Эта структура объясняется тем, что большинство лечебных учреждений Москвы – амбулаторные. Поэтому средства, выделяемые на их финансирование, составляют наибольшую долю. Рассмотрим более подробно структуру финансирования по этому направлению.
В структуре расходов на содержание амбулаторных лечебных учреждений наибольшую долю – 30% - составляют расходы на приобретение медикаментов, перевязочных материалов и т. п. Далее следуют прочие расходы – проведение текущего и капитального ремонта, оплата различных услуг, покупка хозяйственных материалов и т. п. Средства, выделяемые на финансирование каждой из составляющих этой статьи, незначительны, однако в сумме расходы довольно существенны. Далее в порядке убывания следуют статьи «Продукты питания», «Оплата коммунальных услуг» и «Оплата труда персонала с начислениями».
Основываясь только на этих данных, трудно сказать, насколько эффективна структура расходов на содержание амбулаторных лечеб-ных учреждений. Ее анализ можно провести путем сравнения со структурой расходования средств по другим учреждениям здравоохранения. В качестве объекта для сравнения рассмотрим структуру расходов бюджета на содержание больниц. Первое, что следует отметить – значительная доля расходов на медикаменты и приобретение продуктов питания в амбулаторных учреждениях по сравнению с больницами. Возможно, что расходы по этим статьям несколько завышены.
Очень незначительны средства на оплату труда персонала. Целесообразно увеличить расходы по этому направлению за счет экономии средств по рассмотренным выше статьям.
Кроме того, возможно снижение затрат на оплату коммунальных услуг путем предоставления льгот (по аналогии с учебными заведениями). Однако это требует внесения существенных поправок в законодательство.
Таким образом, сокращение финансирования по статье «Здравоохранение» вряд ли возможно. Однако можно перераспределить средства, оценив эффективность их использования в каждом конкретном учреждении.
2.2.1.4. Структура финансирования расходов на осуществление
социальной политики
Расходы по статье «Социальная политика» составляют незначительную долю в общей сумме расходов – менее 10%. Однако эта статья очень важна с точки зрения выполнения территориальными органами власти своих функций, т. к. обязанности по оказанию социальной помощи населению возлагаются в основном на региональные органы власти и органы местного самоуправления.
Структура расходов на социальную политику по ЮАО представлена в табл. 2.5 и на рис. 2.5 [33]. Средства на оказание социальной помощи выделяются конкретными учреждениями, что и отражено в таблице.
Наибольшая доля расходов – 74% - приходится на осуществление социальной политики в области образования. Эти средства направляются на оказание социальной помощи, выплату пособий, предоставление различных льгот и т. п.
Довольно значительная часть расходов (25%) приходится на осуществление социальной политики Управлением социальной защиты населения (УСЗН) ЮАО. Основной задачей УСЗН является оказание социальной помощи населению, поэтому все осуществляемые им расходы направляются на финансирование статьи «Социальная политика».
Около 1% средств выделяется на оказание социальной помощи населению учреждениями здравоохранения – как правило, это предоставление различных льгот при получении медицинской помощи. Наименьшую долю (менее 1%) в общей сумме расходов составляют расходы на проведение Префектурой ЮАО молодежной политики.
Изменения в структуре расходов на проведение социальной политики можно осуществить по следующим направлениям. Во-первых, необходимо перераспределить средства в пользу УСЗН ЮАО, т. к. оно является главным органом осуществления социальной политики. Во-вторых, часто говорят о необходимости увеличения финансирования программ в области молодежной
|
Таблица 2.5
Расходы на финансирование мероприятий в области социальной политики в 2003 г. (тыс. руб.) |
|
Наименование статьи расходов
|
Кассовые расходы за 2003 г. |
Мероприятия в области социальной политики, осуществляемые Префектурой ЮАО - всего, в том числе: |
1 736 |
государственная поддержка в области молодежной политики |
1 736 |
Мероприятия в области социальной политики, осуществляемые Управлением здравоохранения ЮАО - всего, в том числе: |
9 170 |
расходы на реализацию льгот, установленных федеральным законом "О ветеранах" |
1 400 |
прочие расходы |
7 770 |
Мероприятия в области социальной политики, осуществляемые Управлением образования ЮАО - всего, в том числе: |
465 945 |
выплаты пенсий, пособий и социальной помощи |
465 945 |
Мероприятия в области социальной политики, осуществляемые Управлением социальной защиты населения ЮАО - всего, в том числе: |
159 686 |
расходы на содержание территориальных центров и отделений социальной помощи на дому |
120 024 |
выплаты пенсий, пособий и социальной помощи |
9 777 |
прочие расходы |
29 885 |
Итого расходов на социальную политику |
636 537 |
политики.
Однако такие изменения вряд ли приведут к значительному повышению эффективности расходов бюджета в социальной сфере. Это связано с тем, что при применении действующей системы предоставления социальной помощи возникает ряд серьезных проблем.
Главной из них является следующая. На предоставление субсидий и дотаций населению выделяются значительные суммы бюджетных средств. В существующих условиях на каждого человека, независимо от его социального положения и благосостояния, жилищно-коммунальными предприятиями и предприятиями городского пассажирского транспорта выделяется 500 руб. ежемесячно. При этом некоторая часть населения не нуждается в предоставлении льгот, в то время как другим требуется помощь в больших объемах. Следовательно, для повышения эффективности расходов на социальную политику требуется перераспределение средств в пользу малообеспеченных слоев населения. Этого можно достичь путем изменения системы предоставления социальной помощи, придания ассигнованиям адресного характера [47].
Другой проблемой в области социальной политики является решение вопроса о необходимости предоставления льгот вообще. В качестве примера можно рассмотреть ситуацию, сложившуюся при пользовании пассажирским транспортом. Ежедневно услугами наземного пассажирского транспорта пользуются около 13 млн. человек, из них 11 млн. имеют право льготного или бесплатного проезда. Если все пассажиры будут оплачивать свой проезд, то его стоимость снизится с десяти до двух-трех руб. и при этом обеспечит безубыточную работу транспортных предприятий [47].
Таким образом, главным направлением оптимизации расходов на социальную политику является не перераспределение средств между отдельными направлениями, а переход на адресную систему осуществления социальной помощи. В этом случае бюджетные средства будут направляться только нуждающимся в них лицам, при этом можно будет увеличить сумму предоставляемой помощи.
2.2.2. Определение эффективности бюджетных расходов на основе
коэффициента бюджетной обеспеченности
Существуют различные методы оценки эффективности расходов бюджета. В предыдущем подразделе эффективность бюджетных расходов была проанализирована на основе их структуры. Однако наиболее часто используется метод оценки эффективности расходов на основе расчетных показателей.
Один из самых известных показателей эффективности расходования бюджетных средств – коэффициент бюджетной обеспеченности. Он показывает сумму бюджетных расходов на душу населения и рассчитывается по формуле 1.1.
При расчете коэффициента бюджетной обеспеченности можно учитывать как общую сумму расходов бюджета, так и расходы только по социальным статьям. Для того чтобы определить их сумму из общей суммы расходов надо вычесть расходы по статьям «Управление», «Финансовая помощь бюджетам муниципальных образований», «Бюджетная ссуда», «Прочие расходы». Чем больше коэффициент бюджетной обеспеченности, тем эффективнее осуществляются расходы бюджета с точки зрения социального обеспечения населения. Расчеты коэффициента бюджетной обеспеченности приведены в табл. 2.6.
По данным таблицы, коэффициенты бюджетной обеспеченности в 2002 и 2003 гг. равны, если учитывать влияние инфляции. На каждого жителя ЮАО в этот период приходилось более 7 тыс. руб. бюджетных расходов в год. Эта сумма невелика, и даже при рациональном использовании средств невозможно профинансировать все необходимые расходы. В качестве положительного явления можно отметить то, что эффективность бюджетных расходов, рассчитанная как коэффициент бюджетной обеспеченности, за рассматриваемый период не изменилась. Однако этого недостаточно, и в дальнейшем необходимо повышать уровень бюджетной обеспеченности населения.
|
Таблица 2.6
Расчет коэффициента бюджетной обеспеченности (тыс. руб.) |
|
Год
|
2002 |
2003 |
Расходы бюджета |
7 823 438,7 |
9 071 214,4 |
Численность населения |
1 228 314,0 |
1 224 177,0 |
Коэффициент бюджетной обеспеченности |
6,4 |
7,4 |
Коэффициент инфляции |
1,155 |
1,0 |
Коэффициент бюджетной обеспеченности с учетом инфляции |
7,4 |
7,4 |
Расходы бюджета по социальным статьям |
7 600 885,2 |
8 687 807,9 |
Коэффициент бюджетной обеспеченности по социальным статьям |
6,2 |
7,1 |
Коэффициент бюджетной обеспеченности по социальным статьям с учетом инфляции |
7,1 |
7,1 |
2.2.3. Оценка эффективности расходов бюджета на основе
мультипликатора бюджетных расходов
Еще одним расчетным показателем эффективности использования бюджетных средств является мультипликатор бюджетных расходов. Он показывает, насколько прирост расходов бюджета вызвал прирост валового регионального продукта (ВРП), и рассчитывается по формуле 1.2.
Рассмотрим в качестве примера период 2002 – 2003 гг. В 2002 г. ВРП составил 41994 млн. руб., в 2003 – 43800 млн. руб. Следовательно, прирост ВРП за этот период равен 1806 млн. руб., или 4,3 %.
Расходы бюджета изменились (с учетом инфляции) с 8996 до 9071 млн. руб., их прирост составил 75 млн. руб., т. е. 0,8%. Это положительное явление, т.к. прирост бюджетных расходов вызвал более значительный прирост ВРП.
Рассчитаем мультипликатор бюджетных расходов.
Мр= 1806 / 75 = 24,08
Это означает, что на каждый дополнительно затраченный рубль бюджетных расходов было получено продукции на 24,08 руб. Такое расходование средств, безусловно, можно считать эффективным. Однако в данном случае мультипликатор бюджетных расходов неточно отражает ситуацию: невозможно точно учесть объем продукции, произведенной на территории ЮАО; некоторые предприятия финансируются за счет средств бюджетов других уровней. Кроме того, бюджет Москвы по ЮАО имеет социальную направленность, поэтому вполне возможно, что связи между ростом ВРП и ростом бюджетных расходов не существует.
Таким образом, этот показатель не отражает реальную эффективность расходования бюджетных средств по ЮАО. Его целесообразно применять при анализе федерального бюджета или бюджетов крупных территориальных образований.
2.3. Оценка эффективности планирования расходов бюджета Москвы по ЮАО и контроля за ними
2.3.1. Оценка эффективности планирования бюджетных расходов
Бюджетные расходы должны быть полностью или хотя бы большей частью обеспечены доходами бюджета. Чтобы достичь этого, необходимо эффективно планировать расходы бюджета. Тогда можно будет рассчитать необходимую сумму доходов бюджета, чтобы сделать его бездефицитным и повысить эффективность расходов.
Эффективность планирования расходов бюджета можно оценить, сравнивая плановые расходы с фактическими и определяя разницу между ними. Чем она больше, тем менее эффективно бюджетное планирование. Эти данные представлены в табл. 2.7 и на рис. 2.6 [19, 36, 37, 38, 39, 40].
Рассмотрим отдельно порядок планирования расходов по каждой статье.
Расходы наэксплуатацию жилищного фондавключают в себя расходы на содержание домохозяйств, текущий ремонт жилищного фонда, уплату некоторых налогов и др. Они планируются расчетным способом на основе количественных показателей (численность работающих в организациях, обслуживающих жилищный фонд, их нормативная заработная плата, площадь, занимаемая жилыми помещениями, нормативы оплаты различных услуг и т. п.) Значительное отклонение фактических показателей от плановых по этой статье объясняется изменением расценок на коммунальные услуги, размеров оплаты труда, численности населения округа и т. п.
Расходы насодержание учреждений культуры и искусстваскладываются, в основном, из расходов на выплату заработной платы и налогов с нее, оплату коммунальных услуг, проведение капитального ремонта и др. Они, как и предыдущем случае, зависят от установленных нормативов. Отклонение по этой статье еще более значительно, чем по предыдущей. Частично это можно
|
Таблица 2.7
|
|
Оценка эффективности планирования расходов бюджета (на основе данных за 2002 г.)
|
|
(тыс. руб.)
|
|
Наименование статьи
|
Первоначальный план |
Фактические расходы |
Отклонение |
% отклонения |
Эксплуатация жилищного фонда |
1 314 214,0 |
1 866 024,1 |
551 810,1 |
41,99 |
Содержание учреждений культуры и искусства |
83 400,0 |
129 351,0 |
45 951,0 |
55,10 |
Содержание учреждений образования |
2 884 874,0 |
3 222 903,9 |
338 029,9 |
11,72 |
Учреждения и мероприятия в области социальной политики |
484 470,0 |
510 030,0 |
25 560,0 |
5,28 |
Содержание учреждений здравоохранения |
625 695,0 |
752 348,7 |
126 653,7 |
20,24 |
Итого |
5 392 653,0 |
6 480 657,7 |
1 088 004,7 |
20,18 |
объяснить изменением расценок, однако настолько существенное отклонение не может объясняться только этим обстоятельством.
Расходы по статье«Содержание учреждений образования»состоят, в основном, из тех же элементов. Отклонение по этой статье не настолько значительно, как в предыдущих, поэтому планирование расходов на образование можно считать относительно эффективным.
Расходы на проведениесоциальной политикинезначительны, однако их планирование в 2002 г. было наиболее эффективным. Это объясняется тем, что наибольшая часть расходов по этой статье приходится на оказание социальной помощи населению, которая, как правило, существенно не изменяется.
Расходы насодержание учреждений здравоохранениятакже планируются на основе нормативных показателей: численности персонала, средней заработной платы, необходимого количества медикаментов, численности обслуживаемого населения и т. п. Отклонение по этой статье совпадает со средним по расходам.
Как видно из табл. 2.7, отклонение фактических расходов от плановых составляет более 20%, при планировании расходы сильно занижаются. В результате для покрытия фактически возникающих расходов округу не хватает собственных доходов и требуются дополнительные ассигнования. В результате бюджет округа получается дефицитным. Однако в этой ситуации становится маловероятным перерасход средств бюджетными организациями.
В целом планирование расходов по ЮАО нельзя назвать эффективным. Это связано, прежде всего, с внешними обстоятельствами: изменением тарифных ставок, неточным составлением смет расходов бюджетными учреждениями и т. п.
2.3.2. Оценка эффективности контроля за бюджетными расходами
При анализе эффективности бюджетных расходов следует обратить внимание на проведение контроля за использованием бюджетных средств бюджетополучателями. Средства, используемые не по целевому назначению, возвращаются в бюджет и перераспределяются по другим направлениям, т. е. используются более эффективно. Нецелевое использование средств в настоящее время встречается довольно часто, поэтому очевидно, что чем эффективнее осуществляется контроль, тем большую сумму средств удается возвратить в бюджет.
Существуют разные виды нарушений порядка использования бюджетных средств. Наиболее часто встречаются завышение объемов и стоимости выполненных работ и завышение расходов за счет неправильного и необоснованного применения коэффициентов и расценок.
В ходе ревизий проверяются правильность ведения бухгалтерского учета, составления и исполнения смет доходов и расходов, ведение финансово-хозяйственной деятельности в целом. При обнаружении нецелевого и нерационального использования средств они, как правило изымаются.
В табл. 2.8 [41] приведены показатели работы контрольно-ревизионного отдела ФКУ ЮАО за 2002 и 2003 гг. В 2003 г. увеличилось количество проверок, а также суммы выявленных нарушений – как в абсолютном, так и в относительном выражении. В 2003 г. относительная сумма выявленных нарушений возросла почти в 5 раз. Кроме того, более значительная часть средств стала возмещаться в бюджет. Это говорит о повышении эффективности бюджетного контроля, а следовательно и росте эффективности бюджетных расходов.
В табл. 2.9 и на рис. 2.7 представлены суммы выявленных нарушений в отраслевом разрезе. Подавляющая часть нарушений приходится на учреждения образования. Это связано с их недостаточным финансированием и невозможностью получить необходимые средства законным путем. На остальные отрасли приходится незначительная часть нарушений, которые можно считать случайными.
В целом, контроль за расходованием средств бюджета Москвы по ЮАО осуществляется достаточно эффективно, что позволяет повысить эффективность использования бюджетных средств.
|
Таблица 2.8
|
|
Проведение последующего контроля за расходами бюджета
|
|
Год
|
2002 |
2003 |
Количество проведенных проверок |
138 |
155 |
Количество проверенных организаций |
721 |
576 |
Сумма выявленных нарушений, тыс. руб. |
152 101,8 |
187 085,8 |
Сумма выявленных нарушений в % к сумме расходов |
1,9 |
9,8 |
Сумма возмещенного ущерба, тыс. руб. |
142 010,8 |
182 262,7 |
Сумма возмещенного ущерба в % к сумме выявленных нарушений |
93,4 |
97,4 |
