Приведенные данные таблицы 2.10 свидетельствуют о том, что расходы УЖКХ покрываются собственными доходами только на 5,31%. Это связано со спецификой предоставляемых услуг. Так, расходы на благоустройство и текущее содержание города практически полностью финансируются за счет средств бюджета. Собственные доходы в расходах предприятий жилищного хозяйства ПТЖХ-1 и ПТЖХ-2 составляют соответственно 30,57% и 14,38%.
Наиболее благополучное положение складывается на предприятии городского транспорта ПАТП, где расходы покрываются собственными доходами на 77,02%. Это достаточно высокий показатель, если учитывать то, что большая часть населения пользуется льготами на проезд в пассажирском транспорте.
Таким образом, в целях сохранения и дальнейшего развития предприятий местного хозяйства в бюджете города предусматриваются расходы по их содержанию. Состав, объем, направления и структура расходов на народное хозяйство определяется в процессе бюджетного планирования.
Важнейшим этапом оценки использования бюджетных ассигнований является сопоставление запланированного объема доходов с прогнозируемым объемом расходов. Приведу, чтобы не быть голословной, пример:
По предприятию ПТЖХ-2 убытки составляют следующие суммы:
·минимальному стандарту - 6492 тыс.руб;
·среднему стандарту - 7718 тыс.руб.;
·рациональному стандарту - 9299 тыс.руб.
Кроме того, в хозяйственно-финансовом плане отдельно производятся расчеты расходов по капитальному ремонту жилого фонда по группам капитальности, а также недоборам по отоплению, которые составили по минимальному стандарту соответственно 4003 тыс.руб. и 186 тыс.руб.
Отдельно составляется финансово-хозяйственный план по вновь принимаемому жилищному фонду.
Таким образом, на практике расчет дотаций предприятиями жилищного хозяйства производится в следующем порядке:
во-первых: планируются доходы;
во-вторых: прогнозируются расходы;
в-третьих: сопоставляются показатели по доходам и расходам, то есть определяется прибыль или убыток;
в-четвертых: производятся расчеты расходов по капитальному ремонту и недоборам по отоплению;
в-пятых: определяется размер необходимой дотации.
Согласно расчетам, произведенным предприятием ПТЖХ-2, требуются ассигнования из бюджета на 1999 год в следующих размерах:
·минимальному стандарту - 11488 тыс.руб;
·среднему стандарту - 14648 тыс.руб.;
·рациональному стандарту - 17777 тыс.руб.
Правильность расчета хозяйственно-финансового плана и его соответствие установленным стандартам проверяется, а затем и утверждается заместителем главы администрации Зеленодольского рай она и города Зеленодольска, начальником УЖКХ администрации. Согласованный хозяйственно-финансовый план предоставляется в городской финансовый отдел, где производится повторная проверка показателей плана и утверждается сумма бюджетных ассигнований, рассчитанная по минимальному стандарту, с учетом доходной базы бюджета и применения коэффициента 0,7.
Итак, предприятия местного хозяйства, содержание которых финансируется из городского и республиканского бюджетов, производят расчет необходимых сумм бюджетных ассигнований по социальным стандартам: минимальному, среднему и рациональному. Расчеты проверяются специалистами УЖКХ администрации, подписываются заместителем главы администрации по ЖКХ и предоставляются в городской финансовый отдел для утверждения. На сессии Совета народных депутатов утверждается сумма бюджетных ассигнований на народное хозяйство с учетом доходной базы бюджета города. Городской финансовый отдел перераспределяет суммы дотаций между предприятиями местного хозяйства и доводит до них сведения об утвержденных объемах финансирования. В свою очередь предприятия производят корректировки в расчетах.
3. Пути повышения эффективности использования бюджетных ассигнований.
3.1 Совершенствование системы финансирования отраслей народного хозяйства.
На основе данных анализа организации бюджетных ассигнований, в качестве рекомендаций с целью улучшения финансирования можно выделить определяющие моменты системы финансирования и предложить некоторые рекомендации.
Ключевым элементом управления народным хозяйством является механизм финансирования, который связан с обеспечением финансовыми ресурсами затрат, возникающих в процессе развития сферы материального производства и услуг. Финансирование отраслей народного хозяйства, осуществляемое за счет средств бюджета, требует особого подхода. Бюджетные ассигнования в основном направляются на развитие приоритетных отраслей, способствующих прогрессу общества. Так, приоритетными направлениями бюджетного финансирования отраслей на федеральном уровне остаются прежде всего ассигнования в угольную промышленность и нефтяную, а также на конверсию оборонной промышленности (например, дотации предприятиям, ранее связанным с производством химического оружия). Предусматриваются государственные инвестиции: на жилищное строительство (например, жилищные субсидии гражданам, выезжающим из районов крайнего Севера и приравненных к ним местностям), на поддержку федеральной целевой программы «Свой дом» и т.д. В федеральном бюджете на 1999 год Правительству РФ разрешено производить финансирование эффективных инвестиционных проектов в угольную промышленность на конкурсной основе на условиях возвратности в пределах сумм ассигнований, утвержденных бюджетом.
В сельском хозяйстве за счет средств федерального бюджета поддерживают племенное дело в животноводстве, элитное семеноводство, производство льна и шерсти, компенсируют часть затрат, связанных с удорожанием промышленной продукции и услуг (компенсация части расходов хозяйств на приобретение минеральных удобрений и химических средств защиты растений, затрат на электрическую и тепловую энергию, природный газ, используемые при выращивании овощей и т.п.)
Из бюджетов субъектов Федерации, как правило, выплачивают дотации на животноводческую продукцию.
На муниципальном уровне значительны расходы бюджета на содержание жилищно-коммунального хозяйства. Удельный вес в общих расходах бюджета составляет около 30%.
Таким образом, участие государства в финансировании отраслей народного хозяйства осуществляется на федеральном уровне, на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований.
В связи с проблемой нехватки собственных средств и снижением роли бюджета в финансировании предприятий народного хозяйства возникла необходимость изыскания эффективных методов финансирования, характерных для рыночной экономики.
Несмотря на огромное разнообразие применяемых на практике форм привлечения денежных средств, можно выделить две элементарных и преобладающих в условиях рыночной экономики стратегии - это эмиссия простых акций (для акционерных обществ) и облигационное заимствование.
Эмиссия обыкновенных акций не предполагает постоянных финансовых выплат, в отличие от выпуска долговых обязательств. Акции не имеют фиксированной даты погашения, то есть - это постоянный капитал, который не подлежит «возврату». Иногда бывает легче эмитировать обыкновенные акции, чем получить кредит.
Данный способ финансирования, в силу сложившихся обстоятельств, является не совсем эффективным в силу большого недоверия инвесторов к корпоративным ценным бумагам (за исключением крупнейших акционерных обществ России).
Такой же недостаток характерен и такому инструменту финансирования предприятий, как выпуск долгосрочных долговых ценных бумаг.
Однако, следует отметить, что у данного метода финансирования также существуют свои преимущества. В частности, долговой процент не зависит от прибыли эмитента (но этот аргумент имеет и противоположный смысл - в случае снижения прибыли элементу все равно придется выплачивать проценты владельцам облигаций: такая ситуация не закончится банкротством). Следующим преимуществом является то, что собственником предприятия не приходится уступать арендаторам свои права на управление предприятием. Но вместе с тем следует отметить, что обычно долговые обязательства имеют фиксированный срок погашения. Следовательно, предприятие обязано в будущем вернуть основную сумму дога в некоторый момент времени. Кроме того, размер средств, который можно взять в долг под «разумные» проценты имеет свой предел. Так как, когда долг возрастает, то процентная ставка новых займов неограниченно растет.
Долгосрочные финансовые решения предприятия зависят от текущего и прогнозируемого уровня процентной ставки, современного и перспективного финансового положения предприятия, а также от степени пригодности для предоставления кредиторам в качестве залога имущества.
В условия российской экономики эмиссия облигаций не особо поощряется. В какой-то степени это справедливо: эмиссия облигаций инвестиционного качества в настоящее время под силу немногим эффективно и устойчиво работающим корпорациям. Нестабильность инфляционного режима и непредсказуемая динамика рыночных процентных ставок усугубляет неудобства долгового финансирования даже для них.
В качестве дополнительного источника финансирования предприятий можно рассматривать финансовую аренду (или лизинг). Преимущество лизинга заключается в том, что лизингополучатель получает экономию средств. Однако недостатком этого средства кредитования является то, что лизинг предусматривает предоставление предприятию в кредит в основном только оборудования.
Другим источником финансирования может быть ипотечное кредитование - ссуда под залог недвижимого имущества. Ипотечное кредитование выгодно для предприятия тем, что оно получает кредит под невысокие проценты и в связи с длительным сроком кредитования успевает возвратить заемные средства уже из полученной прибыли.
В зарубежной практике часто применяется так называемое гибридное финансирование. Главные преимущества, с точки зрения эмитента, таковы:
1. в противовес облигациям, обязательство выплаты дивидендов по привилегированным акциям не является по своей природе договорным и неуплата дивидендов не может повлечь за собой банкротство фирмы;
2. поскольку привилегированные акции чаще всего являются бессрочными, то эмиссии этих акций не приводит к существенному уменьшению потока денежных средств, как это происходит при заемном финансировании в случае выплат в счет погашения основного долга.
Что касается недостатков, то основным из них является то, что дивиденды по привилегированным акциям являются в полном смысле слова фиксированными платежами и использование данного источника как заемного капитала увеличивает финансовый риск предприятия.
Таким образом, затраты предприятий отраслей народного хозяйства можно обеспечить путем самофинансирования, кредитования и государственного финансирования.
Субсидии из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации представляются предприятием, нуждающимся в первоочередном финансировании. Предполагается следующая методика определения предприятий для приоритетного финансирования по ряду факторов: определение признаков тяжелого финансового положения, анализ финансово-экономического состояния, анализ показателей работы в прогнозируемом и отчетном периоде, формирование перечня предприятий, нуждающихся в государственной поддержке в виде безвозмездных субсидий, установление порядка распределения финансовых средств в зависимости от эффективности инвестиционных проектов, потребности в финансовых средствах, срока окупаемости и возврата средств, определения значимости функционирования предприятия по критериям принадлежности к приоритетным направлениям структурной перестройки экономики.
При отборе предприятий для государственной поддержки учитываются направления их деятельности и приоритетность, а также финансовые и социальные критерии.
По принадлежности к приоритету на помощь в первую очередь могут рассчитывать предприятия, изготавливающие лекарственные средства; обеспечивающие поддержание обороноспособности и безопасности государства, в том числе производства, к которым предъявляются высокие требования по технике безопасности и экологии (ядерное вооружение); предприятия, функционирование которых регулируется, в том числе лицензируется государством, работающие по регулируемым ценам.
По критерию, характеризующему направление деятельности, помощь может оказываться перспективным предприятиям, способным активизировать свою деятельность в различных отраслях экономики, в первую очередь - в производственной инфраструктуре, необходимой для ускорения технологической перестройки производства (создания и развития сетей связи, информационной системы, современных транспортных систем и т.д.)
При отборе предприятий для оказания финансовой поддержки в виде субсидий необходима оценка социальных последствий отдельных производств. Это особенно важно для районов, характеризующихся высокой долей отраслей промышленности, в первую очередь тяжелой и оборонной, которые наиболее подвержены спаду производства.
Итак, государственное финансирование предполагает рассмотренный выше порядок отбора предприятий.
В настоящее время, особенно актуальной является проблема финансирования жилищно-коммунального хозяйства. Проведение реформы ЖКХ обусловлено целым рядом причин.
Во-первых, расходы на ЖКХ составляют примерно одну треть бюджета муниципального уровня. Таким образом, правильное проведение реформы ЖКХ может дать наиболее существенную экономию бюджетных средств, по сравнению с любым остальных направлений расходов.
Во-вторых, бедой российской экономики было и остается расточительное отношение к крайне ограниченным природным ресурсам. Это характерно и для производственного сектора, и для непроизводственного. Потери тепла, воды в 2,5 - 3 раза превосходят мировой уровень. Учитывая то, что в сфере ЖКХ расходуется до трети энергетических ресурсов, экономия даст колоссальный эффект.
В-третьих, существующая система финансирования не позволяет должным образом производить обслуживание объектов ЖКХ, износ основных фондов которого составляет 40-60%. Предприятия не имеют ни ощутимых стимулов, ни финансовых возможностей по замене в необходимых объемах устаревшего оборудования.
В-четвертых, действующий в отрасли хозяйственный механизм не стимулирует снижения затрат. При формировании тарифа учитываются все непроизводственные расходы, связанные с процессом производства услуг, а также потери воды и тепла при их транспортировке, которые перекладываются на потребителя. В итоге имеет место как завышение тарифов, так и объемов реализации. Необходимо учитывать и тот факт, что договоры на поставку тепла и воды, фактически навязываемые поставщикам ресурсов потребителям на основе расчетов по нормативам, отражают объемы реализации, которые зачастую значительно отличаются от фактического потребления.
По большому счету перед реформой ЖКХ поставлены следующие основные задачи:
·снизить расходы бюджетной системы;
·осуществить переход к самофинансированию ЖКХ за счет повышения доли платежей населения;
·стимулировать энергосбережение;
·исключить дальнейшее снижение уровня предоставляемых услуг.
При реализации реформы следует помнить, что бюджетная система в РФ делится на три самостоятельных уровня - федеральный, региональный и местный.
Федеральный уровень не несет непосредственных расходов по содержанию ЖКХ. Однако в его ведении находятся важнейшие рычаги по контролю ценообразования в данной сфере. В первую очередь, это касается организации системы регулирования цен и размеров издержек естественных монополий, от РАО «ЕЭС России» и РАО «Газпром» до МПС России. Только центр может стимулировать эти мощнейшие структуры к внедрению ресурсосбережения и снижению необоснованных тарифов. Одновременно Федерация косвенно оплачивает расходы на ЖКХ, выделяя регионам средства финансовой поддержки.
Несколько иной характер носят задачи субъектов РФ. К их компетенции относится работа в региональных энергетических комиссиях, определение социальных норм, финансовая поддержка органов местного самоуправления и т.п. Результатом деятельности региональных властей должно стать максимальное снижение тарифов, что должно благоприятно сказаться на сокращении потребности по финансированию ЖКХ за счет бюджетных средств. Одновременно должна функционировать действенная система социальной защиты, чтобы исключить негативные последствия реформы для населения.
Наконец основной объем работы приходится на местные органы власти, поскольку львиная доля финансирования сферы ЖКХ приходится на них.
Именно на местном уровне можно принять решение, какая доля затрат должна приходиться на население, какая - на бюджет, поскольку только в муниципалитетах есть достаточная информация по базовым вопросам: что дешевле - осуществлять платежи за счет населения и выдавать субсидии или продолжать оплачивать из бюджета (если 99% населения должны будут получать субсидии); где выгоднее ставить теплосчетчики - на выходе котельных или в каждой квартире и т.д.
Перенос центра тяжести в системе финансирования на местный уровень не решил проблем предприятий местного хозяйства, так как необходимыми средствами ни предприятия, ни бюджет не располагают. Как показывает практика, возможности бюджета, обеспечивающие величину объективно необходимых затрат предприятий ЖКХ, снизились. Так, расходы городского бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство составили в 1996г. - 27,69%, в 1997г. - 30,16%, в 1998 г. - 30,03%, в 1999г. - 23,87% в общей сумме расходов. Уровень финансирования в целом по отрасли составляет в 1996г. - 61,30%, в 1997г. - 76,54%, в 1998г. - 76,49%, в 1999г. – 87,6% от утвержденного бюджетом, из них 92% средств проводится взаимозачетами и бартером. Применение неденежных форм расчетов оказывает отрицательное влияние на состояние предприятий местного хозяйства, вызывая увеличение непроизводительных расходов. Так, организациям, в силу объективных причин, приходится брать товар не всегда нужный на данный период и изыскивать возможность его использования в повторных взаимозачетах. Постоянное недофинансирование предприятий муниципального хозяйства, дотируемых из местного бюджета, приводит к тому, что запланированные работы фактически не выполняются в полных объемах; занижается качество предоставляемых услуг; ухудшается техническое состояние основных фондов, так как текущий и профилактический ремонт, предусмотренный нормативами не осуществляется; увеличивается задолженность предприятий по обязательным платежам в бюджет. Необходимо отметить, что по своей природе бюджетное дотирование предприятий жилищно-коммунального хозяйства делает экономически нецелесообразным уплату предприятиям значительной части налогов и приводит к финансовым потерям. Для исключения перераспределительных финансовых потоков представляется целесообразным освободить отрасль от ряда налогов. В финансовый отдел администрации г.Зеленодольска поступило предложение освободить эти предприятия от уплаты налога на землю.
3.2 Применение ресурсосберегающих технологий и пересмотр государственной политики льгот как инструменты повышения эффективности использования бюджетных ассигнований.
3.2.1 Снижение дотаций на энергоносители.
Жилищно-коммунальное хозяйство является крупным потребителем топливно-энергетических и других материальных ресурсов. Выбор поставщиков ресурсов только на конкурсной основе, как показывает опыт, позволяет обеспечить их экономию на 20-30%. Другое направление ресурсосбережения - оплата услуг в зависимости от их реального потребления. В противном случае ни один из субъектов жилищно-коммунальных отношений не заинтересован в ресурсосбережении. Для производителя услуг сокращение их потребления означает сокращение поступления платежей за них, необходимость осуществления дополнительных затрат на снижение потерь в сетях. Население, оплачивая услуги по усредненным нормативам, также не имеет стимулов к экономии, так как самоограничение в их расходовании никак не сказывается на размере платежей. Поэтому плата за реально потребляемые услуги стимулирует экономию у потребителя и снижение потерь у производителя.
Становление рынка жилищно-коммунальных услуг, являющегося фактором ресурсосбережения, в условиях существования естественных монополий затруднено и требует как усиления антимонопольного законодательства, так и активной поддержки конкурирующих предприятий со стороны органов власти. В этом заинтересовано не только население, но и городская администрация, так как даже при стопроцентной оплате жилищно-коммунальных услуг населением непомерный рост платежей будет повышать потребность в бюджетных средствах для компенсации малоимущим группам населения.
Реализация программы ресурсосбережения предусматривает участие в ней населения, органов власти, предприятий жилищно-коммунального хозяйства и общественных организаций.
Во исполнение Постановления Кабинета Министров РТ № 482 от 16.06.97г. «О концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства РТ», Постановления Правительства РТ « 832 от 08.07.97г. «О повышении эффективности использования энергетических ресурсов и воды предприятиями, учреждениями и организациями бюджетной сферы» и Постановления КМ РТ № 653 от 13.08.97г. «О мерах по развитию энергосбережения в РТ» администрацией Зеленодольского района и города Зеленодольска совместно с Республиканским центром энергосберегающих технологий в рамках Генерального соглашения разработан проект «Программа энергосбережения города Зеленодольска».
Реализация Программы позволит в сложившихся экономических условиях продолжить работу по оздоровлению бюджета города за счет снижения дотаций на энергоносители, повысить эффективность транспортировки, распределения и потребления тепла, повысить надежность работы системы централизованного теплоснабжения (СЦТ). Согласно расчетов реализация программы позволит ежегодно экономить треть тепловой энергии, вырабатываемой городскими котельными.
Разработанная программа энергосбережения г.Зеленодольска предполагает в 2004 году перейти к полному возмещению затрат на теплоснабжение населением.
Основными источниками финансирования проекта в 1999г. были:
·средства республиканского бюджета (средства, выделяемые на реализацию целевой Республиканской программы энергосбережения);
·средства городского бюджета.
В бюджете на финансирование программы энергосбережения предусмотрено 475 тыс.руб. Проблема состоит в финансировании этой программы.
«Программа энергосбережения» включает следующие виды проектов:
·проект по котельным;
·проект по тепловым сетям;
·энергосбережение в бюджетной сфере;
·энергосбережение в муниципальной сфере.
Следует отметить, что до начала разработки Программы в 1996 году Управлением жилищно-коммунального хозяйства городской администрации (УЖКХ) были проведены практические работы по обследованию объектов бюджетной сферы на предмет рационального использования воды, тепловой, электрической энергии и соответствия фактически предъявленной сумме к оплате, согласно заключенных договоров на основании расчетов, фактическому потреблению.
С этой целью на трех объектах городского отдела образования были оборудованы водомерные узлы в соответствии с проектом и строительными нормами и правилами и установлены приборы учета.
Проведенные исследования показали, что при установке приборов учета даже без проведения соответствующих мероприятий происходит сокращение затрат бюджетных средств за указанные коммунальные услуги: по воде - на 30%, по теплу - на 20%.
Учитывая сложившуюся обстановку в экономике муниципалитета, главная роль в переводе инфраструктуры ЖКХ на энергосберегающие технологии не может не принадлежать бюджету. Это обусловлено отсутствием свободных средств у населения.
В целях сокращения задолженности по квартирной плате и коммунальным услугам ведется определенная работа:
·с работающей части населения платежи удерживаются с заработной платы и проводятся взаимозачетами;
·с неработающих жильцов - удерживают через Фонд занятости;
·на злостных неплательщиков оформляют исполнительные листы, заверенные государственным нотариусом, для взыскания соответствующих платежей с заработной платы по месту работы или направляет дела в суд на взыскание задолженности. Систематически высылаются письма-напоминания по адресу должников.
3.2.2 Льготы, предоставляемые населению по оплате жилищно-коммунальных услуг.
Наличие у большинства населения льгот как по оплате жилищно-коммунальных услуг, так и по бесплатному пользованию общественным транспортом требует пересмотра государственной политики по этому вопросу. Необходимо упорядочить перечень категорий населения, имеющих право на данные льготы, а также доработать механизм предоставления льгот. По каждой льготе должен быть четко указан источник ее финансирования. Льготы, предоставляемые гражданам по профессиональному признаку, должны финансироваться из бюджетов соответствующих организаций и ведомств.
3.2.3 Новые формы расчетов за проезд для пассажиров-льготников.
Согласно данных только Горсобеса в 1999 году правом бесплатного проезда по городу пользуются 33141 человек, по пригороду 32112 человек. Выпадающие доходы в год по транспортному предприятию ПАТП составляют сумму 13919 тыс.руб. При условии учета выпадающих доходов деятельность предприятия была бы прибыльной.
Для решения данной проблемы предлагается провести переучет всех льготников, а также ввести в обращение жетоны, которые будут использоваться в качестве оплаты за проезд льготными пассажирами.
В целях упорядочения механизма сбора платежей с населения за найм жилья и коммунальные услуги, улучшение собираемости квартплаты, освобождения подрядных организаций от несвойственных им регистрационно-учетных функций, паспортно-учетной работы, оформления льгот и субсидий в городе была создана муниципальная служба коммунальных платежей.
