают в себя все затраты на осуществление проекта. И потому надо определить все блага и услуги, необходимые, чтобы установить как операционные затраты, так и капитал, которые пойдут на получение прибыли от этого проекта. Прибыль измерить несколько сложнее, т.к. она по-разному определяется в финансовом анализе и в экономических терминах. С точки зрения финансового анализа, прибыль - это все дополнительные доходы, полученные от реализации проекта или от продажи конечного продукта. В терминах экономики прибыль может быть вычислена по таким результатам от реализации проекта, как новые рабочие места или экономия средств, которые при иных условиях были бы потрачены (например, сокращение затрат на выплаты социальных пособий). Поэтому правильнее было бы исчислять прибыли по сэкономленным со временем затратам.
Этап 3. Выявление, оценка и распределение проектов по приоритетам
Распределение по приоритетам предполагает оценку проектов исходя из таких критериев, как организаторские способности, финансирование, приоритетность, выполнимость, совместимость с другими программами и инициативами и т.д. Зная свои нужды и то, в какой мере каждая программа отвечает этим нуждам, сообщество сможет принять к исполнению эти программы, руководствуясь приоритетами. Умение расставить проекты по приоритетам - одна из тех проблем, которая, по мнению экспертов, является общей для местных администраций в странах ЦВЕ/СНГ. Отсутствие знаний в области экономического развития и нехватка свободных ресурсов служат неприятным довеском к проблеме исполнения программ согласно приоритетам.
Как только органы местного самоуправления совместно с местными сообществами определили, какой программе они будут следовать, наступает следующая фаза стратегического планирования - составление планов действия.
Этап 4. Составление планов действий
Планы действий намечают шаги, которые необходимо осуществить для внедрения принятых проектов, и показывают, какими способами эти проекты поддерживают стратегический план. Хороший план действий позволяет предвидеть проблемы и дает рекомендации, как справиться с ними. Кроме того, он является последней возможностью проверить наличие и готовность систем экономической, политической, технической и т.д. поддержки. План действий представляет собою:
• перечень поставленных задач, включая порядок их выполнения в соответствии с другими заданиями;
• реалистические сроки осуществления различных действий;
• следствия и результаты, ожидаемые от действий;
• указание, кто, или какая организация ответственна за каждое задание;
• финансовые запросы, включая выявление источников финансирования;
• мониторинг процесса и стандартов оценки развития программы.
Успех стратегического планирования зависит от плана действий. Этот план удерживает реализацию установленных стратегий, проектов и программ в рамках предыдущих этапов процесса.
Этап 5. Внедрение планов действия
Внедрение означает нечто большее, чем хорошо составленные планы действия. Тем не менее успех процесса внедрения зависит от того, насколько хорошо было проведено планирование. Местное сообщество должно прийти к общему согласию по ключевым вопросам, договориться о действиях, которые следует предпринять, о ресурсах, необходимых для осуществления этих действий, и об ожидаемых от них результатах.
Фаза внедрения - уже на уровне замысла - должна быть гибкой, поскольку этот процесс порою наталкивается на такие помехи, как отсутствие финансовых средств и др. Поэтому необходимо, чтобы организация или комитет, руководящие программой, были способны быстро и эффективно устранять эти помехи. Чтобы избежать проблемы неэффективного руководства, должно существовать четкое разграничение ответственности по агентствам или партнерам, участвующим в процессе внедрения, включая поощрение сотрудничества.
Ключевой вопрос внедрения - найти подходящий метод координации множества отдельных планов, сохранив при этом концепцию "команды" (сообщество, отдельные группы, персонал государственных учреждений). Цели экономического развития могут быть достигнуты только совместными усилиями.
Этап 6. Мониторинг и оценка результатов
Поскольку стратегическое планирование - процесс, требующий адаптации к меняющимся местным условиям, сообщества должны вести мониторинг программ, чтобы обеспечить их эффективность и постоянную релевантность. Даже если стратегическое планирование имеет долгосрочный характер, эволюция программы все равно должна проверяться через короткие промежутки времени. Мониторинг и оценка деятельности помогают сообществу:
• удостовериться в том, что проекты эффективны и их реализация идет нормальным темпом;
• оправдать предпринятые расходы;
• установить, есть ли необходимость в корректировке;
• обеспечить содействие успеху проекта внутри сообщества.
Мониторинг и оценка являются хоть и родственными, но различными видами деятельности. Мониторинг выявляет показатели или результаты. Оценка сравнивает результаты с конкретными показателями и с планом в целом. Без мониторинга оценка проектов невозможна.
В работе над процессом оценки и в определении норм и показателей должны участвовать все заинтересованные в них агенты. Эти лица несут ответственность за внедрение отдельных проектов и должны следить за тем, как реализуется план в целом.
Реализация программы не является гарантией ее непременного успеха. На самом деле, успех любой программы зависит от 3 факторов: экономической выгоды, организационной эффективности и удовлетворения потребителей. Измерение экономического эффекта от реализации конкретного проекта позволяет сообществу определить, вызвал он какие-нибудь улучшения или нет. Сообщество может это сделать, пользуясь следующими показателями:
• количество фирм, созданных, сохранившихся, привлеченных или расширивших сферу своей деятельности;
• количество рабочих мест, вновь созданных или сохранившихся;
• инвестиции, т.е. капитал, вложенный в сообщество.
Еще один аспект, который может быть измерен и прослежен, - это организационная эффективность. Измеряя ее, сообщество узнает, умело ли потрачены его деньги. Заодно этот фактор способен продемонстрировать, хорошо ли управляем проект. Обычно его определяют по следующим показателям:
• количеству клиентов, привлеченных к деятельности;
• числу этапов реализуемых мероприятий.
Для местной администрации в странах ЦВЕ/СНГ мониторинг привлекателен еще и тем, что гарантирует гласность и подотчетность общественных программ и официальных лиц и приучает местные власти лучше оценивать рыночную стоимость и выгоды от общественных затрат. Кроме того, мониторинг помогает агентствам отвечать за бюджеты, оправдывать эти бюджеты и находить аргументы для их увеличения.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Общая беда всех стран ЦВЕ/СНГ заключается в том, что слабыми звеньями в работе их местных администраций являются организаторская деятельность и стратегическое планирование, без которых овладение методами экономического развития просто невозможно. Несмотря на ряд уже имеющихся инициатив, об успехах говорить пока не приходится как ввиду изолированности проектов, осуществляемых без ясно выраженной, реальной, общественно значимой цели, так и по причине отсутствия более широкой перспективы и возможности проследить и оценить результаты этих проектов. По свидетельству региональных экспертов, муниципалитеты испытывают большие трудности при установлении иерархии приоритетов и целей. А так как местная администрация располагает весьма ограниченными ресурсами, то определение приоритетов становится важнейшей управленческой задачей. В то же время развертывание нескольких конъюнктурных инициатив не может создать соответствующий фундамент для преобразования экономики и поощрения политической активности.
Региональные различия в пределах любой страны ЦВЕ/СНГ в настоящее время очень велики. Таково одно из следствий введения рыночной экономики. Чтобы успешно развиваться, общество должно знать, чего оно хочет, и уметь добиваться этого. А значит, стратегическое планирование должно сообразовываться с местным уровнем развития и учитывать состояние сообщества. Поскольку стратегическое планирование нацелено на максимальную концентрацию местных ресурсов и прояснение образа будущего для сообщества, оно требует участия в его разработке самого сообщества. Следовательно, стратегическое планирование не только поддерживает МЭР, но и является как важным фактором консолидации местных ресурсов, так и выражением общих ценностей.
Общей чертой переходных экономик является движение от иерархического контроля к демократическому участию. При прежнем строе и общество, и экономика имели иерархическую структуру, что соответствовало тоталитарному режиму и государственной собственности на предприятия. Они были единственно существующими моделями коллективных мероприятий или коллективной деятельности. Когда строй сменился, эти страны оказались лишенными вообще каких-либо организационных моделей как для сообщества, так и для экономических агентов. Эксперт по планированию из Венгрии, например, заметил, что главная ценность стратегического плана развития Будапешта заключается в поощрении сотрудничества между местными властями и экономическими субъектами. До этого плана никакого сотрудничества между ними не было.
Хотя стратегическое планирование ориентировано на местные ресурсы и задачи, это не значит, что в круг его забот входят только местные проблемы, никак не связанные с национальным или мировым контекстами. Стратегическое планирование должно учитывать и вертикальные связи - с высшими уровнями правительства, и горизонтальные - с соседними сообществами. А это значит, что стратегическое планирование испытывает на себе существенное влияние множества факторов, включая и те, что находятся за пределами данного сообщества.
Задачи экономического развития сообщества следует рассматривать в их сравнении и сопоставлении с другими планами данного сообщества. Таковы социальные, политические и культурные проблемы, а также проблемы окружающей среды. Это необходимый фактор построения общего плана, поскольку экономическое развитие нельзя рассматривать в отрыве от воздействия других факторов.
Стратегическое планирование - это систематический процесс, с помощью которого сообщества рисуют картину своего будущего и определяют этапы его достижения, исходя из местных ресурсов. Оно включает в себя:
• согласование групповых интересов внутри сообщества перед тем, как приступить к планированию;
• инвентаризацию реальных свободных ресурсов, ограничений и благоприятных факторов;
• определение реально осуществимых задач и целей;
• назначение ответственных за исполнение плана действий по осуществлению поставленных задач.
