Система индикативного планирования во Франции
Санкт-Петербургский Государственный Университет
Реферат
СИСТЕМА ИНДИКАТИВНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ ВО ФРАНЦИИ
Санкт-Петербург.
2002г.
Содержание
Введение PAGEREF _Toc23600997 \h 3
1. Характеристика французского планирования 5
1.1. Исторические этапы развития планирования во Франции 5
1.2. Особенности и функции французского планирования 7
2. Функционирование и принципы французского планирования 9
3. Организация и роль Генерального комиссариата планирования (ГКП) 11
Заключение 14
Литература 15
Введение
Планирование – форма управления, осуществляемая на различных уровнях национальных экономик.
Макропланирование играет огромную роль в политике любого государства.
В системе планирования выделяются несколько типов: директивное, индирективное, регулятивное, индикативное планирование. В условиях различных форм хозяйствования и отношений собственности директивное планирование противопоставляется индикативному:
- для социалистической системы хозяйствования характерна форма директивного (командно-административного) планирования;
- для рыночной системы, сохраняющей государственный сектор, но базируемой на отношениях частной собственности, - форма индикативного планирования.
Этот тип планирования присущ странам со смешанной экономикой, таким как Япония и Франция.
Термин «смешанная экономика» отражает сложившийся в ходе исторического развития компромисс между механизмами рынка и традициями национального государтсва. Следует подчеркнуть, что смешанная экономика не представляет собой так называемого «третьего пути» между рыночной и административной системой: она полностью принмает принципы рыночного хозяйствования (т.е. свободное установление предприятиями цен и заработной платы, конкуренцию, открытость во внешний мир). Смешанная экономика предполагает, таким образом, что государство, не пытаясь подменить собой динамизм частных хозяйствующих субъектов, играет важную роль в организации экономической и социальной жизни.
Рассмотрим общие черты индикативного планирования.
Индикативное планирование(от лат. «indicator» – указатель) – недирективное, советующее, ориентирующее планирование на государственном уровне.Это способ регулирования экономических процессов с помощью определения рекомендуемых целей развития производства и создания государством финансовых и других стимулов для тех коммерческих фирм, которые соглашаются действовать в соответствии с государственными рекомендациями.
В общих чертах система индикативного управления выступает в качестве совокупности процедур согласования следующих процессов:
а) макропланирования, представленного в прогнозах, бюджетных планах и макропрограммах, разрабатываемых и осуществляемых государством;
б) территориального планирования, воплощаемого в прогнозах, бюджетных планах и программах региональных и местных властей;
в) микропланирования, реализуемого в планах предприятий;
г) мезопланирования, то есть планирования отраслей, подотраслей, территориально-производственных комплексов, и т.д.
По мнению Б. Даллаго, индикативный тип планирования осуществляется на базе государственной собственности. Органы государственной власти и управления конкретизируют в плане свою стратегию и приоритеты. Индикативный план содержит основные показатели объемов, структуры, темпов роста производства и потребления, динамики цен, экспорта и импорта, инвестиций и др. Он также используется как основной инструмент управления, однако меняется набор средств реализации планов. Этот тип планирования предполагает использование прямых и косвенных экономических регуляторов, (цены, доходы, налоги, процентные ставки, кредиты и др.) ориентирующих субъектов рынка на выполнение поставленных целей, реализацию плановых индикаторов.
В условиях индикативного планирования плановые документы содержат лишь общие контуры прогноза относительно желаемого развития экономики в целом, а также фиксируют решения о государственных расходах и инвестициях, о текущих расходах госпредприятий. Прямой задачей плана здесь выступает координация использования государственных ресурсов, не претендующих на прямое определение решений хозяйствующих субъектов частного сектора.
При выявлении сущности индикативного планирования важно иметь в виду, что оно, во-первых, обязано включать в себя деятельность по «синтезированию» разрабатываемых конкурирующими фирмами микропланов (программ). Во-вторых, оно не может не охватывать проблем выработки адекватной общенациональному плану финансово-кредитной политики.
В-третьих, индикативное планирование призвано обеспечить оптимальное сопряжение целей народнохозяйственного развития со средствами их достижения.
Составной элемент индикативного планирования – процедура согласования выбранных приоритетов с финансово-промышленными группами, союзами предпринимателей, профсоюзами и т.п.
Эти консенсусные механизмы обеспечивали длительное время экономическую и социальную эффективность индикативного планирования, которое осуществлялось во Франции и Японии в полной мере до середины 70-х годов, а в Южной Корее и Тайвани – до середины 80-х годов XХ века.
Настоящая работа посвящена характеристике системы индикативного планирования во Франции. В работе дается характеристика особенностей системы французского планирования, рассматриваются основные этапы его развития и методов на протяжении второй половины 20 века, функции и принципы планирования, а также роль Генерального Комиссариата по планированию в организации системы управления (далее ГКП).
1. Характеристика французского планирования
1.1. Исторические этапы развития планиров
сторические этапы развития планирования во Франции
В ряде стран индикативные планы доказали свою эффективность в качестве одного из средств государственного регулирования. Среди этих стран выделяется Франция, так как французская система оказала стимулирующее влияние на развитие макропланирования в Германии и Великобритании, а в последнее время ее принципы все более пристально изучаются и используются органами межгосударственного регулирования ЕС. Существенные моменты этой системы и ее эволюция заключаются в следующем.
На их формирование повлияло то обстоятельство, что восстановление и модернизация экономики осуществлялись в русле политики Шарля де Голля, которая ставила задачу упрочения международного значения Франции, в том числе на основе подъема экономики. Важную роль в решении данной задачи сыграла система индикативного планирования, опиравшаяся на высокую долю госсобственности в народном хозяйстве, сохранившуюся и поныне.
Уже в конце 40-х годов ХХ века во Франции была разработана и начала реализовываться уникальная «демократическая система планирования»,позволяющая органам госуправления регулировать хозяйственные процессы таким образом, чтобы государственная система не подменила эффективное функционирование рыночных субъектов. Вместо построения обычной иерархической системы «сверху вниз» утверждалось планирование «снизу», базируемое на принципах консультирования и согласования, и включающее участие на равноправных началах представителей различных «групповых интересов»: госслужащих, предпринимателей, профсоюзов, союзов потребителей и др. Согласно рассматриваемой системе, план рождается в результате многоступенчатых итераций, и в консенсусе относительно его реализации заинтересованы все участники. Вместе с тем плановые показатели не являются обязательными (директивными), а выступают прежде всего в качестве экономических индикаторов - носителей информации об ожидаемой экономической конъюнктуре. Роль государства в управлении экономикой во Франции до сих пор считается одной из наиболее существенных среди промышленных стран мира, Этот вариант экономической политики получил название «дирижизма».
Кратко охарактеризуем основные этапы французского планирования.
1 этап (послевоенный). 1947 - 1953гг.
Первые планы служили для восстановления и модернизации экономики. При этом использовался сугубо отраслевой подход к планированию. В первом плане речь шла о восстановлении производственных мощностей 6 отраслей (уголь, электроэнергия, сталь, цемент, транспорт, промышленное оснащение и сельскохозяйственное машиностроение). Для государства речь шла также о распределении фондов, поступавших в соответствии с планом Маршалла. Именно в силу такого избирательного подхода в них не было обращения к работам по прогнозированию.
2 этап. 1957 - 1970гг.
В условиях международной открытости, после подписания Римского договора 1957 г., создавшего Общий рынок 6 стран-основателей, планирование теряет свой отраслевой характер и становится в большей степени макроэкономическим. В связи с этим было необходимо обеспечить быстрый и регулярный рост и открытость перед мировой конкуренцией с сохранением крупных макроэкономических равновесий и, в первую очередь, равновесия внешнеторгового баланса.
На этом этапе планирование начинает сочетаться с методами прогнозирования. ГКП заказывает экономической администрации - главным образом, Национальному институту статистики и экономических исследований (INSЕЕ) - прогнозные разработки для составления планов.
3 этап. 1973 - 1980гг.
После первого нефтяного шока 1973 г. произошло не только сокращение темпов роста, но и сам по себе этот рост утратил свою регулярность. Национальный институт статистики и экономических исследований предлагает "динамическую многоотраслевую" модель, позволяющую дать описание макроэкономической траектории развития для каждого года между текущим и конечным годами составляемого плана. Постепенно прогноз перестает быть официально привязанным к плану, фактические экономические показатели значительно отстают от плановых.
4 этап. 1980 - по настоящее время
Количественные разработки, выполненные в ходе подготовки Х-го Плана, были отмечены одной организационной новацией: Генеральный комиссариат планирования продолжает запрашивать прогнозы у Национального института статистики и экономических исследований, но обращается также с заказами и к независимым институтам, которые стали появляться уже с начала 80-х годов.
Итак, анализируя эволюцию индикативного планирования во Франции, можно отметить, что его эффективность изменялась в зависимости от экономической конъюнктуры. После Второй мировой войны французская экономика была дезорганизована в результате поражения 1940 г. и военной оккупации, поэтому необходимо было использование отраслевого подхода в планировании.
В дальнейшем, начиная с середины 60-х годов, происходит эволюция методов планирования. После нефтяного кризиса 70-х годов процессы дерегулирования, децентрализация управления способствовали «разрыхлению» системы индикативного планирования. Оно сменилось долгосрочным стратегическим планированием с более свободными и гибкими рамками. Восьмой индикативный план не был оформлен законодательно, а последние планы, разрабатываемые с середины 80-х годов, играли подчиненную роль в системе государственного управления экономикой. Самый последний, 11-ый, индикативный план не был разработан столь детально, как предыдущие; реальное управленческое значение ему придала главным образом попытка согласования различных интересов.
Центральное место постепенно начинает занимать программное регулирование. Разрабатываются общие и специальные программы и проекты, намечающие ориентиры в определенной области и реализуемые посредством госзаказов и контрактной системы.
Таким образом, причины того, что к концу 90-х годов индикативное планирование ослабило свои практические управленческие позиции, видимо, связаны с тем, что в условиях новейшего технико-технологического прогресса в современном развитом государстве экономические процессы становятся более комплексными, а макроэкономические условия усложняются настолько, что перестают быть подходящими для централизованного управления.
Система планирования, созданная полвека назад, все еще продолжает существовать, но уже в условиях современной Франции, которая широко открыта международной торговле и является значимой фигурой европейского рынка.
Длительное существование этой системы объясняется такой концепцией планирования, которая делала его совместимым с рыночной экономикой, а также тем, что само планирование осуществлялось с помощью гибкой структуры.
Обратимся к характеристике особенностей французской системы планирования.
1.2 Особенности и функции французского пла нирования
Система французского планирования, в отличие от других стран, имеет следующие особенности.
1. Планирование, совместимое с рыночной экономикой
Французское планирование никогда не стремилось подменять собою рынок. Напротив, оно его дополняет, стараясь компенсировать различные сбои и отказы рыночного механизма, регулирует его и обеспечивает постоянную совместимость его функционирования с социальным единством страны.
Отказы и сбои рынка могут носить постоянный характер. Согласно экономической теории, перед лицом естественных монополий (случаи растущей предельной производительности), перед лицом внешних эффектов или при производстве общественных благ рынок оказывается неспособным эффективно распределять ресурсы. Одной из характеристик рынка является его «близорукость», поэтому он не всегда считается лучшим советчиком для принятия решений, имеющих долгосрочное воздействие.
Однако эти отказы и сбои могут носить также и временный характер, быть связанными с тем или иным этапом экономического развития. Именно так обстояло дело с французской экономикой в конце Второй мировой войны - экономикой дефицита и всеобщей карточной системы. В сегодняшней Франции, если оставить в стороне цены на сельскохозяйственную продукцию, которые определяются единой сельскохозяйственной политикой ЕС, общественные тарифы, устанавливаемые естественными монополиями, и цены на обслуживание в системах здравоохранения и народного образования, формирование всех остальных цен осуществляется в условиях свободных рынков.
2. Гибкая и легкая структура для эволюционного планирования
Итак, планирование не только не противоречит условиям рынка, но напротив, благоприятствует его развитию. Планирование вынуждено было непрерывно адаптироваться к глубоким преобразованиям французской экономики по мере ее вовлечения в мировое хозяйство. Поэтому Франция не претендует на обладание какой-то уникальной моделью, но имеет определенный опыт эволюционного планирования.
Такая гибкость , пластичность подразумевает, прежде всего, что Генеральный комиссариат планирования имеет легко изменяемую структуру. Принцип, предложенный Жаном Моне, 1-м Комиссаром планирования, заключался в том, что этот орган должен скорее "заставлять делать", нежели делать самостоятельно, что позволило ему избежать расширения штатов.
Постоянные функции французского планирования
Французское планирование основано на 3 постоянных функциях .
1. Это коллективный процесс выявления сильных и слабых сторон французского общества, идентификация проблем , поставленных экономическим и социальным развитием, и предложение конкретных решений .
2. Оно вырабатывает систему правил , направленных на обеспечение более совершенного функционирования экономики и рынка.
3. Оно формирует целостную систему среднесрочных задач и приоритетов такой государственной политики, которая вписывается в долгосрочную перспективу.
Остановимся подробнее на этих трех функциях.
1.Одним из наиболее существенных вкладов французского планирования является коллективное изучение сил и слабостей экономики и неадаптпрованностей французского общества. Нейтральность и критическое изучение социальных партнеров обеспечивают большую объективность, которая всегда была силой аналитических проработок французского планирования. Что является базой для постановки проблем экономического и социального развития и поиска конкретных решений.
Так, в отличие от централизованной системы, спускающей директивы сверху, французское планирование основывается на подключении к анализу и процессу принятия решений всех экономических и социальных партнеров. Это процесс диалога и согласования , направленный на объединение различных партнеров (государственной администрации, предпринимателей, профсоюзов) с экспертами для совместного выявления проблем в различных областях и, по возможности, для предложения конкретных решений. Французское планирование выполняет, таким образом, значительные информационные функции и влияет на поведение экономических агентов. Как писал Жан Моне в своей работе, положившей начало планированию: "поскольку выполнение плана потребует сотрудничества со стороны всех партнеров, необходимо, чтобы все жизнеспособные силы страны участвовали в его разработке".
2.Планирование вырабатывает также целую систему правил и данных , направленных на обеспечение лучшего функционирования экономики и рынка. Это экономическое и социальное руководство , однако оно предоставляет в распоряжение партнеров лишь ориентиры, а не детальные указания показателей производительности, стоимости и т.п.
"Планирование на французский манер" существенным образом отличается от централизованного планирования, осуществлявшегося ранее в странах Восточной Европы. Французский план, таким образом, дополняет рынок, исправляя его близорукость, указывая экономическим и социальным партнерам на те общие информационные данные, которые позволят им самим сделать выбор.
3. Французское планирование, наконец, позволяет выработать целостное среднесрочное представление о социальном и экономическом развитии в сочетании с долгосрочным прогнозированием , делая это с помощью различных организаций, выполняющих экономические разработки. Они предназначены прежде всего для Правительства, но также и для всей страны. Любая экономическая и социальная политика должна высвечиваться знанием ее последствий в средней и дальней перспективе .
План представляет собой такое средство высвечивания тех отдаленных задач, решения по которым сегодня принять чрезвычайно трудно. Составление плана - это не столько предвидение, сколько осуществление такого выбора, который будет учитывать как предсказуемые, так и непредвидимые изменения. В средней и дальней перспективе План представляет собой государственный институт, обеспечивающий непротиворечивость решение Правительства, при котором ГКП служит ведущим советником.
Эта функция обеспечения непротиворечивости решений в среднесрочной перспективе сыграла во Франции значительную роль в тот момент, когда слишком быстрый рост производства повлек за собой ускорение преобразований экономики и общества, и когда одновременно стало возможным (в силу регулярного характера этого роста) определить дальнейшие перспективы развития. Во время нефтяного кризиса 70-х годов и вытекавшей из него неуверенностью в отношении экономических прогнозов, увеличение непредвиденных вариантов не только не отвергло необходимость в среднесрочной перспективы, но, напротив, усилило ее. План, таким образом, остался инструментом обеспечения непротиворечивости основных качественных направлений экономического и социального развития и принятия Правительством решений на среднюю перспективу, однако при этом он стал более селективным и стратегическим.
Итак, индикативный подход к организации французского планирования выражается в его совместимости с рыночной экономикой, гибкой и эволюционной структурой. Планы выполняют 3 постоянные функции, направленные на поддержание стабильности экономической системы.
2. Функционирование и принципы французского планирования
Французский опыт индикативного планирования уже в течение 40 лет характеризуется определенным постоянством, однако каждый План является также отражением состояния экономики и, в более широком смысле, - французского общества на определенный момент времени и тех проблем, с которыми ему пришлось столкнуться.
Вторая мировая война заставила Францию осознать свое отставание, накопленное в ходе предыдущих десятилетий, а также определенный упадок экономики. Основной идеей Плана была модернизация французского общества: 1-ый план 1947 г. назывался "планом модернизации и переоснащения". Выдвигалась тогда идея о том, что для обеспечения модернизации французского общества одних только рыночных механизмов недостаточно. Но такой децентрализованный механизм, как механизм рыночный, сам по себе не был достаточен для того, чтобы в одиночку способствовать модернизации Франции, страны, которая всегда характеризовалась высокой степенью централизма, и в которой рынок менее, чем где-либо, соответствовал исконным культурным традициям. Необходимо было, чтобы экономические партнеры общались между собой не исключительно посредством прямых рыночных связей, но также неопосредованно, чтобы они коллективно разрабатывали задачи общества и изыскивали средства, необходимые для их достижения.
Подход планирования в таком случае характеризовался следующими принципами:
§коллективным рассмотрением неадаптированности французского общества и поиском консенсусных решений путем всеобщего согласования.
§стремлением совместного видения будущего в средней перспективе, т.е. того, что рынок, зачастую, не раскрывает спонтанно.
§обязательствами Государства в отношении его будущей деятельности и его взаимоотношений с партнерами.
Именно совокупность этих трех элементов и определяет французский подход к планированию.
Французские планы составлялись, как правило, на пятилетие и в них фиксировались общие черты желаемого экономического и социального развития. При этом определенную роль играет не столько собственно индикативный план, сколько сам процесс его составления. В ходе его не только происходит обмен информацией, но и достигается национальный консенсус между различными участниками хозяйственной деятельности и разными уровнями хозяйствования и управления.
Индикативный план включает формулировки среднесрочных целей развития экономики Франции, прогнозные показатели и тенденции, концептуальные алгоритмы преобразования структурных пропорций. Ключевые разделы плана касаются экономического роста, инвестиций, финансовых потоков, сбалансированности экономики, инфляции и конкуренции. В большинстве случаев стратегические задачи выражаются в конкретных (количественно определенных) плановых заданиях, но последние носят второстепенный характер. Главное содержание плана составляет определение «актов государственного вмешательства», охватывающих:
а) основные задачи государства в области экономики на плановый период;
б) их детализацию применительно к инвестированию и перераспределению государственных доходов с указанием на источники финансирования капиталовложений и на соответствующие государственные мероприятия (предоставление бюджетных субвенций, госкредитование, льготное финансирование и т.д.).
Французские индикативные планы, иными словами, четко ориентированы на инвестиционную деятельность. Причем если в первых планах присутствовали конкретные отраслевые прогнозы и отраслевые плановые задания, то впоследствии их заменили отмеченные акты, программы государственного вмешательства, разрабатываемые применительно к основным отраслям промышленности.
В настоящее время во Франции пятилетние планы носят аналитический характер. Они включают проекты, предусматривающие совместное их финансирование партнерами – предпринимателями, центральными и местными властями, профсоюзами и другими институтами.
Технология работы над индикативными планами во Франции выглядит следующим образом. Сам план принимается и утверждается парламентом Франции, что делает его независимым от ведомственных решений и внутренних раскладов в кабинете министров.
Французский опыт планирования неотделим от активногосогласования, под которым понимается подключение основных экономических и социальных сил страны к процессу планирования. Французский план состоит из 2 типов документов, имеющих различный статус:
1. Текст плана, который представляется от имени Правительства перед парламентскими ассамблеями для его обсуждения и голосования. Этим документом определяется ответственность всего Правительства.
2. Доклады комиссий разрабатываются параллельно с составлением самого текста плана внутри комиссий, которые представляют собой трехсторонние специализированные соглашения, объединяющие представителей администрации, социальных партнеров (профсоюзов и предпринимателей) и экспертов. Председатель каждой такой комиссии выбирается за пределами ГКП и зачастую даже извне самой администрации: им может быть руководитель предприятия, банкир, профсоюзный деятель, представитель ассоциации, университетский профессор или журналист. ГКП обеспечивает организационное обслуживание всей группы, содействует председателю в проведении работ и в составлении доклада. Однако ведение работ осуществляется самим председателем, с тем, чтобы это наилучшим образом соответствовало вверенному ему мандату.
