Для аналогичных целей используетсяФедеральный закон №115-ФЗ от 15.08.1996 г. «О бюджетной классификации Российской Федерации».Он включает в себя:
Шклассификацию доходов бюджетов РФ;
Шфункциональную классификацию расходов бюджетов РФ;
Шэкономическую классификацию расходов бюджетов РФ;
Шведомственную классификацию расходов федерального бюджета;
Шклассификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;
Шклассификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;
Шклассификацию видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ;
Шклассификацию видов государственного внешнего долга и внешних активов РФ [4].
В контексте рассматриваемой темы наибольшее значение имеют классификации расходов бюджетов. На территории ЮАО коды расходов бюджета Москвы выглядят следующим образом: сначала, в соответствии с ведомственной классификацией, указывается код получателя средств (например, Префектуры округа, Управления образования и т. п.). Затем указывают код экономической классификации расходов. В последнюю очередь показывают направление средств по статьям функциональной классификации, присваивая им соответствующий код [6].
Таким образом, даже незначительные суммы средств, выделяемые из бюджета, получают свой уникальный код. Это позволяет усилить контроль за расходами бюджета. Кроме того, коды расходов используются при работе автоматизированных информационных систем, что позволяет уменьшить объем документооборота и уменьшить число ошибок, связанных с неточным наименованием статей расходов.
Важную роль в процессе изучения территориальных финансов играют права и полномочия органов местного самоуправления в бюджетной сфере. Они установленыФедеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления» от 25.09.1997 г. № 126-ФЗ. Он регламентирует порядок формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления (т. е. местных бюджетов); финансовые взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти, субъектами хозяйствования и финансово-кредитными институтами; разграничение доходов и расходов между бюджетами.
В настоящее время этот закон пересматривается. Основным направлением его изменения является повышение уровня финансовой самостоятельности органов местного самоуправления путем наделения их дополнительными бюджетными правами и закрепления за местными бюджетами дополнительных доходов [24].
При изучении бюджета Москвы необходимо определить структуру бюджетной системы города, этапы и участников бюджетного процесса, порядок формирования и расходования средств бюджета, распределение расходов между уровнями бюджетной системы города, порядок исполнения бюджета. Все эти положения установленыЗаконом г. Москвы от 9.10.2002 г. №51 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в г. Москве». При рассмотрении расходов бюджета важную роль играют следующие положения закона:
Шпорядок осуществления расходов по различным направлениям;
Шраспределение бюджетных расходов между уровнями бюджетной системы;
Шпорядок предоставления финансовой помощи бюджетам муниципальных образований;
Шпринципы казначейской системы исполнения бюджета;
Шпорядок сокращения расходов бюджета;
Шпорядок блокировки расходов;
Шперечень органов финансового контроля.
Данный закон, хотя он и не связан напрямую с оценкой эффективности расходов бюджета, регламентирует расходование бюджетных средств и контроль за их движением.
Необходимым элементом анализа бюджета является анализ фактических данных, т. е. информации о конкретных суммах средств, формирующих бюджет. Такая информация содержится в законах о бюджетах разных уровней на соответствующий год. Большинство данных, рассмотренных в данной работе, относятся к 2003 г., поэтому основным источником информации можно считатьЗакон г. Москвы «О бюджете г. Москвы на 2003 год».
Однако следует отметить, что данные о доходах и расходах по административным округам в бюджете Москвы не отражаются. Они рассматриваются в рабочих документах Департамента финансов и передаются в ФКУ в виде задания по мобилизации доходов и росписи расходов. Эти документы не являются нормативно-правовыми актами, поэтому можно сказать, что бюджет Москвы по административному округу законодательно не устанавливается.
При изучении бюджетной системы Москвы необходимо знать, какими правами и полномочиями обладают учреждения, принимающие участие в бюджетном процессе, в первую очередь, Департамент финансов. Его правовое положение утвержденоРаспоряжением Мэра Москвы от 30.03.2000 г. №340-РМ «Об утверждении Положения о Департаменте финансов г. Москвы». В нем установлены задачи и функции Департамента финансов, его права и порядок деятельности.
В исполнении бюджета Москвы на территории административных округов важнейшую роль играют ФКУ. Их правовое положение установленоПриказом Департамента финансов г. Москвы от 22.02.2000г. №16-К «Об утверждении Положения о финансово-казначейском управлении административного округа г. Москвы»с последующими изменениями, внесенными Приказом от 04.01.2002г. №1-аК. В данном Положении указаны правовые основы деятельности ФКУ, их задачи и функции, типовая организационная структура.
Для решения различных вопросов, возникающих в процессе исполнения бюджета, финансовые органы могут издаватьинструкции, методические указания и т. п.для подведомственных учреждений. Они могут касаться отдельных вопросов формирования доходов и финансирования расходов, составления отчетных документов, работы с программными продуктами и носят специальный характер.
Однако среди них нет документов, касающихся оценки эффективности бюджетных расходов. На практике эффективность расходования бюджетных средств проверяется путем контроля за их целевым использованием. При этом контрольно-ревизионным отделом ФКУ могут использоваться различные рекомендации по проведению проверок, но они не могут служить правовой основой рассматриваемой темы.
Выводы
Проанализировав законодательные документы, можно сделать следующие выводы относительно правового регулирования расходов территориальных бюджетов.
ШОсновные положения, регламентирующие вопросы формирования и исполнения бюджета, его структуру, перечень участников бюджетного процесса, содержатся в БК РФ.
ШПрименительно к бюджету Москвы эти положения конкретизируются Законом г. Москвы «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в г. Москве».
ШПрава и полномочия учреждений, входящих в финансовую систему Москвы, утверждаются приказом руководителя вышестоящего органом власти.
ШСпециальных документов, регламентирующих методологию оценки эффективности бюджетных расходов на окружном уровне, не существует. Поэтому целесообразно разработать указания по определению эффективности бюджетных расходов и внедрить их в практику работы ФКУ.
5. Программное обеспечение
В настоящее время наблюдается значительный рост информационных потоков в области финансов. Поэтому одним из важных факторов эффективности управления экономическими процессами является развитие автоматизированных информационных систем (АИС) и внедрение их в деятельность финансовых органов. Сейчас финансовыми органами используются различные программные комплексы, но все они имеют свои недостатки. Следовательно, существует необходимость разработки новых и совершенствования старых АИС.
Эффективно используемая в финансовых органах АИС должна способствовать решению следующих задач:
Шускорение получения финансовыми органами отчетных данных об исполнении бюджета по доходам и расходам;
Шповышение достоверности отчетных данных о поступлении доходов и расходовании бюджетных средств;
Шоперативность обработки в финансовых органах отчетных данных об исполнении бюджета;
Шрасширение возможности для прогнозирования бюджетных показателей;
Шразработка вариантов расчетов к проекту бюджета;
Шусиление контроля за поступлением и расходованием бюджетных средств;
Шсокращение трудозатрат работников финансовых органов на выполнение технических операций, связанных с учетом поступления и расходования бюджетных средств, передачей информации об исполнении бюджета в другие учреждения и организации.
В результате, основной целью функционирования АИС в финансовых органах является повышение оперативности обработки информации, сокращение документооборота и высвобождение рабочего времени для аналитической и контрольной работы по исполнению бюджета. Таким образом, повышается эффективность реализации бюджетного процесса [16].
В территориальных финансовых органах разработан и используется ряд программных комплексов. К ним относятся:
ШАвтоматизированное рабочее место работника бюджетного финансирования (Арм Бюджет);
ШАвтоматизированное рабочее место работника налоговой инспекции;
ШАвтоматизированная система исполнения сметы финансового органа (АСИСФ Смета);
ШВедение Государственного реестра предприятий;
ШКомплекс программ «Кадры»;
ШАвтоматизированное ведение делопроизводства;
ШТиповой сетевой программный комплекс для территориальных финансовых органов «СЕ 2 бюджет»;
ШИСУФМО – информационная система управления финансами Московской области [43].
Для обработки и систематизации данных о расходовании бюджетных средств финансовыми органами Москвы до недавнего времени использовались системы «Бюджет-С» и ППС «Расходы». Большинство фактических данных, анализируемых в данной работе, получены как результат работы этих программ (отчеты, планы, сметы и т. п.)
Однако в последние годы в информационном обеспечении финансовой системы Москвы происходят изменения, связанные с необходимостью повышения эффективности бюджетных расходов и контроля за ними. Главным их направлением является разработка программного продукта, который позволит более полно контролировать расходование бюджетных средств. Таким продуктом является автоматизированная информационная система управления бюджетным процессом (АИС УБП). С начала 2004 г. АИС УБП используется в ФКУ ЮАО для обработки различных документов.
Основными задачами, которые могут быть решены с помощью АИС УБП, являются:
Шцентрализованное управление финансовыми ресурсами города с возможностью анализа движения средств на любых уровнях детализации (по целевой направленности, по временным интервалам, по территориям и т. д.);
Шформирование оперативной и достоверной информации о состоянии бюджета;
Шобеспечение предварительного контроля целевого расходования бюджетных средств;
Шповышение оперативности обработки информации и формирования документов.
Одним из достоинств АИС УБП является простота ее использования – для работы в системе пользователю достаточно обладать определенными профессиональными навыками и знаниями принципов работы в среде Windows.
Функции, выполняемые АИС УБП, определяются тем, в каком из отделов ФКУ используется система. Так, в отделе учета доходов АИС УБП используется для:
Шпланирования и прогнозирования бюджета по доходам;
Шисполнения бюджета по доходам;
Шоценки исполнения бюджета по доходам.
В других отделах ФКУ с помощью АИС УБП решаются следующие задачи:
Шпланирование кредитов и заимствований бюджета;
Шисполнение бюджетных кредитов;
Шпланирование внебюджетных средств;
Шоткрытие лицевых счетов по внебюджетным средствам;
Шоперационный учет расходов;
Шучет бухгалтерских операций;
Швыполнение операций по завершению отчетного периода;
Шформирование регистров бухгалтерского учета;
Шформирование отчетности.
Для изучения эффективности расходования средств бюджета наиболее важное значение имеют данные, получаемые и обрабатываемые отделом финансирования расходов ФКУ. В этом отделе АИС УБП используется для выполнения следующих функций:
Шформирование и исполнение бюджета по расходам;
Шоткрытие лицевых счетов;
Шпринятие бюджетных обязательств;
Шкраткосрочное планирование и др.
Структура АИС УБП является типичной для подобных специализированных программных продуктов. Главное меню системы состоит из следующих элементов:
ШФайл – выполняет общие функции.
ШПравка – содержит основные функции для работы с экранными формами.
ШБюджет – позволяет проводить операции с бюджетными назначениями.
ШОбязательства – позволяет выполнять операции по учету бюджетных обязательств.
ШЛицевые счета – содержит функции для управления лицевыми счетами бюджетных организаций.
ШПлатежи – предназначен для ввода и обработки платежных документов.
ШБанк – позволяет выполнять операции по взаимодействию с банком и управлению ресурсами.
ШКазначейство – предназначен для информационного взаимодействия с органами Федерального казначейства.
ШБухгалтерия – позволяет осуществить управление бухгалтерским учетом бюджетного процесса.
ШСервис – команда для выполнения различных общесистемных настроек и ведение общей нормативно-справочной информации.
ШОкно – позволяет осуществлять навигацию в окнах системы.
ШСправка – меню работы со справочной системой.
Для сравнения рассмотрим меню системы ППС «Расходы», которая использовалась отделом финансирования расходов до 2004 г. Оно состоит из следующих команд:
ШФайл;
ШПравка;
ШБюджет;
ШДоговора;
ШЛицевые счета;
ШПлатежи;
ШБанк;
ШКлассификаторы;
ШСервис;
ШОкно;
ШСправка.
Т. е. меню систем, хотя и несколько различаются, в целом очень похожи. Сходны и формы документов, получаемых при работе в этих системах.
Для удобства работы в АИС УБП, как и в других программах, основные функции главного меню продублированы кнопками на панели инструментов. Они позволяют заполнять формы, обрабатывать записи, систематизировать информацию.
К основным группам операций, осуществляемых в АИС УБП, относятся:
Шработа с экранными формами;
Шработа с отчетами;
Шиспользование справочной системы;
Шсмена пароля;
Шзавершение работы с системой.
Очевидно, что наиболее значимыми являются первая и вторая группы.
Рассмотрим порядок использования АИС УБП на примере финансирования расходов по статье «Жилищно-коммунальное хозяйство» в части проведения ремонта жилищного фонда.
Первым этапом осуществления расходов бюджета является проверка финансовыми органами договоров, в соответствии с которыми строительными организациями производится ремонт жилищного фонда. Второй стороной договора является дирекция единого заказчика (ДЕЗ) района или округа. Необходимо сверить с титульными списками (списками объектов, по которым запланировано проведение ремонта) следующие данные, указанные в договоре:
Шадрес объекта;
Шнаименование работ;
Шнаименование организации-подрядчика;
Шстоимость работ.
Кроме того, необходимо проверить, прошла ли организация соответствующий конкурс, следовательно, имеет ли она право проводить ремонт жилищного фонда, финансируемый из бюджета.
При соответствии всех данных титульным спискам договор на проведение работ заносится в общую информационную базу АИС УБП. Для этого используются команды «Обязательства»®«Договора»®«Ввести договора». В выведенную на экран форму вносят данные договора: номер, дату, стоимость работ, бюджетную организацию-получателя средств (ДЕЗ), условия оплаты, наименование подрядчика и т. п.
Следует отметить, что бюджетные организации в АИС УБП идентифицируются с помощью присвоения каждой из них уникального номера (этому номеру соответствуют последние цифры лицевого счета организации).
В разделе «Расшифровки» данному виду расходов присваивается соответствующий код бюджетной классификации, который позволит учесть эту сумму в бюджете Москвы.
Раздел «Графики оплаты» содержит таблицу, в которой сумму оплаты по договору распределяют по кварталам. В заключение меняется статус договора – из неутвержденного он становится утвержденным.
Одновременно вносят изменения в раздел «Бюджетные обязательства» - внесенную в договор сумму считают выделенными ДЕЗ бюджетными ассигнованиями.
В результате систематизации информации в АИС УБП можно получить различные отчетные данные, например о состоянии договоров (приложение 1). В отчете о состоянии договоров указаны все сведения о выполнении договора: бюджетополучатель, исполнитель, выплаченная сумма средств, их неоплаченный остаток и т. п. Такой документ позволяет контролировать выполнение договоров в части их сроков и оплаты по всем бюджетополучателям.
Другим документом, который играет важную роль при контроле за расходованием бюджетных средств, является карточка контроля за бюджетными обязательствами (приложение 2). В ней по каждому виду расходов и бюджетополучателю указываются лимиты бюджетных обязательств, их поставленные на учет и оплаченные суммы. Этот документ позволяет оценить состояние всего комплекса договоров по каждому бюджетополучателю.
Рассмотренную выше процедуру можно частично соотнести с осуществлением предварительного контроля за расходованием бюджетных средств. В этом случае текущий и последующий контроль осуществляется в процессе обработки платежных документов. Эта процедура проходит следующим образом.
При получении ФКУ платежного поручения от бюджетополучателя и реестра предъявленных к оплате документов проверяют идентичность указанных в них данных:
Шнаименования подрядчика;
Шадреса объекта;
Шнаименования работ;
Шномера договора;
Шназначения платежа и т. п.
Кроме того, необходимо проследить, чтобы средства в размере 1% от каждого платежа были перечислены на содержание ДЕЗ. При соблюдении всех указанных условий данные о платеже заносятся в АИС УБП.
Как и при любой работе с документами, в АИС УБП вводятся номер платежного поручения, наименование организации-получателя, назначение платежа и т. п. Необходимым условием проведения платежа является соответствие лимитов бюджетных обязательств организации сумме осуществляемого платежа. При нехватке средств на счете организации система автоматически не утверждает платежный документ, и платеж не осуществляется. Таким образом значительно сокращаются суммы перерасхода бюджетных средств.
В результате формируется перечень утвержденных платежных документов (приложение 3). Он позволяет определить сумму израсходованных средств по каждому бюджетополучателю. Недостатком этого документа является то, что в нем не указаны направления расходования средств, и это затрудняет контроль за их движением.
По итогам любого заданного периода АИС УБП формирует отчеты об исполнении плановых показателей бюджета, аналогичные представленному в приложении 4. Они могут быть детализированы по бюджетополучателям или видам расходов. Таким образом формируется отчетность об исполнении бюджета Москвы по ЮАО [45].
Эффективность работы АИС УБП оценивается неоднозначно. Ее основным достоинством является недопущение расходования средств сверх лимитов бюджетных обязательств. Однако в результате применения этой функции значительно усложняется работа с программой, что вызывает негативные отклики работников. Информационные системы, которые использовались ранее, такой функцией не обладали и были значительно проще в использовании.
Существуют также проблемы, связанные с тем, что АИС УБП была внедрена относительно недавно. Это, прежде всего, недостаточная обученность сотрудников работе с системой, частые технические сбои и т. п. Однако такие проблемы, как правило, со временем решаются.
Кроме АИС УБП, в ФКУ ЮАО применяются широко известные продукты Microsoft Office. Например, для составления различных таблиц, отчетов и т. п. используется программа Microsoft Excel, которая позволяет осуществлять расчеты разной степени сложности. С использованием этой программы формируются некоторые отчеты, сметы и другие подобные документы, формы которых не предусмотрены АИС УБП.
Microsoft Excel позволяет также анализировать отчетную информацию, выявлять тенденции изменения бюджетных расходов и доходов, определять их структуру и т. п. Такой анализ был проделан в данной работе.
Таким образом, программное обеспечение, используемое в ходе исполнения бюджета Москвы по ЮАО, следует считать удовлетворительным. Основным направлением его совершенствования должно стать упрощение АИС УБП с целью облегчения работы сотрудников ФКУ, сокращения числа технических ошибок и сбоев.
Однако в процессе исполнения бюджета важно программное обеспечение не только финансовых органов, но и организаций – распорядителей и получателей бюджетных средств. Им необходимо составлять сметы доходов и расходов, вести учет операций с денежными средствами, составлять различные отчетные документы. Для упрощения такой работы необходимо применение соответствующих программных продуктов.
Для составления смет доходов и расходов, которые представляют собой таблицы, бюджетными организациями, как правило, применяется программа Microsoft Excel. Для учета хозяйственных операций применяются бухгалтерские программы, разработанные специально для бюджетных учреждений.
Следовательно, еще одним направлением совершенствования программного обеспечения исполнения бюджета является внедрение новых программных продуктов в работу бюджетных организаций. Это позволит обеспечить оперативный учет бюджетных средств и контроль за их движением.
Следует отметить, что на окружном уровне не применяются программные продукты, которые позволяют оценить эффективность бюджетных расходов. Их целью является, прежде всего, контроль за бюджетными средствами, поэтому такие программы используются, главным образом, органами финансового контроля (например, Контрольно-счетной палатой Москвы).
Однако при оценке эффективности использования бюджетных средств программное обеспечение не играет решающей роли, оно лишь помогает осуществлять контроль за расходами. Поэтому программное обеспечение, существующее сейчас на уровне финансовых органов административного округа Москвы, позволяет исполнять бюджет города и контролировать его расходы с достаточно высокой степенью эффективности. Более точную оценку используемых программных продуктов можно будет дать лишь через некоторое время, когда АИС УБП будет полностью отлажена и внедрена повсеместно.
Выводы
Программное обеспечение, используемое в настоящее время финансовыми органами Москвы для исполнения бюджета, достаточно эффективно. Оно позволяет контролировать движение бюджетных средств и не допускать их нецелевое использование. Продолжают разрабатываться новые, более совершенные программные продукты, которые позволят повысить эффективность исполнения бюджета.
Заключение
В данной работе были рассмотрены различные теоретические положения, касающиеся расходов территориальных бюджетов, проведен анализ фактических данных бюджета Москвы по ЮАО, показаны законодательные основы расходования средств бюджета Москвы и проанализированы используемые в ходе бюджетного процесса программные продукты. В результате комплексного изучения темы «Оценка эффективности расходов бюджета Москвы по ЮАО» можно сделать следующие основные выводы.
ШВ настоящее время существует обширная теоретическая база по вопросам территориальных финансов, региональных и местных бюджетов, направления расходования бюджетных средств. Однако при этом отсутствуют какие-либо существенные теоретические разработки относительно эффективности бюджетных расходов, не существует характеризующих ее общепризнанных количественных показателей. В результате определение, а значит и повышение эффективности использования бюджетных средств становится затруднительным.
