Во-первых, несовершенство, неразвитость институтов собственности в переходных экономиках, отсутствие механизмов самонастройки и компенсации сторонних воздействий позволяют государству в лице чиновничьей номенклатуры фактически сохранять полностью или частично контроль над приватизированными активами. Права новых собственников плохо защищены. Юридическая смена собственности на государственные активы не обеспечивает новому собственнику полной уверенности в правах и не стимулирует поэтому рационального экономического поведения. Таким образом, в переходных экономиках (как, впрочем, и в любых других) приватизация выходит далеко за рамки чисто юридического процесса. А потому даже вполне добротная юридическая основа приватизации—это очень важная, но всего лишь часть процесса изменения отношений собственности.
Во-вторых, нет никаких гарантий, что вслед за юридическим изменением формы собственности на государственные активы изменятся сами собой экономические отношения в распределении ресурсов. На самом деле регулирование ресурсной базы, как правило, сохранялось в руках государства безотносительно к форме собственности на активы. И необходимы большие дополнительные усилия, чтобы действительно разделить собственность и власть после смены юридического статуса.
В-третьих, в трансформирующихся экономиках переход прав собственности не ведет автоматически к изменению системы управления и контроля. Опыт всех стран свидетельствует о неизбежности конфликтов по вопросам профессионального управления и контроля между новым и старым менеджментом, внешними и внутренними инвесторами приватизированных компаний даже независимо от их размеров.
В 1995—1996 гг. не была достигнута главная, фискальная, цель приватизации—недовыполнение заданий по поступлениям в бюджет было огромным. Переломить на некоторое время негативную тенденцию удалось с помощью новой для России (и нетипичной в мировой практике) схемы так называемых залоговых аукционов (осень—зима 1995 г.). В соответствии с этой схемой правительство (госбюджет) получает от коммерческих банков кредит под залог федеральных пакетов акций наиболее привлекательных компаний. По акциям, предназначенным в залог, проведены тендеры, победителями которых были признаны банки, предложившие более крупные кредиты. Банки, выигравшие на залоговом аукционе, получили право управлять залоговыми пакетами в течение всего времени залога. По истечении этого времени (намеченный срок—1 сентября 1996 г.) в случае невозврата кредитов (а иначе и не могло быть при катастрофическом состоянии госбюджета) залогодержатель получал право продать залоговые пакеты и погасить за счет выручки предоставленные правительству кредиты. С определенными оговорками залоговые схемы можно назвать специфическим методом приватизации—практически все залогодержатели предпочли не продавать свои пакеты. На залоговые аукционы были выставлены акции 12 компаний. Бюджет в общем итоге получил от залоговых аукционов около 1 млрд. долл.
Проведение аукционов сопровождалось множеством конфликтов между участвовавшими банками (их инвестиционными компаниями), а после завершения аукционов возникли конфликты также между банками-залогодержателями и менеджментом компаний. Менеджмент стремился сохранить контроль, не допуская представителей банков в корпоративные органы управления, препятствуя открытию всей финансовой информации и тормозя тем самым начало реструктуризации предприятий (таким, например, было противостояние «Норильского никеля» и ОНЭКСИМбанка).
Залоговые аукционы были первой попыткой перевода крупных российских промышленных предприятий под частное управление. Но на их результативности сказался очевидный олигархический характер переходной экономики в России. Залоговые аукционы практически были закрытыми для большинства банков, создавая выгодные условия сделок только «для своих». Поэтому суммы залога и цена последующих продаж оказались, по различным оценкам, в 3—5 раз ниже того, что могло быть получено на открытых торгах.
В 1997 г. вступил в силу новый закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества Российской Федерации». Закон делает основной акцент на приватизацию не предприятий (большая часть из них уже приватизирована), а имущественных долей государства. Набор методов приватизации расширен за счет продажи производных ценных бумаг. Сокращены и могут использоваться более гибко (вплоть до полной отмены) льготы трудовым коллективам. Важно, что стоимость имущественных комплексов определяется не только по балансовой стоимости, а совокупно—на основании уставного капитала, балансовой оценки и рыночной стоимости. Восстановлено забытое понятие аренды с выкупом (по рыночной стоимости).
С 1997 г. предусмотрен ряд новых подходов, призванных улучшить ситуацию прежде всего с бюджетными доходами от приватизации. Учитывая низкую бюджетную эффективность предшествовавших массовых продаж, новый порядок приватизации опирается на хорошо подготовленные немногочисленные крупные сделки. Предпродажная подготовка с привлечением независимого финансового консультанта нацелена на получение максимальных поступлений в федеральный бюджет. Помимо продаж по индивидуальным проектам будут продаваться пакеты акций и недвижимость по стандартным схемам, на коммерческих конкурсах с инвестиционными и социальными условиями. Предусмотрено также продолжить практику сдачи федерального имущества в аренду.
Крупнейшими сделками стали продажи пакетов акций компаний «Связьинвест», «Роснефть», ряда нефтяных компаний, выведенных для этого из запретительных списков.
Планы приватизации компаний, условия конкурсов и аукционов по продаже крупных пакетов вновь стали предметом длительных острых конфликтов между потенциальными инвесторами, федеральными и региональными властями. Чтобы упорядочить процесс подготовки и проведения приватизационных сделок, Мингосимущество РФ предусмотрело классификацию предприятий с той или иной степенью государственного участия и соответствующими ограничениями в приватизации. Выделяется пять типов предприятий:
Юрегиональные и национальные естественные монополии, в которых управление государственным пакетом осуществляет коллегия представителей государства (РАО «Газпром», РАО «БЭС России» и др.);
Юакционерные общества, доминирующие на отдельном рынке и подлежащие реструктуризации в интересах формирования конкурентной среды. Такие общества контролируются путем закрепления в собственности государства контрольного пакета акций или «золотой акции»;
Юакционерные общества, акции которых могут быть переданы в холдинги или другие объединения предприятий (в том числе финансово-промышленные группы) с сохранением у государства «золотой акции»;
Юакционерные общества, пакеты акций которых могут быть переданы в управление субъектам федерации;
Ювсе остальные акционерные общества, акции которых могут быть проданы или выставлены на конкурсы по доверительному управлению.
В первом квартале 1998 г. пакеты акций, находящиеся в федеральной собственности, по величине доли в уставном капитале АО распределялись следующим образом: более 50%—831 АО; от 25 до 50%—2004 АО; до 25%—1400 АО; «золотая акция»—631 АО. Всего на начало 2000 г. в России зарегистрирована 31 тыс. АО.
Правительство внесет в Госдуму программу приватизации на 2004 год. Программа включает в себя приватизацию имущества, которое не используется для обеспечения функций и задач государства, а также проведение структурных преобразований в соответствующих отраслях экономики.
В настоящее время в России насчитывается 9 тыс 860 федеральных государственных унитарных предприятий /ГУП/, 911 из них стоят в плане приватизации на 2003 год. В следующем году правительство запланировало приватизировать еще 1 тыс 62 ГУПа.В федеральной собственности сейчас находятся пакеты акций 4 тыс 205 акционерных обществ. В этом году государство запланировало продать акции около 2 тыс акционерных обществ. В прогнозном плане приватизации на 2004 год значатся еще свыше 700 открытых и закрытых акционерных обществ, акциями которых владеет государство.
В 2004 году будет продолжена приватизация пакетов акций предприятий машиностроения, энергостроительного комплекса, химической, нефтехимической и атомной промышленности, морского, автомобильного и воздушного транспорта, связи, легкой и лесной промышленности. Государство продаст также свои пакеты акций в коммерческих банках.Предполагается выставить на продажу все федеральные пакеты акций, размер которых не превышает 25 проц уставного капитала соответствующего акционерного общества. Исключение составят пакеты акций акционерных обществ энергетики (до завершения реорганизации РАО "ЕЭС России") и газового хозяйства, а также пакеты акций крупнейших акционерных обществ, продажа которых будет осуществляться исходя из потребностей формирования доходной части федерального бюджета в 2004 году и в последующие годы.
Так, количество подлежащих приватизации акций НК "ЛУКОЙЛ" и условия их приватизации будут определены дополнительно правительством, исходя из конъюнктуры рынка, отмечается в плане.В 2004 году будет завершена приватизация ГУПов в нефтегазовом комплексе, топливной промышленности, морском и речном транспорте и предприятий здравоохранения за исключением санэпиднадзора.Кроме этого правительство разрешило приватизацию 70 предприятий оборонного комплекса, исключив их из перечня предприятий и организаций, приватизация которых запрещена.
Среди них - Российская самолетостроительная компания "МИГ", Производственное объединение "Квант", КБ "Луч" /г. Рыбинск/, НИИ "Экран" /г. Самара/ и другие предприятия.
Государство рассчитывает получить от приватизации федерального имущества в 2004 году не менее 40 млрд. рублей. [14]
Глава 3. Опыт зарубежных стран
3.1 Опыт ваучерной приватизации
Приватизация в постсоциалистических странах не была равномерным поступательным процессом смены титула собственности предприятий с государственного на частный или смешанный. Формирование структуры экономики, по критерию форм собственности отвечающей требованиям рынка, осуществлялось поэтапно, с замедлениями, отступлениями и корректировками первоначальных программных установок. Практически повсеместно началу нормальной легитимной приватизации по стандартным схемам и в соответствии со специальными законами и государственными программами предшествовал этап так называемой спонтанной приватизации. Если передача новым собственникам малых и части средних предприятий через аренду, продажу и реституцию (возвращение бывшим владельцам собственности, национализированной после второй мировой войны) прошла довольно легко и успешно, то «большая» приватизация столкнулась с существенными трудностями. В Болгарии, Польше, Румынии и Чехословакии (позднее Чехии и Словакии) были приняты ваучерные схемы приватизации. Но, за исключением Чехословакии, они не осуществлялись на практике вплоть до середины 90-х годов, когда в этих странах уже возникли рыночная банковская система и фондовый рынок. В эти годы различные представители и группы правящего слоя боролись за контроль над государственной собственностью и делили ее. В итоге к 1995—1996гг. всферу ваучерной приватизации попали те предприятия, которые государство не могло продать частным лицам или организациям. В это время ваучерная приватизация уже полностью потеряла привлекательность для населения. Примечательно, что на референдуме, состоявшемся в Польше в феврале 1996 г, большинство граждан высказались в поддержку платной приватизации.
Единственным примером быстрой и успешной ваучерной приватизации в Восточной Европе является приватизация в Чехии и Словакии, прошедшая в 1992—1994 гг. Она во многом аналогична схеме ваучерной приватизации в России. Граждане Чехии и Словакии получали ваучеры, которые могли обменять на акции предприятий или на акции инвестиционных фондов. Однако, в отличие от России, чешские и словацкие инвестиционные фонды не прекратили существование после завершения приватизации, а превратились в собственников бывшего государственного имущества. Хотя не во всех фондах положение обстоит благополучно, многие из них все же сумели наладить эффективное управление приватизированными предприятиями.
Практика восточноевропейских стран, особенно Болгарии и Румынии, выявила крайне негативные последствия затягивания сроков приватизации. В условиях экономической либерализации государство во многом теряет возможность контролировать госпредприятия. Имущество, фактически потерявшее владельца, становится объектом злоупотреблений.
3.2 Опыт платной приватизации
Опыт платной приватизации. В середине 90-х годов возникла новая волна интереса к платной приватизации. На этот раз она была связана с острейшим бюджетным кризисом, поразившим почта все восточноевропейские страны.
Причина кризиса - в нереформированности бюджетной сферы. Государство сохраняет высокие обязательства перед производством и социальной сферой, но налоговая база и организация сбора налогов не дают возможности профинансировать государственные расходы в предусмотренном объеме. Более того, если в период высокой инфляции первой половины 90-х годов государство добивалось приемлемого уровня собираемости налогов благодаря высокой инфляции (а собираемость многих налогов, включая НДС, прямопропорциональна инфляции), то при переходе экономики в низкоинфляционный режим оно лишилось этого «источника». Наконец, по мере развития рыночной экономики стали появляться такие статьи государственных расходов, которых раньше в постсоциалистических странах не было (например, выплата пособий по безработице).
Эта ситуация очень напоминает бюджетный кризис в России в 1997 г., что еще раз свидетельствует об общности основных законов трансформации для всех переходных экономик.
В 1997—1998 гг. проблема финансирования бюджета с наибольшей остротой встала перед Болгарией, Венгрией и Румынией, хотя проявилась и в Польше и Чехии. Государственные органы этих стран приступили к приватизации крупных объектов энергетики, тяжелой промышленности и транспорта. Главная трудность состоит в том, чтобы привлечь покупателей к этим объектам, которые обычно отличаются хронической убыточностью и отягощены большой социальной инфраструктурой, устаревшим оборудованием и избыточной занятостью. Например, в Венгрии одни и те же энергетические и транспортные компании приходилось выставлять на торги пять-шесть раз.
В числе объектов, которые были выставлены на продажу в эти годы,—электростанции, сети энерго- и газоснабжения в Венгрии, Польше и Чехии, нефтепромыслы, нефтеперерабатывающие заводы, сети заправочных станций в Румынии и Болгарии, национальные авиакомпании в Польше и Чехии, машиностроительные предприятия, ранее составлявшие сердцевину индустриального комплекса. Из-за высокой стоимости эти компании и предприятия достаются главным образом иностранному капиталу.
Для некоторых стран, например для Болгарии, характерно стремление продать госпредприятия дешевле, но как можно быстрее. Это объясняется необходимостью срочно пополнить бюджет, а также связано с необходимостью производить крупные платежи по внешнему долгу. По этой же причине Болгария, единственная из стран Восточной Европы, возобновила практику приватизации по «схеме Брэйди» (названной по имени министра финансов США конца 80-х годов), которая предусматривает продажу государственной собственности зарубежным инвесторам и проведение экологических мероприятий международного значения в зачет погашения внешнего долга.
В процессе приватизации государство поощряет формирование крупных промышленно-финансовых структур (аналогичных российским). Такие структуры возникают, например, в результате приобретения банком контрольного пакета акций крупного производственного предприятия. Не смотря на то что подобные объединения финансового и производственного капитала ведут к монополизации рынка, восточноевропейские страны видят в них возможность добиться роста производства за счет экономии на масштабе. В то же время интерес к политике поддержания конкуренции заметно ослаб. Например, в Польше в 1995 г. парламент пересмотрел антимонопольный закон, изменив критерий «монополистического положения», с которого начинается применение санкций к монополисту, с 20 до 40% объема продаж в отрасли. Благодаря этому из сферы действия антимонопольного закона были выведены многие предприятия энергетики, транспорта и телекоммуникаций, то есть тех отраслей, где особенно остро стоит вопрос о реструктуризации и приватизации. В том же году польское правительство объявило о планах объединения государственных предприятий в нефтеперерабатывающей, сталелитейной, фармацевтической и других отраслях. Органы антимонополистического регулирования в Польше (как и в других восточноевропейских странах) осуществляют наблюдение за рынком по критерию не столько доли компании в отраслевом производстве или сбыте, сколько «монополистического поведения», то есть значительного завышения цен, снижения качества продукции, незаконного препятствования вступлению новых конкурентов на рынок и т. п. Такой подход соответствует доминирующим в мире тенденциям антимонопольного регулирования.
Приватизация и другие институциональные преобразования в Восточной Европе создали ту среду, которая благоприятствует экономической активности и помогла быстро преодолеть глубокий кризис.
3.3 Приватизация во Франции
Госсектор Франции формировался под воздействием сменявших друг друга волн национализации (1936, 1945, 1982-го годов) и приватизации (конец 60-х и первая половина 70-х годов, 1986-1988, 1993-1996 годов). Выбор правительствами той или иной стратегии в каждый конкретный исторический момент обусловлен многими экономическими, идеологическими политическими и другими мотивами. Однако главную роль во Франции, глубинную первопричину изменений в политике правительств в отношении госсектора играли экономические императивы. [4, с.78]
В 1982 году правительством левых сил была проведена масштабная национализация. Анализируя эту национализацию можно сказать, что она противоречила потребностям экономического развития страны, привела к увеличению числа неэффективно работающих, убыточных государственных предприятий. Правительству не удалось доказать, что государство способно управлять ими эффективно.
В отличие от национализации 1982 года приватизация 1986 года не стала единовременным актом, связанным исключительно с приходом к власти правоцентристского правительства. Она приобрела характер долговременного стратегического курса, которого придерживались все правительства Франции, в открытой форме или де-факто, независимо от их политической ориентации.
У этой приватизации существует внутренняя противоречивость: приватизация вовсе не означает «ухода» государства из экономики, хотя формально приводит к сокращению размеров государственной собственности. При проведении приватизации правительства разной политической ориентации всегда старались сохранить в своих руках (или даже увеличить) рычаги контроля и управления экономическими процессами. Это очень важно для соблюдения законов ее проведения, так как соблазн расхищения государственной собственности во время приватизации особенно велик. Все мероприятия по приватизации тщательно и порой долго готовились, просчитывались различные варианты и возможности, а в послеприватизационный период государство продолжало наблюдать за деятельностью переданных в частные руки предприятий с тем, чтобы не допустить их перепродажи. Государством принимались меры, ограничивающие сосредоточение капитала приватизируемых компаний в одних руках, а также ограничивающие участие в их капитале иностранных инвесторов.
Политика приватизации имела свои плюсы и минусы. Далеко не всегда, как свидетельствуют приведенные факты, она способствовала повышению эффективности и нередко приводила к обострению социальных конфликтов. По-видимому, проблема неэффективности хозяйственного механизма, которую пытались решать через приватизацию, отнюдь не зависит напрямую от масштабов государственной собственности, степени административного вмешательства и регулирования.
За пять лет было приватизировано 29 промышленных фирм и банков. Приватизация во Франции охватила, прежде всего, конкурентные, высокорентабельные отрасли. Работникам приватизируемых предприятий досталось по льготной цене лишь 10 % капитала.
Приватизация во Франции имела четко выраженный фискальный характер. Государство продавало свою собственность по значительно более высоким ценам по сравнению с компенсационными платежами при национализации. В итоге государство выручили 71 миллиардов франков, значительная часть этой суммы пошла на погашение государственного долга. Французская приватизация привела к росту численности акционеров – к концу 80-х годов она достигла 6 миллионов, т.е. собственником акций стал каждый шестой житель страны старше 18 лет [5].
3.2 Приватизация в Германии
Возрождение предпринимательства в первый период времени после Второй мировой войны шло в восточных землях в нескольких формах. Это и создание новых фирм, и реприватизация, и организация совместных предприятий при участии западного капитала и бывших народных предприятий. Своего рода переходной мерой является децентрализация управления в рамках бывших комбинатов, в результате чего прежние государственные предприятия начинают действовать как свободные производители в рыночной среде [6].
Сразу же после объединения Германии было подано около 6000 заявок о выкупе предприятий их бывшими владельцами. При полном выкупе хозяйства предприятия имели возможность получить кредит у Немецкого кредитного банка под залоговую стоимость земельного участка. Кредиты на модернизацию можно было получить по линии «Программы возрождения Европы».
Хозяйство ГДР структурно было организовано в 250 комбинатов, в которых в свою очередь входило около 8000 предприятий. После объединения Германии все они были переданы под управление ведомства по реорганизации и приватизации, называемого Попечительским или Опекунским советом. Но не все предприятия могли быть приватизированы. Поэтому параллельно с приватизацией были и другие подходы поиска эффективного управления [7].
Первым путем был роспуск комбината: входящие в него предприятия получали полную самостоятельность, выбирали директоров и действовали на свой страх и риск. Второй путь – превращение комбината в штаб – квартиру с координационными и поддерживающими функциями, которые предприятию выгодно делегировать такого рода центру. Третий путь – это создание холдингов вместо прежних производственных объединений.
В марте 1990 года в ГДР был издан закон об учреждении и деятельности частных предприятий и об участии в капитале, где определялись условия приватизации.
После того как обозначились временные рубежи объединения, понадобилось примерно 4 месяца, чтобы завершить формирование правовой базы для приватизации восточногерманских предприятий. Договор о создании валютного, экономического и социального союза между ФРГ и ГДР от 18 мая 1990 года учреждал Опекунский совет по управлению государственным имуществом. К нему переходил государственный долг ГДР в том объеме, в каком он мог быть погашен будущими доходами от реализации государственного имущества. Оставшаяся задолженность распределялась между новыми восточными землями [8 с. 5].
При анализе деятельности предприятий выяснилось, что лишь 8 % рабочих мест являются рентабельными, а производительность труда в ГДР составляла менее 30 % от западногерманского уровня. Тем не менее, к концу 1994 года, когда попечительское ведомство завершило свою деятельность, удалось приватизировать или вернуть прежним владельцам около 20000 предприятий, преимущественно производственных. При этом в договорном порядке были получены гарантии создания 1,5 миллиона рабочих мест и выделения инвестиций на сумму 210 миллиардов марок. Как показывает текущая проверка выполнения гарантий, данных предприятиями, в среднем было создано больше рабочих мест и вложено инвестиций, чем это предусматривалось договорами [8, с. 6].
После Попечительского совета были созданы другие организации, которые занимаются приватизацией оставшихся в руках государства производственных предприятий и контролируют выполнение договоров, заключенных с инвесторами.
3.3. Приватизация в Испании
В Испании государственный сектор экономики за последние 15-20 лет значительно сократился. Если в середине 70-х годов его доля в общем объеме валового внутреннего продукта страны составляла более 90 %, в середине 80-х – 83 %, то сейчас – чуть больше 30 %. Продажа бывших государственных предприятий осуществляется уже почти 20 лет [4, с. 96].
К государственному сектору экономики еще совсем недавно относилось большинство промышленных предприятий Испании. Вся электроэнергия в стране производилась на государственных электростанциях компании «ЭНДЕСА». Государственными были – весь используемый в стране газ, 65 % угля и почти 90% стали. Полностью в руках государства находилась телефонная связь [9].
К государственному сектору экономики относились также сеть лучших гостиниц, ведущие туристические агентства и даже гольф-клубы. Разумеется, весь общественный транспорт в стране, кроме такси, был государственным.
И весь этот гигантский сектор национальной экономики, включавший в себя более половины всех предприятий Испании, управлялся из одного центра – так называемого Национального Института промышленности. По сути, это было одно грандиозное министерство.
Впрочем, такая структура экономики, созданная во времена диктатуры генерала Франко, вполне соответствовала тогдашнему авторитарному режиму. Франко пришел к власти в Испании в 1939 году в результате военного мятежа и трехлетней гражданской войны. Но лишь в 50-е годы его правительство обратилось к национальной экономике, пришедшей к тому времени в полный упадок.
Частный капитал был весьма слабым, в стране преобладало мелкое производство. Но диктатор особо и не доверял ни частной инициативе своих сограждан, ни иностранному капиталу, и делал главную ставку на свое государство. В те годы, ведущие промышленные предприятия национализировались одно за другим.
Легкой промышленностью и сельским хозяйством генерал Франко практически не занимался. И сельское хозяйство Испании оставалось традиционным: на юге преобладало крупное частное землевладение, на севере – мелкое.
Диктаторский режим прекратился после смерти Франко в 1975 году, затем наступил «переходный период», когда были заложены основы демократических преобразований.
Приватизацию государственной собственности в Испании начала Социалистическая Рабочая Партия, стоящая на позициях социал-демократии и близкая по идеологии, например, немецким социал-демократам. Эта партия находилась у власти почти 15 лет – с 1982 по 1996 годы. Примечательно, что именно левая партия начала приватизацию, поскольку даже ее лидеры убедились, что альтернативы не существует.
