Представленный выше краткий обзор опыта регулирования естественных монополий инфраструктурных отраслей экономики в некоторых высокоразвитых странах свидетельствует о том, что природа подлежащих решению вопросов по рассматриваемой проблеме в различных странах во многом зависит от существующей организации и структуры естественных монополий, общей экономической и политической ситуации в стране устоявшихся традиций, а также наличия соответствующей нормативно-законодательной базы по данному вопросу. В этой связи был бы совершенно не оправданным механический перенос рассмотренного опыта на российскую экономику без учета всех тех радикальных изменений, которые произошли в нашей стране за последние годы.
1.3 Экономические предпосылки государственного регулирования сфер промышленных естественных монополий с сетью коммуникационных инфраструктур в регионе.
На переходном этапе, когда в нашей стране еще не сформировался рыночный механизм хозяйствования и не заработали в полную силу рыночные регуляторы, концепция государственного управления сферами естественных монополий должна строиться не только с учетом мирового опыта, но и в тесной взаимосвязи с той экономической ситуацией, которая складывается в том или ином регионе России. Так, например, практика проведения в Орловской области глубокой структурной перестройки в экономике, ориентированной на рыночный механизм хозяйствования, со всей очевидностью показала, что переход в режим рыночного саморегулирования таких промышленных естественных монополий, как тепло- и энергоснабжение со всей их сетью промышленных инфраструктур, в настоящее время и в ближайшей перспективе вряд ли возможен по ряду объективных причин. Основная из этих причин заключается в том, что указанные естественные монополии относятся к таким секторам экономики, где рынок не открыт к конкуренции, а все попытки создать в этих сферах деятельности дублирующие производства или искусственно дробить уже имеющиеся технологические системы нецелесообразны ни с технической, ни с экономической точек зрения. Не так просто, например, сформировать конкурентную среду на рынке услуг, на котором функционируют такие субъекты естественных монополий как акционерное общество «Орелэнерго» (далее - АО «Орелэнерго») и государственное унитарное дочернее производственное предприятие «Орелоблтеплоэнерго» (далее - ГУДПП «Орелоблтеплоэнерго»). О бесперспективности в ближайшее время сформировать конкурентную среду на рынке услуг по тепло- и электроснабжению со стороны других предприятий можно судить по данным таблицы 2, свидетельствующим о рыночной силе действующих на этих рынках субъектов промышленной естественной монополии.
Если руководствоваться методическими рекомендациями ГАК России, в соответствии с которыми географические границы товарного рынка определяются территорией, где покупатели приобретают тот или иной товар, то в данном случае хозяйствующие субъекты с полным основанием считаются стопроцентными монополистами со всеми вытекающими отсюда негативными для их клиентов последствиями при злоупотреблении ими своим доминирующим положением.
Не способствует созданию должной конкуренции в сети промышленных инфраструктур и специфика деятельности действующих в них традиционных монополистов, что обусловлено прежде всего исторически сложившимися условиями их хозяйствования. Работающие в настоящее время производители тепло- и электроэнергии уже многие десятилетия обслуживают одни и те же коммуникационные инфраструктуры и, располагая высокой концентрацией материальных, трудовых и финансовых ресурсов, в нынешних экономических условиях, мало дают шансов на появление с чьей-либо стороны реальной конкуренции в этих сферах деятельности. Что же касается непосредственно самих субъектов естественных монополий, функционирующих на рынке производства, передачи и распределения тепло- и электроэнергии (таблица 2), то несмотря на их совместное присутствие на этом рынке, каждый из них обслуживает только «своих клиентов» в пределах давно сложившихся географических границ их расположения. По этой причине они также не являются конкурентами. Не могут быть конкурентами и субъекты естественных
Таблица 2.
Концентрация
рынков услуг по электро- и теплоснабжению в Орловской области на 1.01.97г.
|
№
п.п.
|
Наименование
субъекта естественной
монополии |
Наименование
услуг |
Доля на рынке услуг в % |
| | |
В географических
границах региона
|
В географических локальных границах |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
1 |
АО «Орелэнерго»
| Теплоснабжение
Электроснабжение |
17
76
|
100
100 |
2 |
ГУДПП «Орелоблтеплоэнерго" |
Теплоснабжение |
42
|
100 |
3 |
Ведомственные котельные |
Теплоснабжение |
41
|
100 |
4 |
Децентрализованные источники
Теплоснабжения многоквартир-ных жилых домов |
Теплоснабжение |
менее
0,1
|
100 |
монополий, функционирующие, например, на рынке снабжения теплоэнергией, отпускаемой АО «Орелэнерго» (рис.2), так как в этом случае деятельность ГУДПП «Орелоблтеплоэнерго» на данном рынке ограничивается лишь передачей теплоэнергии, закупленной у вышеуказанного хозяйствующего субъекта.
Не пересекаются экономические интересы у субъектов естественных монополий и на рынке снабжения теплоэнергией, отпускаемой как ведомственными котельными, так и котельным ГУДПП «Орелоблтеплоэнерго» (рис. 3), которое в данном сегменте рынка является крупнейшим хозяйствующим субъектом. В состав этого предприятия входят 5 межрегиональных филиалов теплоэнергетических сетей и 19 рабочих тепловых участков. Данное предприятие имеет котельные во всех городах и райцентрах Орловской области, кроме городов Мценска и Малоархангельска, а так же поселков Красная Заря, Долгое и Тросна. Основными потребителями у предприятия «Орелоблтеплоэнерго» в данном сегменте рынка являются хозяйствующие субъекты, использующие теплоэнергию на непроизводственные нужды. По статистическим данным устойчивый уровень доли теплоэнергии, отпущенной котельными предприятия «Орелоблтеплоэнерго» на эти цели, составляет по городу Орлу около 80%. По районам области объем этих поставок достигает в среднем от 60 до 90% от общего объема теплоэнергии, отпущенной им котельными всех министерств и ведомств. В значительно меньшем объеме оказывается этот вид услуг для населения области. В анализируемом периоде объем теплоэнергии, отпущенной котельными предприятия «Орелоблэнерго» населению 10-ти райцентров, не превысил 13%, а в остальных райцентрах подобную заботу о населении взяли на себя котельные других министерств и ведомств. В целом же потребители в географических границах расположения предприятия «Орелоблтеплоэнерго», как правило, не имеют альтернативных источников получения теплоэнергии, и поэтому данный хозяйствующий субъект по отношению к ним является бесспорным естественным монополистом.
Относительно крупными хозяйствующими субъектами, осуществляющими снабжение потребителей теплоэнергией, отпущенной котельными (в части ее производства и распределения), являются Мценское муниципальное предприятие «Теплосеть» и Орловское теплоэнергетическое предприятие (рис. 3). Мценское муниципальное предприятие «Теплосеть», имеющее на своем балансе 9 котельных, отпускает теплоэнергию населению и на коммунально-бытовые нужды хозяйствующих субъектов. Орловское теплоэнергетическое предприятие снабжает теплоэнергией весь район Северного парка г. Орла. В пределах географических границ расположения котельных этих хозяйствующих субъектов потребители по техническим причинам не в состоянии поменять поставщиков теплоэнергии, следовательно, у последних всегда имеется потенциальная возможность с выгодой для себя использовать свое монопольное положение.
Например, как и хозяйствующие субъекты, приведенные в таблице 2, предприятие «Теплосеть» в географических локальных границах занимает доминирующее положение по услугам теплоснабжения и злоупотребляет им, нарушая антимонопольное законодательство и законодательство о естественных монополиях. Это предприятие, вступив в сговор с другим производителем тепла, действующим в том же населенном пункте, и местной администрацией устанавливали завышенные тарифы для промышленных потребителей. Только за полгода сумма завышения тарифов на тепловую энергию составила 1,3 млрд. неденоминированных рублей. Все действия хозяйствующего субъекта и местной администрации по повышению тарифов осуществлялись с нарушением норм Федеральных Законов [70, 72, 74]. Незаконные действия предприятия “Теплосеть” и местной администрации были пресечены антимонопольным органом в установленном порядке. Однако этого могло не произойти, если бы в регионе была создана и действовала система регулирования местных естественных монополий.
Одним из перспективных направлений по созданию конкурентной среды, а, следовательно, и ослаблению рыночной силы указанных выше субъектов естественных монополий, десятилетиями функционирующих в определенных географических границах рынка услуг по теплоснабжению, по праву можно считать внедрение в практику децентрализованных источников теплоснабжения с применением оборудования и технологии производства тепла, разработанных фирмами «Юнкерс», «Де Дитрих» и другими, а также некоторыми отечественными производителями. В отличие от тех неудобств, которые постоянно испытывают на себе потребители теплоэнергии по причине частых аварий на тепловых сетях и неудовлетворительной работы котельных (ведомственных и ГУДПП «Орелоблтеплоэнерго») и особенно Орловской ТЭЦ АО «Орелэнерго», вышеуказанные локальные источники теплоснабжения позволяют в любое время года и суток по заданной программе поддерживать комфортное отопление и горячее водоснабжение не только в жилых помещениях, но и в зданиях другого назначения (административных, соцкультбыта и др.). Кроме того, как показывает анализ работы таких котельных в г. Орле, децентрализованное теплоснабжение позволяет значительно снизить теплопотери (все тепловые сети расположены внутри здания) и, что не менее важно для нынешних условий, - существенно уменьшить издержки на производство теплоносителя. Если, к примеру, стоимость отопления одного 5-ти этажного 7-подъездного дома, подключенного к теплосетям АО «Орелэнерго» по расчетам ЖРЭО г. Орла в октябре и ноябре месяце прошлого года соответственно составила 14791 и
Рис. 2. Схема снабжения теплоэнергией, отпущенной АО «Орелэнерго»
Рис. 3. Схема снабжения теплоэнергией, отпущенной котельными
21031 тыс. рублей, то от индивидуальной котельной эти затраты в указанные месяцы не превысили 7760 и 8397 тыс. рублей. С положительной стороны зарекомендовали себя такие котельные и с точки зрения надежности и безопасности их работы. Наличие в составе их оборудования соответствующих приборов безопасности, а также вывод аварийных сигналов на диспетчерские пульты управления практически исключают перерывы в подаче потребителям теплоносителя и горячей воды.
Вместе с тем децентрализованное теплоснабжение потребителей с использованием оборудования и технологии, разработанных иностранными фирмами, вряд ли в ближайшее время создаст серьезную конкуренцию на рынке теплоэнергии традиционным субъектам естественных монополий, функционирующих в этой сфере деятельности. Потребуется не одно десятилетие для того, чтобы индивидуальные котельные по-настоящему заявили о себе на рынке услуг и «невидимая рука рынка» заставила бы ныне действующих монополистов по теплоснабжению ориентироваться не только на выгоду от своей деятельности, но и на интересы потребителей всех категорий. Отсутствие продукции, сходной по потребительским свойствам тепловой и электрической энергии, производимой в условиях естественной монополии (таблица 2), не позволяет рассчитывать на достижение баланса интересов его участников без регулирующих институтов на этих товарных рынках. Практика хозяйствования в промышленно-развитых странах доказала, что рынок в этом случае не способен все автоматически расставить по своим местам и что отрасли производственной инфраструктуры не способны успешно функционировать без вмешательства в их деятельность со стороны государства.
Необходимость вмешательства государства в деятельность субъектов отечественных естественных монополий, функционирующих в сети промышленных инфраструктур, во многом объясняется и тем, что в ходе последних преобразований в российской экономике в этих отраслях по-прежнему доминирует государственная форма собственности. Их функционирование зависит от государственного субсидирования текущих операций и получения инвестиций из местного бюджета на модернизацию и обновление основных фондов. Так как в сложившейся экономической ситуации, когда рыночный механизм не в состоянии в короткие сроки сформировать в инфраструктурных секторах экономики конкурентную среду путем вхождения на рынок промышленных услуг хозяйствующих субъектов со значительно меньшими масштабами производства, освобождение производителей тепло- и электроэнергии от жесткого надзора со стороны государства приведет к еще большему усугублению положения их клиентов. При государственном воздействии на субъекты естественных монополий, имеющие потенциальную возможность использовать свои производственные мощности для выпуска побочной нерегулируемой продукции, решается и такая важная проблема, как предотвращение отнесения производителем части затрат с продукции, обслуживаемой рыночными силами и коммерческими интересами, на регулируемую продукцию. Правда, в результате такого «перекрестного субсидирования» иногда имеют место случаи, когда за счет благоприятных конкурентных условий на рынке нерегулируемой продукции у субъекта естественной монополии появляются дополнительные финансовые средства на улучшение качества регулируемой продукции, однако чаще всего такая политика монополиста все же значительно ущемляет интересы основных его клиентов [57, 149] и в первую очередь малообеспеченные слои населения.
В подавляющем большинстве случаев предприятия сфер естественных монополий всячески стремятся повысить тарифы на продукцию регулируемой сферы деятельности, чтобы получить максимальную прибыль в условиях постоянного спроса на эти товары и услуги.
Все это негативно влияет на реформирование плановой экономики в рыночную и является симптомом того, что субъекты естественных монополий, действующие в сети промышленных инфраструктур, должны быть подвергнуты регулированию со стороны исполнительной власти.
1
Федеральная
комиссия
Комиссия
штата
Рабочий орган
комиссии штата
Структурные подразделения
рабочего органа
Отделы структурного подразделения
ШТАТ МИССУРИ
Исполнительный
секретарь
Консультационный
отдел
ГУДПП «ОРЕЛОБЛТЕПЛОЭНЕРГО»
АО «О Р Е Л Э Н Е Р Г О»
Промышленные
предприятия
Коммунальные
службы
Железная дорога
Учебные заведения,
больницы,
учреждения
Хозяйствующие субъекты, имеющие на балансе жилой фонд
Художественный фонд
Ж С К
Ж Э У
Промышленные предприятия
Население
ГУДПП «ОРЕЛОБЛТЕПЛОЭНЕРГО»
МЖКП,МЖКХ
РАЙЦЕНТРОВ
ОБЛАСТИ
Орловское
теплоэнергетическое
предприятие
Мценское муниципальное
предприятие «Теплосеть»
Хозяйствующие субъекты, имеющие на балансе жилой фонд
Ж Э У
МЖКП
МПЖКХ
Хозяйствующие субъекты непроизводственной
сферы
Население:
городское и поселковое
Хозяйствующие субъекты р-на
Северного парка
г. Орла
Райуправление
ЖКХ
Хозяйствующие
субъекты, имеющие на балансе объекты непроизводственно- го назначения
Население городское и
поселковое
Население
КСП, РТП, ПМК,
РАЙПО,
РАЙБОЛЬНИЦЫ,
ШКОЛЫ,
УЧРЕЖДЕНИЯ
ТЕПЛОЭНЕРГИЯ, ПРОИЗВОДИМАЯ ДЛЯ СОБСТВЕННЫХ НУЖД И РЕАЛИЗАЦИИ НАСЕЛЕНИЮ
ПРОМЫ 1
Глава 2. Состояние механизма контроля и регулирования субъектов естественных монополий промышленных отраслей региона.
2.1. Анализ механизма регулирования субъектов промышленных естественных монополий, действующего на местном товарном рынке
В период глубоких системных преобразований российской экономики крайне необходим анализ целесообразности, порядка и степени внедрения рыночного механизма хозяйствования в инфраструктурные сектора экономики, в которых по-прежнему главенствующую роль играют субъекты естественных монополий. В промышленно развитых странах эта проблема нашла свое практическое решение [51,57]. В России вопрос государственного регулирования субъектов естественных монополий с сетью коммуникационных инфраструктур, и прежде всего масштабы, формы и эффективность его осуществления в условиях рынка, до недавнего времени находился в стадии теоретических дискуссий.
Не нашла пока адекватного решения данная проблема и в Орловской области. На нынешнем этапе реформирования в регионе государственного и муниципального секторов экономики отсутствуют:
- механизм распределения ответственности за решения, принимаемые в процессе управления и распоряжения объектами федеральной и муниципальной собственности;
- нормативная база, определяющая требования к управлению и регулированию субъектов естественных монополий;
- учредительные документы унитарных предприятий сфер деятельности естественных монополий, в которых должны учитываться отраслевые и региональные особенности их функционирования;
- внутрифирменная нормативно-правовая регламентация многих сторон финансово-хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов в новых экономических условиях.
В соответствии с действующим в нашей стране механизмом [43, 72, 75 и др.] регулированию со стороны государства подлежат такие сферы деятельности субъектов естественных монополий, на которых базируется российская экономика - добыча энергоносителей, базовая энергетика, железнодорожный транспорт и др. Деятельность хозяйствующих субъектов местных естественных монополий, связанная прежде всего с обеспечением населенных пунктов любого региона Российской Федерации, в том числе и Орловской области, теплом, электроэнергией, водой, телефонной связью и другими жизненно необходимыми видами услуг, остается вне вышеуказанной системы управления и регулируется на основе разрозненных управленческих решений, принимаемых местными органами исполнительной власти, зачастую не связанных между собой и не учитывающих состояние конкретной сферы рынка. Такого организационно-экономического обеспечения для эффективного функционирования субъектов естественных монополий в рассматриваемых инфраструктурных секторах экономики, а также эффективного контроля за их деятельностью со стороны государства явно недостаточно. При сложившемся положении трудно ожидать позитивных результатов по той причине, что в существующей правовой базе, явно не соответствующей требованиям переходного периода, отсутствует система основополагающих экономических категорий, понятий и типовых мер исполнительного и контролирующего характера, при помощи которой регулируются сферы местных естественных монополий. Такая система мер должна не только стать неотъемлемой частью единого кодекса правил, обязательного для исполнения всеми сторонами рынка товаров, но и обозначить четкие границы рассматриваемого организационно-экономического механизма.
