Установленные названными законодательными актами основы правового регулирования подлежат конкретизации в законодательстве субъектов Федерации и нормативных актах органов местного самоуправления, также относящихся к источникам бюджетного права в соответствующих территориальных пределах.
В сфере бюджетных отношений помимо законов действуют также указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, правовые акты Министерства финансов РФ, которым принадлежит важная роль в практической организации бюджетной деятельности государства.
Приведенные примеры федеральных законов и других нормативных актов далеко не исчерпывают всего их перечня, действующего в настоящее время. Принятый 31 июля 1998 г., вводимый в действие с 1 января 2000 г., Бюджетный кодекс РФ призван сыграть важную роль в обеспечении бюджетных отношений необходимой правовой основой. Он окажет воздействие на формирование бюджетного законодательства субъектов РФ и системы нормативных бюджетно-правовых актов органов местного самоуправления. Вместе с тем ряд федеральных законов и иных нормативных актов потребуется изменить и признать утратившими силу.
Бюджетное устройство в Российской Федерации
Все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют в совокупности определенную систему, которая называется бюджетной системой. В законодательстве было дано ее определение как основанной на экономических отношениях, государственном устройстве и юридических нормах совокупности федерального бюджета РФ, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов муниципальных образований.
Следует заметить, что Бюджетный кодекс РФ 1998 г. (ст. 6 и 10) расширил рамки бюджетной системы, включив в нее помимо бюджетов в собственном смысле слова, внебюджетные государственные социальные фонды (ст. 13). При этом какие-либо муниципальные (местные) внебюджетные фонды не упоминаются. Такое объединение является условным и требует уточнения. С бюджетом названные фонды сближает утверждение их представительными (законодательными) органами власти, которые утверждают и отчеты об исполнении бюджетов этих фондов. Однако внебюджетные фонды существенно отличаются от государственных и местных бюджетов своим предназначением, конкретным целевым содержанием, правовым режимом. Поэтому в настоящем учебнике они рассматриваются особо.
Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы и принципы ее построения, т.е.бюджетное устройство.Правовые нормы, закрепляющие бюджетное устройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи. Эти нормы являются в бюджетном праве основополагающими, поскольку выражают право государства и муниципальных образований на свой бюджет, уровень самостоятельности в его использовании.
Бюджетное устройство страны определяется ее государственным устройством. В унитарном государстве бюджетная система состоит из двух уровней — государственного бюджета и местных бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправления.
Для бюджетной системы федеративного государства характерны три уровня — государственный федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты. Так, бюджетная система США включает федеральный бюджет, бюджеты штатов и более 82 тыс. бюджетов местных административно-территориальных единиц (округов, муниципалитетов и др.).
В бюджетную систему России как федеративного государства также входят бюджеты трех уровней, являясь ее самостоятельными частями. К ним относятся государственные бюджеты двух уровней:
а) федеральный бюджет;
б) бюджеты субъектов Федерации — республиканские бюджеты республик в составе РФ; краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области и окружные бюджеты автономных округов.
Третий уровень — местные бюджеты, к которым относятся бюджеты муниципальных образований (бюджеты районов, городов и других административно-территориальных единиц, являющихся муниципальными образованиями в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов Федерации).
Среди них следует выделить бюджеты административно-территориальных единиц с особым режимом — бюджеты закрытых административно-территориальных образований.
Понятие и содержание бюджетных прав
В российском законодательстве, а также в юридической литературе широко применяется термин «бюджетные права» для характеристики компетенции государства, его территориальных подразделений и соответствующих органов власти (или самоуправления) в области бюджета. Однако этот термин не следует понимать буквально: в данном случае речь идет о правах особого содержания, которые по своим юридическим свойствам отличаются от прав, которыми наделены субъекты других отраслей права (например, гражданского, трудового), а также и отдельных институтов финансового права. Эти особенности заключаются в том, что бюджетные права по своим юридическим свойствам во многих случаях сближаются с обязанностями, являются в значительной мере одновременно и обязанностями (например, право утверждать бюджет, право распределять бюджетные средства по основным направлениям расходов и т.д.). Таким образом, в большинстве случаев бюджетное право (правомочие) и обязанность слиты в едином полномочии, эти полномочия отражают неразрывность прав и обязанностей субъектов бюджетного права. Однако существуют и «раздельные» их права и обязанности (например, право предоставлять субсидию или ссуду в нижестоящий бюджет, право дополнительных расходов на социальные мероприятия, обязанность компенсировать нижестоящему бюджету увеличивающиеся расходы в установленных случаях). Для современных условий, когда повышается уровень самостоятельности субъектов Федерации и муниципальных образований, это стало более распространенным явлением.
Следовательно, термин «бюджетные права» можно толковать как полномочия или компетенцию соответствующих субъектов. Применение его в определенной мере обусловлено традицией, которая вытекает из особенностей субъектов бюджетного права — государственных и муниципальных образований, их органов власти или местного самоуправления. Подчеркивание прав в этом случае как бы предостерегает вышестоящих субъектов вторгаться в компетенцию нижестоящих, а последних ориентирует на активную деятельность.
Следует заметить, что БК РФ 1998 г. применительно к данной области использует термин «компетенция» в отношении органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления (гл.2).
Бюджетные права, или компетенция, определяют бюджетно-правовой статус государства и его территориальных подразделений. Основа этого статуса — право на самостоятельный бюджет. Такое право принадлежит именно этим субъектам, а не определенным органам государственной власти или местного самоуправления. Из него вытекает широкий круг бюджетных прав (полномочий) материального и процессуального содержания, через использование которых и осуществляется право на самостоятельный бюджет. Это право на получение определенных доходов, распределение и использование их на нужды соответствующей территории, а также права по регулированию бюджетных отношений в рамках установленной компетенции. Основы разграничения бюджетной компетенции установлены Конституцией РФ.
Итак,бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований — это принадлежащие им полномочия (компетенция) в лице соответствующих государственных органов власти или местного самоуправления по формированию и реализации собственного бюджета и регулированию бюджетных отношений на своей территории в определенных законодательством пределах.
Основное содержание бюджетных правРоссийской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований составляет следующие права на:
— собственный бюджет;
— получение закрепленных и регулирующих бюджетных доходов и включение их в данный бюджет;
— использование средств собственного бюджета для финансирования потребностей государства или его территориальных подразделений соответственно их задачам и функциям;
— самостоятельное определение направлений расходов собственных бюджетов;
— распределение собственных бюджетных доходов между бюджетами данной территории;
— формирование и использование в рамках собственного бюджета целевых и резервных фондов;
— объединение средств своего бюджета со средствами других бюджетов и иных финансовых ресурсов;
— привлечение в бюджеты заемных средств (выпуск облигаций федеральных займов, займов субъектов Федерации и муниципальных займов, использование банковского кредита и др.);
— оказание финансовой поддержки нижестоящим бюджетам;
— компенсацию за счет средств вышестоящего бюджета в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих после утверждения бюджета вследствие решений вышестоящих органов государственной власти;
— самостоятельное распоряжение дополнительно выявленными или сэкономленными средствами (свободными остатками средств);
— правовое регулирование отношений, касающихся собственного бюджета (издание законов, положений и др. нормативных актов);
— судебную защиту бюджетных прав.
Как видим, эти права отражают взаимодействие выше- и нижестоящих субъектов в области бюджетных отношений, что обусловлено их экономическими и политическими взаимосвязями.
Естественно, чтона каждом уровне бюджетные права имеют свои особенностии различия по содержанию, порождают отношения, свойственные субъектам именно данного уровня. Некоторые из названных прав отсутствуют, например, у муниципальных образований, в составе которых не имеется муниципальных образований нижестоящего уровня. Поэтому необходима не только общая характеристика бюджетных прав, но рассмотрение и выявление их особенностей применительно к конкретным видам субъектов.
Анализ бюджетных прав государства и его территориальных подразделений как в общем аспекте, так и в направлении конкретных субъектов имеет важное значение для решения задач совершенствования межбюджетных отношений, нацеленного на обеспечение сбалансированности интересов всех участников этих отношений, на объективно обусловленное и прозрачное перераспределение средств между бюджетами, способствующее выравниванию уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований.
Особенности бюджетных прав (компетенции) Российской Федерации
Содержание бюджетных прав (компетенции) Российской Федерации обусловлено ее суверенитетом, распространяющимся согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 4) на всю территорию России. Принадлежность бюджетных прав суверенному государству придает им особый характер, отличает их от прав других субъектов. Роль бюджетных прав РФ заключается в следующем.
Бюджетные права РФ обеспечивают создание финансовой базы, без которой невозможно действительное осуществление государственного суверенитета и компетенции РФ. С помощью этих прав в распоряжении федеральных органов власти образуется государственный (федеральный) бюджет, необходимый для функционирования России в качестве суверенного государства, для выполнения им своих внутренних и внешних задач.
Посредством бюджетных прав РФ проводится единая бюджетно-финансовая политика на территории всей страны и в конечном итоге единая социально-экономическая политика.
Кроме того, эти права создают финансовые возможности для координации и объединенных действий России в рамках СНГ, а также для выполнения международных обязательств иного масштаба.
Бюджетные права РФ закреплены в ряде статей Конституции РФ, а также в текущем законодательстве, в частности. Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», в Законе РФ «Об основах бюджетных прав...» (утрачивает силу с 1 января 2000 г.), в законах об утверждении бюджета на очередной финансовый год, например в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 1999 год». При вступлении в действие Бюджетного кодекса РФ 1998 г. следует руководствоваться его нормами о перечне полномочий, входящих в компетенцию органов
государственной власти РФ в области регулирования бюджетных отношений (ст. 7). Эти полномочия конкретизируются в других соответствующих нормах Кодекса.
Бюджетно-правовой статус Российской Федерации составляет совокупность следующих бюджетных прав (полномочий).
1. Осуществлять законодательное регулирование бюджетных отношений в закрепленных Конституцией пределах ведения, исходя из компетенции РФ устанавливать основы федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития. Согласно этому, РФ определяет основы бюджетного устройства и бюджетного процесса, действующие на всей территории России, которые конкретизируются в актах органов государственной власти субъектов федерации и местного самоуправления. В рамках компетенции РФ по вопросам бюджетной системы принимаются законы и иные правовые акты (указы Президента РФ, акты Министерства финансов РФ и др.).
В 1991 г. впервые в РФ федеральное бюджетное законодательство было принято в форме «Основ...», что отразило укрепление самостоятельности субъектов Федерации. БК РФ 1998 г. также учитывает это направление развития Федерации.
2. Российская Федерация имеет право на самостоятельный федеральный бюджет как необходимый атрибут государственности и суверенитета РФ. Такое право также закреплено в Конституции РФ, в которой особо записано, что в ведении Российской Федерации находится федеральный бюджет (п. «з» ст. 71). Российское законодательство детально регламентирует порядок его формирования и исполнения.
3. Право устанавливать налоги, сборы, другие источники доходов, подлежащие зачислению в бюджетную систему. При этом установление общих принципов налогообложения согласно Конституции РФ (п. «и» ч. 1 ст. 72) относится к совместному ведению РФ и субъектов Федерации.
В ведении РФ непосредственно находятся те налоги и сборы, которые отнесены к федеральным.
4. Право разграничивать (распределять) бюджетные доходы между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. При этом часть доходных источников РФ оставляет в своем ведении, относя их к федеральным доходам. Из них формируется федеральный бюджет. Это налог на прибыль предприятий, налог на добавленную стоимость, акцизы и др.
Другую часть бюджетных доходов Российская Федерация закрепляет за бюджетами субъектов Федерации или передает им в форме отчислений по утверждаемым нормативам (например, от налога на добавленную стоимость).
Отдельные виды бюджетных доходов, отнесенных к федеральным, законодательство РФ закрепляет за местными бюджетами (например, государственную пошлину).
Распределение налогов, сборов, других обязательных платежей между бюджетами предусмотрено в Законе РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г., а с введением в действие соответствующих статей Налогового кодекса РФ 1998 г. (ст. 12, 13, 14, 15) подлежит урегулированию этими статьями.
Более полный перечень доходов федерального бюджета, включающий не только налоговые, но и неналоговые доходы, содержит Бюджетный кодекс РФ 1998 г. (ст. 49—50).
5. Право определять компетенцию субъектов Федерации и органов местного самоуправления по установлению на подведомственной им территории налогов, сборов, других бюджетных доходов и их размеров.
6. Установление основ разграничения расходов между бюджетами. Согласно законодательству РФ такой основой является разграничение имущества и компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также органами местного самоуправления.
7. Регулирование бюджетов субъектов Федерации путем передачи отчислений от налогов и других источников доходов, а также выделения в них дотаций, субвенций, оказание финансовой поддержки из федерального бюджета в других формах.
8. Право образовывать в федеральном бюджете оборотную кассовую наличность в размере, необходимом для покрытия временных кассовых разрывов, резервные и целевые фонды, в том числе Фонд финансовой поддержки субъектов РФ.
9. Полномочия по организации единой бюджетной отчетности по бюджетам всех уровней. Они осуществляются Министерством финансов РФ.
10. Контроль за использованием субъектами РФ и муниципальными образованиями выделенных им из федерального бюджета средств.
Из рассмотренного перечня бюджетных прав РФ видно, что они действуют в следующих направлениях:
а) в области бюджетных отношений, возникающих на территории России в целом;
б) в отношении федерального бюджета;
в) в отношении бюджетов субъектов Федерации;
г) в определенной мере в отношении местных бюджетов. В этом проявляется важная координирующая роль федеральных органов власти в функционировании бюджетной системы
страны.
Особенности бюджетных прав субъектов Российской Федерации
Бюджетные права Российской Федерации и бюджетные права ее субъектов тесно связаны между собой и взаимно обусловлены. Характер такой связи определяется федеративным устройством российского государства, общие принципы которого распространяются и на бюджетные отношения.
Конституция РФ (ст. 71—73) установила предметы ведения РФ в области бюджета и предметы ее совместного ведения с субъектами Федерации, вне пределов которых субъекты Федерации самостоятельны. Обладая всей полнотой государственной власти, они осуществляют собственное правовое регулирование бюджетных отношений, принимают законы и иные нормативные правовые акты.
Важной стороной в характеристике бюджетно-правового статуса субъектов РФ выступаетнеравноправие.При всем своем разнообразии субъекты Федерации согласно Конституции (ч. 4 ст. 5) являются равноправными.
Правовой основой компетенции субъектов РФ, помимо конституционных норм, является текущее бюджетное законодательство Российской Федерации, а также законодательство самих субъектов РФ — конституции и уставы, в которых содержатся основополагающие нормы о бюджетной компетенции субъектов РФ, их другое законодательство.
К федеральному законодательству, действующему в данной области до 1 января 2000 г., относятся, например, Закон РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса»; Закон РФ «Об основах бюджетных прав...»; Закон РФ «О субвенциях краям, областям, республикам в составе Российской Федерации»,
ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете, в которых определяются конкретные права субъектов РФ на получение определенных доходов для зачисления в их бюджеты. Перечень доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ, комплексно определен в Бюджетном кодексе РФ 1998 г. (ст. 55—57). В кодексе перечислены также полномочия, входящие в компетенцию органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования бюджетных отношений (ст. 8).
Финансовые, в том числе бюджетные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами могут регулироваться федеративными договорами. Многие из субъектов РФ заключили такие договоры с Федерацией.
Из числа специальных нормативных актов субъектов РФ важная роль принадлежит принятым их представительными органами власти законам о бюджетном устройстве и бюджетном процессе.
Бюджетные права субъектов РФ отражают связи последних по линии бюджета по трем направлениям:
а) с федеральными органами власти;
б) с другими субъектами Федерации;
в) с органами местного самоуправления. Бюджетно-правовой статус субъектов РФ характеризует совокупность следующих прав:
1. Законодательное регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса на соответствующей территории, исходя из основ, установленных законодательством РФ. При этом учитываются особенности системы муниципальных образований и административно-территориального устройства каждого субъекта Федерации, системы его органов государственной власти и органов местного самоуправления, действующих на данной территории.
Законодательство субъектов РФ определяет виды бюджетов, функционирующих на их территории, принципы их взаимосвязи, а также порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения этих бюджетов, порядок осуществления контроля в отношении них.
2. Определение, исходя из законодательства РФ, бюджетных прав муниципальных образований (в составе соответствующих субъектов РФ) в лице их органов местного самоуправления.
3. Право каждого субъекта РФ на самостоятельный бюджет — республиканский, краевой, областной и т.д., утверждаемый соответствующим представительным органом власти.
Этот бюджет обеспечивает денежными средствами деятельность органов власти субъекта Федерации, выполнение социально-экономических планов и программ по обеспечению жизнедеятельности соответствующего государственного образования и удовлетворению потребностей ее населения.
В пределах имеющихся средств субъекты РФ вправе увеличивать нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, социально-культурных учреждений, правоохранительных органов, охраны окружающей среды и другие цели.
Представительные органы власти субъектов РФ самостоятельно утверждают бюджет и контролируют его исполнение.
4. Право объединять бюджетные ресурсы субъектов Федерации со средствами других бюджетов на договорной основе. Такое объединение может быть произведено также со средствами предприятий, организаций и граждан для финансирования экономических, природоохранных и социальных программ, в том числе совместных и межрегиональных.
5. Право устанавливать на своей территории в соответствии с законодательством РФ налоги, сборы, другие платежи, подлежащие зачислению в бюджет субъекта Федерации и местные бюдже-ты, а также определять их размеры.
6. Право на получение закрепленных за бюджетом субъекта Федерации залогов и других источников дохода, а также отчислений от регулирующих доходов.
Так, в доходы бюджетов субъектов Федерации зачисляются:
а) налоги, сборы, другие обязательные платежи, отнесенные в соответствии с законодательством РФ к уровню доходов субъектов Федерации;
б) часть налога на прибыль предприятий в соответствии с федеральным законодательством;
в) поступления от сдачи в аренду (или продажи) имущества, находящегося в собственности субъекта Федерации;
г) дивиденды от совместных предприятий в соответствии с долей субъекта Федерации в собственности этих предприятий;
д) платежи за пользование природными ресурсами в соответствии с порядком, предусмотренным законодательством РФ;
е) часть доходов от приватизации имущества, находящегося в собственности субъекта Федерации;
ж) выявленные государственным контролем сокрытые (заниженные) от налогообложения доходы (прибыль) предприятий, организаций и учреждений, находящихся в собственности субъектов Федерации;
з) некоторые платежи федерального уровня и др. Кроме того, в бюджеты субъектов Федерации передаются отчисления от федеральных доходных источников (например, от налога на добавленную стоимость, акцизов и др.) по нормативам, утвержденным органами власти РФ на планируемый год. Другая часть этих доходов должна быть зачислена в федеральный бюджет. При недостаточности указанных доходов для сбалансирования бюджетов субъектов Федерации им передаются из федерального бюджета дотации и субвенции, используемые в порядке, установленном законодательством РФ.
7. Право распределения доходов между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами соответствующей территории. При этом субъект Федерации вправе закрепить за местными бюджетами находящиеся в их распоряжении источники доходов в полном объеме или в определенной части (проценте) на долговременной основе.
Помимо этого, в компетенцию субъектов Федерации входит ежегодное регулирование местных бюджетов путем передачи им отчислений по установленным размерам от собственных (субъектов Федерации) налогов, других платежей. Из бюджетов субъектов Федерации по решению их органов власти местным бюджетам передаются также дотации и субвенции.
8. Право образовывать в рамках своего бюджета резервные и Целевые фонды, в том числе Фонд финансовой поддержки муниципальных образований, а также оборотную кассовую наличность.
9. Право контролировать использование средств муниципальными образованиями, выделенными им из бюджетов субъектов Федерации, а также соблюдение органами местного самоуправления бюджетного законодательства.
10. Право самостоятельно использовать доходы, дополнительно полученные при исполнении бюджета, а также суммы превышения доходов над расходами, образующиеся в результате увеличения поступления в бюджет или экономии в расходах, свободный остаток средств бюджета, образовавшийся на начало текущего финансового года. Все эти средства, именуемые в законодательстве
свободными бюджетными средствами, вышестоящим органам власти запрещено изымать из ведения субъектов Федерации.
Указанные средства могут быть вложены органами власти субъектов Федерации в хозяйственные мероприятия, в ценные бумаги, предоставлены для временного использования в форме процентных и беспроцентных ссуд. Однако это допускается только при условии финансирования плановых расходов и зачисления в бюджет полученных от этих операций средств.
11. Право на компенсацию потерь в доходах бюджета субъекта Федерации или увеличения его расходов за счет средств федерального бюджета в том случае, если они обусловлены принятием в ходе исполнения бюджета решений органа федеральной власти.
Предусмотренные законодательством бюджетные права субъектов Федерации гарантируются судебной защитой. При нарушении их федеральными органами представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации вправе обратиться за защитой в арбитражный суд.
