Наряду с принятием закона Клейтона первый этап действия антимонопольного законодательства США знаменуется так же тем, что в 1914 г. был принят закон о Федеральной торговой комиссии, т.е. была создана организация, играющая до сих пор ведущую роль в проведении антимонопольной политики США.
В качестве второго этапа в развитии антимонопольного законодательства в США целесообразно, очевидно, выделять период с двадцатых до конца тридцатых годов. Этот этап в основном связан с годами самого глубокого в истории США экономического кризиса и Великой депрессии. Не случайно, поэтому для данного этапа характерно существенное ослабление антитрестовской деятельности. Более того, в этот период в США был принят ряд законов, которые фактически (хотя и назывались антимонопольными) способствовали усилению монополистических тенденций в американской экономике. Например, в 1933 г. был принят Закон о восстановлении промышленности, который фактически поощрял тайные сговоры между фирмами об установлении единых цен, т.е. способствовал формированию артелей. В 1936 году появился закон Робинсона-Пэтмана, согласно которому поощрялось сохранение даже малоэффективных предприятий путём искусственного поддержания завышенной цены товаров (за счет продажи одних и тех же товаров под разными названиями). Законами Миллера-Тайдингса и Макгайра предпринимателям запрещалось продавать товары по ценам, более низким, чем у других фирм, производящих аналогичную продукцию. Со временем, когда обществу удалось справиться с депрессией, данные законы либо подверглись сильной критике со стороны судов и общественности, либо были объявлены не соответствующими конституции США.
Поскольку в глазах общественности одной из причин особой длительности Великой депрессии было чуть ли не искусственное сдерживание государством роста цен, лишавшее предпринимателей необходимых стимулов к расширению производства, именно в этот период случались факты отступления от “принципа разумности”. В частности, именно в этот период был возбуждён процесс против компании “Грейт атлантик енд пасифик теа компани”, которую пытались уличить в нарушении антимонопольного законодательства только за то, что цены на её продукцию были ниже, чем у других фирм, благодаря значительному положительному эффекту масштаба и, как следствие, низким издержкам производства.
Третий этап в развитии антимонопольного законодательства США охватывает период с конца 30-х до конца 70-х годов. Этот период отличается, во-первых, особо активным применением антимонопольной политики, и, во-вторых, осуществлением дальнейших шагов по пути применения “принципа разумности” в борьбе с монополиями различных типов.
Активизация антимонопольной политики на данном этапе базировалась, прежде всего, на дальнейшем усовершенствовании антимонопольного законодательства. Принципиально значимую роль в этом отношении сыграло принятие в 1950 году Закона Селлера-Кефовера (поправки к параграфу 7 Закона Клейтона).
Благодаря принятию этого закона стал не только возможен, наконец, реальный контроль за слиянием фирм и предприятий, но и фактически изменилась общая направленность антимонопольных действий законодательных органов. Фактически именно осуществление контроля над слияниями и поглощениями фирм стало основной частью разрабатываемых антитрестовских программ.
На данном этапе был предпринят и ряд других шагов по ужесточению антимонопольного законодательства. Так, в 1974 году была принята поправка к закону Шермана, согласно которой нарушение его статей стало квалифицироваться как “тяжкое преступление”.
Период с конца 70-х начала 80-х годов и до настоящего времени представляет собой четвёртый этап в развитии антимонопольного законодательства США. Для данного этапа характерно в целом дальнейшее продвижение по пути развития принципа “разумности” при анализе ситуаций, связанных с оценками поведения фирм, обладающих монопольной властью. Как известно, данный период называют “консервативным сдвигом”, выделяя общее усиление позиций сторонников свободного рынка, сокращения масштабов вмешательства в экономику со стороны государства.
Главный упор в данном законодательстве, с позиций реформаторов, должен быть сделан на пресечение фактов фиксации цен, деления рынков и практики горизонтальных слияний, поскольку именно данные действия несут реальную угрозу конкурентной борьбе. Что же касается практики вертикальных слияний или соглашений о дискриминации цен, то данные действия нецелесообразно подвергать чрезмерным ограничениям.
С несколько иных позиций критикуют антимонопольное законодательство сторонники теории общественного выбора. Представители данного направления исходят из того, что государство, проводя экономическую и социальную политику, вообще, как правило, руководствуется не общенациональными интересами, а стремлением различных государственных органов к расширению и усилению их бюрократической власти (росту размеров бюджетов, численности бюрократического аппарата, количества подведомственных им дел).
С позиций представителей австрийской школы, антитрестовское законодательство представляет собой одно из искусственных и вредных для экономики препятствий на пути развития свободного эффективного рынка. Запрещаемые данным законодательством соглашения, направленные на фиксацию цен, организацию маркетинговых компаний, слияния фирм и т.п., являются, по мнению представителей австрийской школы, разновидностями взаимовыгодных добровольных соглашений, важной составной частью механизма координации и настройки в рыночной экономике.
Учитывая итоги богатого и противоречивого опыта антимонопольной политики и практики предыдущих лет, усиливающуюся критику сложившегося антимонопольного законодательства, изменяющиеся внешнеполитические реалии, антимонопольные органы США за период с конца 70-х годов существенно изменили свой подход к оценкам многих происходящих фактов и процессов. Обычно специфику антимонопольной политики США на данном этапе рассматривают отдельно применительно:1)к уже сложившимся рыночным структурам, 2)к слияниям, 3)к соглашениям по поводу фиксации цен и сигментации рынков. Остановимся вкратце на каждом из данных трёх направлений.
Наиболее лояльно современное законодательство относится к уже сложившимся фирмам, обладающим той или иной степенью монопольной власти. Даже если фирма владеет 60% выпуска или рыночных продаж, она может не подвергаться судебному преследованию, устанавливая нередко цены как ей заблагорассудится. Компания с такой или более высокой долей на рынке может стать объектом интереса со стороны антимонопольных органов, как правило, только в том случае, если станут вдруг известны факты злонамеренного поведения данной компании (подавления и обмана конкурентов и т.п.) с целью достижения или поддержания своего монопольного положения на рынке. В качестве крайней меры в таком случае может быть принято решение о дроблении фирмы. Наиболее известным из дел такого рода является достигнутое в 1982 году соглашение между правительством США и АТТ (крупнейшей телефонной компании страны). Уличив АТТ в совершении ряда антиконкурентных действий и нарушений, таким образом, закона Шермана, правительство добилось отделения от АТТ двадцати двух телефонных компаний. Но в целом за данный период подобных процессов было крайне мало.
Значительно более строги современные антимонопольные законы к практике слияний, хотя большую роль при этом играет тип и характер данных слияний, т.е. “наказания” носят не сплошной, а выборочный характер.
Как правило, выделяют три возможных типа слияний: горизонтальные, вертикальные и конгломератные. Горизонтальные слияния, т.е. слияния таких фирм, которые производят однородную продукцию и являются конкурентами, действуя на одном и том же рынке, как правило, допускаются только в том случае, если общая доля на рынке объединяющихся фирм не превысит 15%. Согласно инструкции 1984 года, возможны слияния и более крупных фирм и корпораций, если “имеются ясные и убедительные доказательства повышения в этом случае эффективности производства, сокращения непроизводственных затрат, либо в случае близкого краха одной из фирм”. Например, в 1987 году антимонопольные органы не чинили препятствий слиянию двух крупных автомобильных компаний США “Крайслер” и “Америкэн Моторс”, т.к. “Америкэн Моторс” была близка к банкротству.
Вертикальные слияния - это слияния, связанные с различными стадиями производства в одной и той же отрасли или с объединениями типа “поставщик-потребитель”. Обычно допускаются только в тех случаях, когда доля каждой из компаний до объединения не превышала 10% соответствующего рынка. При более высоких долях продукции той или иной фирмы на рынке считается, что подобного рода объединение лишит другие фирмы возможности продать свою продукцию. Так, в случае приобретения фирмой “Дюпон” контрольного пакета акций компании “Дженерал Моторс”именно последовавший за данной сделкой факт преимущественной покупки красок и тканей для автомобилей “Дженерал Моторс” у фирмы “Дюпон” послужил для антимонопольных органов основанием признать данное слияние незаконным.
Конгломератные слияния, к которым относятся такие, когда объединяются фирмы, производящие продукцию не связанных между собой отраслей, как правило, не подвергаются преследованию со стороны антимонопольных органов вообще, поскольку в результате подобных слияний доли фирм на тех или иных рынках не изменяются.
Рынок, в пределах которого для данного предприятия складываются действительные отношения конкуренции и монополии, обозначается термином “релевантный”.
Различают технологические и географические границы релевантных рынков. При определении технологических границ учитываются, во-первых, все предприятия, производящие данный вид продукции (причём имеется ввиду не только та её часть, которая продаётся на рынке, но и продукция, идущая на собственное потребление, а также - объём неиспользуемых мощностей данного предприятия); во-вторых, все предприятия, создающие товары-субституты; в-третьих, предприятия, производящие продукцию совершенно другого назначения, но по такой технологии, которая позволяет быстро изменить специализацию и начать производство продукции нового профиля.
Необходимость выделения географических границ релевантных рынков связана с тем, что различные виды продукции объективно предполагают разные географические границы их потребления. Общая зависимость такова, что чем больше стоимость продукции и чем сложнее её производство, тем шире географические границы её рынков. Самые узкие географические границы имеют рынки скоропортящихся продуктов, необработанных вообще, или прошедших обработку по традиционной технологии (например, свежие овощи или молочные продукты). Аналогично обстоит дело с трудно транспортируемыми видами продукции (например, бетон или цемент). Что же касается таких видов продукции, как автомобили, то для них релевантным является весь национальный рынок, а для наиболее совершенных компьютеров - весь мировой рынок.
При определении границ релевантных рынков считается необходимым также учитывать возможности доступа к рынку соответствующих фирм.
После того, как определены границы рынка, можно перейти к конкретным расчетам удельного веса в общем объёме производства и продаж того или иного количества фирм или той или иной конкретной фирмы. Такие расчеты нужны для определения характера рыночной структуры той или иной отрасли, от чего может зависеть реакция антимонопольных органов на предполагаемое слияние каких-либо фирм, или уже на состоявшееся слияние. Как правило, государственная статистика в “рыночных” странах уделяет большое внимание характеристикам рыночных структур отдельных отраслей, подотраслей и товарных групп. Соответственно, с конца 60-х годов разработан и используется целый ряд показателей, призванных отражать изменения в уровнях концентрации производства в отраслевом и “натуральном” разрезах. Антимонопольными органами чаще всего используются такие способы измерения концентрации, как доля фиксированного числа предприятий и так называемый индекс Герфиндаля.
Этот индекс определяется по формуле:
H=
,
где xi- это доля объёма продаж i-й фирмы (как правило, в процентах), и n - количество фирм в данной отрасли.
Как видно из формулы, данный индекс может иметь значения от 0 в случае наличия на рынке огромного множества бесконечно малых по рыночной доле фирм в условиях свободной конкуренции до 10000(в случае, если в данной отрасли господствует безраздельно одна фирма, то есть при абсолютной монополии).
В соответствии с данными о значениях индекса Герфиндаля, все отрасли в экономике США делятся на три группы: с малым уровнем концентрации (если H- индекс составляет 1000 или менее), со средним уровнем концентрации (если Н- индекс колеблется в интервале 1000- 1800) и с высоким уровнем концентрации(если Н- индекс превышает 1800). Слияние фирм признаётся незаконным, если благодаря ему Н- индекс возрастает более чем на 100 в отраслях средней концентрации и более чем на 50 в отраслях высокой концентрации. Например, если в отрасли со средним уровнем концентрации предполагается слияние двух фирм, обладающих соответственно 10% и 2% от общего объёма рынка, то такое слияние будет признано незаконным. Не случайно, поэтому в США фирмы, намечающие слияние, должны поставить об этом в известность Федеральную комиссию по торговле не менее чем за 30 дней.
Если к сложившимся монополиям антимонопольное законодательство США относится весьма снисходительно и терпимо, слияния допускаются или не допускаются в зависимости от множества различных обстоятельств, т.е. несколько таких действий, которые вызывают судебное преследование без каких- либо исключений или поблажек. К ним относятся в первую очередь соглашения между фирмами с целью раздела рынка и установления цен. Если какие-либо фирмы уличены в подобных действиях, против них неизбежно будет возбуждён судебный процесс, причем принцип “разумного подхода” в этих случаях не используется. То есть, для того, чтобы добиться вынесения приговора, обвиняющей стороне достаточно лишь доказать акт фиксации цен или раздела рынка. (Особая суровость закона к подобным фактам, по мнению западных экономистов, не в силах искоренить стремление фирм к сговорам относительно уровня цен и дележа рынков. Следствием ужесточения наказаний является лишь то, что подобные сговоры становятся особо засекреченными, и многие фирмы вместо заключения официальных соглашений используют практику лидерства в ценах и ценообразования в соответствии с формулой “издержки плюс”).
Основные различия в антимонопольной политике и практике “рыночных” стран связаны с неодинаковыми акцентами в использовании направлений регулирования монополий и прямого недопущения, подавления или устранения их в форме дробления на отдельные самостоятельные предприятия. В этой связи различают особенности европейского и американского подходов в антимонопольной политике. Антимонопольная политика в европейских странах в большей мере направлена на регулирование уже сложившихся монополий независимо от того, какими путями они добились своего монопольного положения, причем данное регулирование не предполагает структурных изменений, т.е. не содержит требований о деконцентрации, дроблении фирм на самостоятельные предприятия. Одной из причин преобладания в европейских странах именно “регулирующего” подхода по отношению к монополиям является то, что данные страны в отличие от США располагаются на сравнительно малых территориях. В таких условиях для достижения минимально эффективного масштаба производства в рамках национальной экономики бывает необходимо разрешать ведущим фирмам укрупнять своё производство до такого уровня, когда они начинают определять собой целые отрасли.
Что же касается особенностей государственной политики воздействия на монополии в США, то для неё, прежде всего, и безусловно, характерна гораздо меньшая опора на регулирование. Такое воздействие считается целесообразным и необходимым только применительно к естественным монополиям. В отношении же обычных монополий американское законодательство исходит из того, что совсем необязательно лишать фирму монопольно высоких прибылей, если монопольное положение на рынке достигнуто ею “благодаря более высоким деловым качествам, изобретательности или же просто счастливому случаю”. При этом учитываются как минимум два объективных обстоятельства: 1)то, что если фирма не будет уверена в получении максимально высоких прибылей (в случае её объективных успехов на пути совершенствования производства и продукции), то она не станет должным образом заниматься совершенствованием техники, технологии, потребительских свойств своих товаров, нахождением незанятых “ниш” в структуре рыночного спроса и т.п.;2)то, что если ведущие фирмы не будут получать максимальных прибылей, то у других фирм ослабнет или вообще исчезнет стимул конкурировать с лидерами и стремиться для этого к совершенству, т.е., что антимонопольная политика в этом случае может превратиться в политику ослабляющую, а не стимулирующую развитие рыночных механизмов в экономике.
Сложившиеся особенности государственной политики по отношению к монополиям в различных странах не обязательно сохраняются неизменными на перспективу. С одной стороны, под влиянием США, происходят некоторые изменения в этой политике у европейских стран, направленные на усиление конкуренции. С другой, на характер антимонопольного законодательства США не может не влиять такой важный фактор, как постоянно усиливающиеся позиции Японии на мировом рынке вообще и на внутреннем рынке США в частности. Уже в середине 80-х годов США, как отмечается в печати, столкнувшись с мощной конкуренцией японских компаний, пошли на серьёзные изъятия из антитрестовского законодательства в пользу наукоёмких отраслей.
Вместе с тем, поскольку именно США с их наиболее последовательным курсом на сохранение института конкуренции являлись и являются до сих пор лидером в развитии большинства направлений науки и техники, то, соответственно, продолжение курса на поддержание конкуренции может быть расценено ими как главный фактор сохранения их ведущего положения в сфере научно-технического прогресса[12,с.314-324].
Направления антимонопольной политики в
постсоциалистиской экономике
Накопленный странами с “рыночной” экономикой опыт антимонопольной борьбы, хотя и интересен сам по себе и, безусловно, должен активно изучаться и использоваться в различных конкретных случаях обуздания конкретных монополий, в целом не может служить основой для разработки общей программы действий по демонополизации постсоциалистической экономики. Антимонопольная политика рыночных стран не носит “системоотрицающего” характера, т.е. не направлена на качественные преобразования сложившегося типа экономической системы. Достаточно эффективное функционирование экономики в современных, преимущественно рыночных странах, невозможно без постоянного балансирования между элементами монополии и конкуренции, без обеспечения того или иного сочетания двух важнейших начал эффективности современного общественного воспроизводства. Эта политика направлена не на устранение монополий, а лишь на поддержание необходимого равновесия между двумя основными составляющими эффективности.
Иной, гораздо более широкий и сложный круг задач встаёт при осуществлении антимонопольной политики в бывших социалистических странах, к которым относится и Россия.
За годы реформ, с одной стороны, система тотального командно-административного монополизма в значительной её части оказалась разрушенной, а с другой,- существует ещё огромное множество весьма серьёзных по своей роли и возможностям элементов монополизма, тормозящих развитие экономики. Борьба с чрезмерным монополизмом в постсоциалистическом обществе затрудняется рядом объективных обстоятельств. К важнейшим из них в условиях нашей страны можно, очевидно, отнести следующие: преобладание не только и не просто антирыночного, но и даже явно “промонополистического” мышления у значительной части населения; специфические позитивные возможности элементов административного и производственного монополизма в решении проблем выхода из экономических кризисов и обеспечения прогрессивных структурных сдвигов в экономике; несовершенство российского приватизационного и антимонопольного законодательства. Остановимся подробнее на каждом из выделенных обстоятельств.
Преобладание нерыночного мышления у населения
Если даже рыночные страны сталкиваются с фактами тяготения населения к монополиям, то не удивительно, что в постсоциалистических странах достаточно велика часть населения, воспринимающая их как нечто естественное.
Из факта преобладания нерыночного и “промонополитического” мышления населения России на момент современных экономических реформ можно сделать выводы двоякого плана. Один из вариантов состоит в том, что поскольку Россия объективно не рыночного типа страна и никогда не воспримет рынок и его ценности как нечто естественное, то следует признать это как данность и не навязывать ей чуждых форм и принципов. Такой подход не предполагает сколько-нибудь активных действий по преодолению пережитков тотальной системы государственного монополизма.
Возможен и несколько иной вариант рассуждений и действий. А именно, факт преобладания промонополистического мышления у значительной части населения сам по себе совсем необязательно расценивать как непреодолимое препятствие в борьбе с элементами чрезмерного монополизма. Ведь близкий к современному российскому тип мышления был всего несколько десятилетий назад весьма характерен для жителей многих стран мира, включая, например, такие страны как Япония, Испания, Германия, Корея и т.д. Однако данное обстоятельство не помешало этим странам впоследствии перейти к таким вариантам общества смешанной экономики, в рамках которых фактически оказался в основном преодолённым чрезмерный и административный, и производственный монополизм.
Главной поддержкой для антимонопольной политики в этом отношении могла бы быть, безусловно, сама экономическая действительность. Имеется в виду, что сторонников монополий и монополизма было бы меньше, в случае, если бы результаты развития экономики в России достаточно очевидно отражали уже превосходство конкурентной экономики над монополизированной.
Вместе с тем, в этой связи отнюдь не лишним был бы и своеобразный антимонопольный ликбез[3, с.151-154].
Административный монополизм и структурные сдвиги
в экономике
Особо сложный круг задач встаёт в настоящее время перед антимонопольной политикой России в плане преодоления элементов чрезмерного административного монополизма, в первую очередь, монополизма центральных государственных органов управления.
К элементам чрезмерного государственного монополизма в настоящее время можно отнести сохранение всё ещё весьма высокой доли государственного сектора в ведущих отраслях индустрии, замедленные темпы разгосударствления в деревне, сохранение за государством контрольного пакета акций значительной части приватизированных предприятий, сохранение возможностей для значительной части государственных предприятий получения существенной финансово-кредитной поддержки от государства вне прямой зависимости от результатов их производственной деятельности, попытки сплошного “охвата” предприятий различными формами государственного административного контроля, насильственного объединения нежизнеспособных производств с сильными предприятиями с целью поддержания на плаву фактических банкротов, промонополистическая политика государства по отношению к естественным монополиям.
Одним из специфических обстоятельств, характерных для современного периода осуществления антимонопольной политики в России, является то, что решение задачи преодоления элементов чрезмерного государственного административного монополизма предполагает в ближайшей перспективе определённое оживление самого же этого монополизма. Так получается потому, что хотя чрезмерный административный монополизм - большое зло, но, в то же время, только благодаря усилению прямого вмешательства государства в экономику можно добиться ускоренного выхода страны из состояния глубокого кризиса и расчищения дороги для становления эффективных рыночных структур.
В условиях перехода к рынку, точнее, при тех обстоятельствах, в которых сейчас находится экономика России, при решении вопроса о допустимости или недопустимости использования тех или иных элементов государственного административного монополизма целесообразно, не упуская, безусловно, из виду критерий ущерба для конкурентной борьбы, учитывать всё же в первую очередь критерий оздоровления экономики. То есть, решая вопрос о том, прогрессивна или не прогрессивна та или иная конкретная форма государственного административного монополизма в наших условиях, необходимо (хотя бы в ближайшие годы) руководствоваться, прежде всего, оценкой способности той или иной монополистической формы повлиять на достижение прогрессивных структурных сдвигов в экономике.
Безусловно, трудности перехода к рынку многим предприятиям легче переносить в рамках различного рода объединений и холдингов. Но в условиях современной отечественной экономики важно не допускать таких форм, которые позволяли бы предприятиям возвращаться опять к удобному и привычному для них административному распределению ресурсов, гарантиям сбыта, размыванию экономической ответственности, гарантиям поддержки нежизнеспособных за счет сильных и передовых, которые при этом становятся донорами поневоле. Если государство пойдёт на то, чтобы насильно опять заставлять жизнеспособные предприятия кормить слабых, то вместо ожидаемого оживления экономики может быть получен прямо противоположный результат.
Сложности встают перед антимонопольной политикой России и при решении вопроса о сдерживании или стимулировании отечественных производственных монополий. С одной стороны, безусловно, необходимо подавление безудержных стремлений предприятий-монополистов к взвинчиванию цен на свою продукцию, как одного из главных факторов усиления инфляции. С другой стороны, учитывая кризисное состояние экономики России и объективно большие возможности крупных предприятий по увеличению объёма выпуска продукции, снижению издержек, проведению научно-исследовательских работ и освоению новых видов продукции, неизбежно сочетание курса на сдерживание производственных монополий с разумной поддержкой определённой их части.
Безусловно, формирование концернов, обеспечивающих более рациональную и эффективную организацию целой группы ведущих предприятий отрасли, объединяющих предприятия с общей сырьевой базой и технологией, активно проводящих курс на диверсификацию производства, совершенно не равнозначно многочисленным попыткам воспроизводства былых замкнутых гигантских искусственных монополий, объединявших все предприятия той или иной отрасли, независимо от интересов этих предприятий, и координировавшихся соответствующими министерствами или госкомитетами.
Разграничение монопольных структур различного характера, т.е. выделение тех из них, которые способны оздоравливать экономику, и тех, которые тянут её назад, к временам массового экономического иждивенчества, является важной задачей современной российской антимонопольной политики.
Особенно перспективным представляется создание концернов и финансово-промышленных групп, центрами которых являются предприятия, выпускающие конкурентоспособную наукоёмкую экспортную продукцию.
Конечно, создание крупных организационно-хозяйственных структур несёт в себе прямую угрозу усиления тенденции к росту производственного монополизма. Но, во-первых, наличие большого количества малых раздробленных предприятий далеко не во всех случаях является гарантом наиболее развитой и эффективной конкуренции. Во-вторых, правы авторы, полагающие, что должны быть исключения из антимонопольного законодательства для тех предприятий и объединений, которые успешно отстаивают позиции страны на внешних рынках. В-третьих, речь ни в коем случае не должна идти о сплошном объединении всех предприятий в промышленно-финансовые группы или концерны. С позиции эффективной антимонопольной политики не противоречащими ей являются лишь такие промышленно-финансовые группы и концерны, которые связаны преимущественно с вертикальной интеграцией входящих в них структурных звеньев. В-четвёртых, антимонопольная политика в современных условиях России не может выступать как самоцель, и должна использоваться лишь как один из рычагов и инструментов преодоления отсталой отраслевой структуры экономики и повышения уровня её эффективности[3, с.154-170].
