В настоящее время более 90 % ведомственного жилья и коммунальных предприятий передано в муниципальную собственность.Министерство финансов Российской Федерации с учетом этого провело работу по изменению межбюджетных отношений. Большая часть дополнительных расходов бюджетов местных органов власти на содержание принятых в муниципальную собственность объектов жилья и коммунальной сферы компенсирована федеральным бюджетом. При этом практически все средства на содержание ЖКХ, включая объекты, принятые до 1 июля 1999 г. были учтены в расчетах федерального бюджета на 2000г. при определении индекса бюджетных расходов.
Таким образом, большинство, предприятий, передавших объекты ЖКХ местным органам власти, уже освободились от несвойственных им непроизводственных функций, сосредоточив внимание на эффективности производства. По данным статистической отчетности, объем промышленного производства за 1999 г. увеличился в целом по стране на 8,1 %.
Этому же способствовали меры по устранению перекрестного финансирования в условиях которого промышленность и другие отрасли экономики вынуждены были оплачивать электроэнергию и прочие ресурсы и услуги по завышенным тарифам.
Другим положительным результатом этой работы стал переход основной части жилья и коммунальных предприятий в муниципальную собственность, что в значительной степени позволило устранить негативные явления, связанные с ведомственной разобщенностью отрасли. Вместе с тем бюджеты территорий несут значительные дополнительные расходы по содержанию принятых в муниципальную собственность объектов, во многих случаях превосходящие возможности налоговой базы многих территорий. Возросли дотационные выплаты, увеличилось число дотационных бюджетов.
Поэтому обострилась потребность в скорейшем решении основной задачи реформы - переходе предприятий жилищно-коммунальной сферы на самоокупаемость, сокращение, а затем и устранение ее зависимости от бюджетного финансирования.
Как уже отмечалось, до начала реформы за счет платежей населения покрывалось только 2-3 % затрат жилищно-коммунальнойсферы на производство и реализацию услуг.
Пересмотр правовой основы деятельности органов государственной власти разных уровней, разграничение их полномочий предоставили право органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местным органам власти самостоятельно, с учетом конкретных экономических и социальных условий постепенно повышать тарифы.
Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, одобренная Указом Президента РФ от 28.04.97 № 425уже в 1997 г. дала мощный импульс для продолжения реформы. По сравнению с 1996 г. уровень платежей населения увеличился с 27 до 38 %. В 1998 г. платежи населения, несмотря на кризис августа 1998 г., возросли до 50,4 %.
В 1999 г. темпы реформы значительно замедлились, что было обусловлено снижением платежеспособного спроса населения. Однако уровень платежей населения увеличился еще на 6 %, достигнув 56 %.
Расходы на содержание ЖКХ в бюджетах территорий уменьшились с 25,7 % в 1996 г. до 19,5 % в 1997 г. Если учесть, что к 1999 г. эти расходы выросли примерно на 50 млрд руб. за счет приемки в муниципальную собственность объектов жилья и Коммунального хозяйства, то фактический уровень бюджетных расходов в сопоставимых условиях составил бы 11,5%, или снизился более чем в два раза.
По экспертной оценке, в 1999 г. относительное высвобож-дение средств бюджетов и финансовых ресурсов предприятий, министерств и ведомств составило около 90 млрд руб.
В расчетах федерального бюджета на 2000 г. платежи населения за ЖКУ были предусмотрены на уровне 70% от затрат на их производство. От решения этой задачи во многом зависит финансовое благополучие предприятий этой отрасли, а также, финансовые возможности местных бюджетов.
Местным органам государственной власти отдельных территорий необходимо, по нашему мнению, разобраться в причинах низкой собираемости платежей за ЖКУ.
По данным за 1999 г., в большинстве регионов собираемости платежей составила 88-90. %. Однако в ряде случаев она оказалась значительно ниже, например в Республике Саха (Якутия) - всего 52,6 %, Республике Дагестан - 42,7, .Тульской области - 24,9, Республике Ингушетия - 17,8, Республике Алтай - 28, Корякском АО - только 15,%.
Подобные результаты мало согласуются с соотношением среднедушевых доходов и величины прожиточного минимума населения.
Для примера: среднедушевой доход населения в Тверской области составляет 80,4 % от .величины прожиточного минимума, а собираемость платежей - 88 %; в Тульской области он на 33 % выше прожиточного минимума, а собираемость - менее 25 %; в Республике Саха (Якутия) первый показатель выше прожиточного минимумана 51,2 %, второй составляет 52,6 %.
Таким образом, низкая собираемость жилищно-коммуналь-Е ных платежей является следствием неудовлетворительной работы местных органов власти.
В связи с этим долги населения за ЖКУ быстро растут, а жилищно-коммунальная сфера и местные органы власти испытывают значительные финансовые трудности. В ряде случаев задолженность населения .превышает платежи за полгода.
Например, в Краснодарском крае (при увеличении размера платежей на 10 %) она возросла в 2,4 раза и достигла 8,5 месяца - 517,5 млн руб. В Кабардино-Балкарской Республике платежи населения возросли на 17,7 %, а долги - на 53,2 % (235 млн руб., т.е. 11-месячная сумма фактических платежей).
Опережающий рост долгов населения отмечался в 1999 г. в Свердловской, Ульяновской, Вологодской, Пермской, Воронежской, Орловской и ряде других областей. Такое положение дел вызовет потери ресурсов местных органов власти на сумму более 20 млрд руб. в год.
Не лучше дела и у предприятий бюджетной и внебюджетной сферы. Здесь также местные органы власти и жилищно-коммунальное хозяйство несут очень большие потери.
Так, в Краснодарском крае за 1 полугодие 1999 г. платежи предприятий снизились на 209 млн руб. При этом их Задолженность за оказанные услуги на 1 июля 1999 г. составила 1608,1 млн руб. Это полутброгодовая сумма причитающихся с них платежей.
В Орловской области за январь-сентябрь 1999 г. платежи предприятий составили 229,2 млн руб., а их долги - 552 млн (почти 22 месяца в пересчете на платежи 1999 г.); в Воронежской области - 1633,4 млн руб. (28 месяцев в пересчете на фактические платежи за январь-сентябрь 1999 г.); в Ульяновской области долги выросли в 1,8 раза (2633 млн руб., или почти 26 месяцев в пересчете на фактические платежи этих предприятий в 1999г.)
В Тульской области платежи за ЖКУ сократились, а долги составили 683,8 млн руб. (более чем вдвое превысили сумму платежей за 9 месяцев).
По-прежнему острой проблемой для предприятий ЖКУ остается необеспеченная финансированием выплата льгот населению, установленных федеральным законодательством. В результате потери отрасли составляют более 20 млрд руб. ежегодно и продолжают расти.
По нашему мнению, значительная часть льгот должна быть отменена, так как они не обеспечены источниками финансирования, нередко носят дискриминационный характер по отношению к другим категориям граждан, отсутствуют их адресность, а также социальная оправданность, когда ими пользуются многие хорошо обеспеченные граждане.
Несмотря на все это, наши законодатели упорно отказываются принимать поправки к действующим нормативным актам по льготам. В связи с этим местным органам власти необходимо разъяснять, что после отмены льгот по оплате ЖКУ наименее обеспеченные граждане не пострадают.
Проведенные финансовыми органами обследования показали, что многие местные органы власти не обеспечивают последовательного проведения мероприятий жилищно-коммунальной реформы, одним из направлений которой является дифференциация платежей населения в зависимости от качества и количества услуг, месторасположения жилья и др.
В большинстве регионов гражданам, имеющим сверхнормативное, второе жилье, установлена такая же плата за услуги, как и за жилье в пределах социальной нормы.
Факты неполной оплаты услуг сверх социальной нормы обнаружены в Брянской, Тульской, Псковской, Воронежской, Свердловской, Пермской, Иркутской, Ульяновской и ряде других областей.
Полная оплата жилья и коммунальных услуг, используемых сверх социальной нормы, обеспечит дополнительное поступление средств, в основном от наиболее обеспеченных слоев р населения, примерно 9-10 млрд руб. в год.
Но не менее важно сократить расходы на ЖКУ, снизить их себестоимость. Это, как определено в Концепции реформы, должно быть первоочередным направлением в работе по реформированию отрасли.
Особое значение для этого имеет и использование опыта других территорий.
В 1999 г. цены производителей промышленной продукции возросли на 67,3 %, а тарифы за ЖКУ (благодаря устранению непроизводительных расходов и потерь)— только на 20,2 %. При этом в 15 субъектах Российской Федерации эти затраты снизились: в Смоленской области - на 9,6 %, Ненецком АО - на 10,7, Калининградской области - на 11,2, Кабардино-Балкарской Республике - на 26, Иркутской области - на 11,7, Республике Саха (Якутия) - на 31,1 %.
В целом по Российской Федерации по величине затрат на производство ЖКУ в расчете на 1 кв. м общей площади ; жилья получена экономия в размере 20 коп., или на сумму более 6 млрд руб.
Приведем лишь несколько примеров сокращения расхо-; дов и потерь жилищно-коммунальной сферы.
В Иркутской области после аудиторских проверок обоснованности затрат на производство ЖКУ тарифы на отдельные виды услуг были снижены до 70 %. В Усть-Илимске заменили устаревшую угольную котельную на электрическую, что. позволило снизить затраты на теплоэнергию почти в 18 раз. В Магаданской области установка приборов учета затрат ресурсов позволила на 25-30 % уменьшить расходы бюджетных организаций на оплату ЖКУ, а устранение утечки воды за счет установки поквартирных приборов учета снизило ее расход более чем в 2 раза..
В Одоевском районе Тульской области благодаря мероприятиям по устранению непроизводственных расходов и потерь снижение тарифов отдельных предприятий достигло 54 %, в Воронежской области-40 %.
Большой экономический эффект получен в Свердловской, Нижегородской, Псковской, Орловской областях, Хабаровском и Приморском краях, других регионах России. Для упорядочения работы по ресурсосбережению при производстве и предоставлении ЖКУ Госстроем России совместно с другими заинтересованными министерствами и ведомствами разработаны "Основные направления и механизм энергоресурсосбережения в жилищно-коммунальном хозяйстве".
При организационно-методической помощи Госстроя России и Федерального центра энергоресурсосбережения в 67 субъектах Российской Федерации подготовлены региональные программы энергоресурсосбережения в сфере ЖКУ.
Комплексный подход к реформированию отрасли, выполнение работ по ресурсосбережению позволяют, как показывает практика, снижать затраты на производство ЖКУ на 15-40 %.
В 11 субъектах Российской Федерации (Тульской, Челябинской, Томской, Ростовской, Ульяновской, Ярославской областях, Красноярском крае, Удмуртской Республике, Республике Коми и др.) созданы региональные внебюджетные фонды энергоресурсосбережения для финансирования этих работ, аккумулирующие средства бюджета, потребителей услуг и других источников. Ведутся работы по созданию таких фондов в других регионах.
Для финансовой поддержки программ энергоресурсосбережения в 16 регионах затраты на эти работы включены отдельной строкой в местные бюджеты.
В Москве, Нижегородской области, Краснодарском крае действуют налоговые льготы для стимулирования потребителей и инвесторов, позволяющие активно реализовывать энергосберегающие проекты.
Значительный экономический эффект дают перевод котлов на природный газ, ликвидация малоэффективных котельных или их модернизация. В Волгоградской области в результате замены 74 морально и физически устаревших жаротрубных котлов с КПД 55-56 % на котлы отечественного производства с КПД 91-92 % он составил 6,14 млн руб., в Хабаровском крае благодаря реконструкции 69 котельных-50,6 млн руб.
Большая экономия получена также в результате энергоаудита котельных, тепловых пунктов и тепловых сетей: в Ульяновской области - 25,5 млн рубч в Мурманской -15,1, Республике Мордовия -5,0 млн руб.
В целом, по предварительным прогнозным-оценкам, регионы вложили в энергосбережение более 1 млрд руб., в том числе за 1999 г. 560 млн руб.
В результате внедрения программ энергоресурсосбережения наметилась тенденция к снижению средств областных и краевых бюджетов, направляемых в жилищно-коммунальное хозяйство, по предварительной оценке в среднем на 2-3 %. Экономический эффект в 1998 г. составил 804,5 млн руб., сэкономлено 3,7 млн т условного топлива.
Однако расходы местных органов власти на содержание жилищно-коммунальной сферы остаются еще очень большими. В 1999 г. они составили 121,3 млрд руб. На 2000 г. запланировано 143 млрд. А это значит, что проблема; реформирования ЖКХ все еще актуальна.
Минфин России стремится строить взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации так, чтобы у местных органов власти была заинтересованность в реформировании ЖКХ.
В соответствии с методикой распределения Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2000 г. расходы на ЖКХ определены на основе федеральных стандартов. Регионам, где более высокие платежи населения, размеры финансовой помощи не уменьшаются, а где платежи ниже федеральных стандартов, сумма финансовой помощи не увеличивается. Таким образом, первая группа территорий получает за счет платежей населения дополнительные ресурсы, вторая вынуждена отвлекать на содержание жилищно-коммунальной сферы дополнительные средства бюджета. Например, в Республике Бурятия ассигнования из бюджета на жилищно-коммунальную сферу в 4 раза больше, чем платежи населения, в Кемеровской и Сахалинской областях, в Приморском крае - в 3 раза, в Мурманской области - в 2,5 раза. Такое же положение во многих других регионах.
Для стимулирования жилищно-коммунальной реформы используются также рычаги оказания временной финансовой помощи субъектам Российской Федерации, в частности при выдаче ссуд из федерального бюджета на кассовый разрыв, на погашение долгов по заработной плате и -другим социальным выплатам.
В программу внешних займов Российской Федерации на 2000 г. включен проект МБРР «Реконструкция систем городского теплоснабжения», который предполагает реализацию комплексных мер, направленных на поддержку реформ в жилищно-коммунальной сфере, реструктуризацию местных бюджетов путем снижения субсидий и затрат на теплоснабжение и перераспределение высвобождаемых средств для других коммунальных услуг и на решение социальных проблем. В настоящее время МБРР принял к рассмотрению восемь проектов городов-участников.
1.3. Первые итоги демонополизации жилищной и коммунальной сферы.
В рамках реализации концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства была разработатна Программа деменополизации и развития конкуренции в жилищно-коммунальном хозяйстве, утвержденная постановлением Правительства РФ от 20.12.97г. №1613.
Программой предусматривалось:
- создание конкурентной среды в сфере предоставления жилищных услуг в результате разделения функций между собственниками жилищного фонда (или организациями, уполномоченными выступать от лица собственника), управляющими компаниями и подрядными жилищными организациями;
- антимонопольное регулирование деятельности естественных локальных монополий и создание конкурентной среды в области тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения;
- демонополизация и создание конкурентной среды в подотраслях (благоустройство населенных пунктов и ритуальное обслуживание);
- демонополизация банно-прачечного и гостиничного хозяйства;
- создание конкурентной среды и демонополизация жилищ-но-коммунального хозяйства в малых муниципальных образованиях, сельской местности и закрытых административно- территориальных образованиях.
Подводя итоги первых лет реализации программы, на которые она была рассчитана, следует отметить, что основные цели достигнуты. Во многих регионах поняли значимость ЖКХ как социально образующей отрасли городской экономики, требую-щей пристального внимания органов власти, в том числе и в части изменения системы управления и финансирования функционирующих субъектов хозяйствования. За два года изменились структура организаций, работающих на рынке производства, и
система оказания жилищно-коммунальных услуг (см. рисунок).
Рис. 1Динамика роста количества предприятийпо форме собственности в сфере ЖКХ
Преобладающее количество хозяйствующих субъектов относится к сфере малого предпринимательства. Наконец 1999 г. ими производилось работ (услуг) на сумму более 20 млрд руб., или около 6 % объема услуг в ЖКХ. Наибольшее количество таких предприятий функционирует в сфере капитального и текущего ремонта жилищного фонда (около 80 %).
Важным элементом реализации программы демонооолизации стало дальнейшее акционирование организаций в ресурсоснабжающих отраслях городского хозяйства, в сфере дорожного хозяйства и благоустройства, коммунально-бытового обслуживания. Так, доля акционерных обществ составляет (%):
водопроводно-канализационное хозяйство- 17
теплоэнергетика - 37
дорожное хозяйство и благоустройство - 50
ритуальное обслуживание - 70
жилищное хозяйство - 8
Как показывает опыт, изменение формы собственности имеет положительные результаты только в том случае, если акционирование предприятий осуществляется на основе глубокого финансово-экономического анализа их деятельности, финансовой заинтересованности каждого работника и целенаправленной работы коллектива и его руководителей для развития своего предприятия.
Практика функционирования акционерных обществ в Анжеро-Судженске Кемеровской области, Троицке и Мытищах Московской области, Уфе, Пскове, Омске, Самаре, Новгороде Великом, Новочеркасске и Азове Ростовской области и других городах доказывает перспективность этой работы. Здесь не только самостоятельно (в основном за счет внебюджетных источников) ведется техническое перевооружение предприятий без особого расчета на городские "капитальные вложения", но и успешно решаются юридические и экономические проблемы, чтобы не допустить банкротства, и др.
Такие предприятия выживают в этой сложной правовой, политической и экономической ситуации, как правило, благодаря усилиям активных, "продвинутых" хозяйственников, взваливших на себя бремя "первопроходцев" частного бизнеса в жи-лищно-коммунальной сфере. И им не позавидуешь. Ведь вопросы демонополизации и акционирования организаций ЖКХ не находят широкой поддержки в большинстве регионов и муниципальных образований России.
Программа демонополизации еще не стала руководством к действию в большинстве муниципальных образований и регионов России. Успех ее реализации на местах - это целиком заслуга самих коммунальников, которые на свой страх и риск добиваются акционирования своих предприятий со всеми вытекающими последствиями: акционировался - на дотации из бюджета не рассчитывай, по вопросам развития городской инженерной инфраструктуры, которая была и остается муниципальной собственностью, не обращайся и вообще забудь дорогу в администрацию.
В большинстве регионов пока еще не сформировалось позитивное отношение к реформе ЖКХ. На местах наблюдается вяло текущий процесс реформирования правоотношений в этом секторе экономики, инициатором проведения (или непроведения) которого являются работники отрасли.
Понимая глубину технических и финансово-экономических преобразований и учитывая социально-политическую значимость жилищно-коммунальцой сферы и значительный срок, необходимый для подобных преобразований, многие руководители не решаются взяться за их реализацию.
ЖКХ превратилось в некую "священную корову". Практически всем (и органам исполнительной власти, и населению, и промышленным и бюджетным потребителям) уже ясно, что в таком виде содержание отрасли разорительно для человека, города, региона и государства, но что-либо менять (осуществлять преобразования, сформулированные в Концепции реформы ЖКХ) никто не хочет. И если такие инициативы местными администрациями реализуются, то они, как правило, далеки от сценария реформ, определенного законодательными и правительственными документами. В качестве примера можно привести попытки объединить службы заказчика и предприятия тепловых сетей; предприятия тепло- и электросетей; предприятия теплосетей и водопроводно-канализационного хозяйства; жилищно-коммунальные предприятия города - в одно и другие варианты объединения предприятий, не имеющие никакого экономического обоснования.
Аналогичная ситуация складывается и при реструктуризации жилищно-коммунальных предприятий. Как правило, это связано с решением кадровых вопросов и ничего общего не имеет с реформой правоотношений в жилищной и коммунальной сфере.
Действия администрации отдельных регионов, не иниции-»гя» рующих структурные преобразования предприятий ЖКХ, объясняются недофинансированием из бюджета:
- разницы в тарифах на жилищно-коммунальные услуги для населения;
- льготного предоставления гражданам жилищно-коммунальных услуг;
- услуг, предоставляемых со скидкой (субсидией);
- расходов по приему от ведомств объектов ЖКХ.
Вместе с тем предприятия худо-бедно работают, также без соответствующего финансирования, и "рука не поднимается" что-либо менять. В этом случае огромное влияние оказывает фактор пребывания у власти. Временщики не могут прогнозировать и реализовывать долгосрочные программы, а реформа ЖКХ - это работа на десятки лет. Тем не менее проблема устойчивого функционирования систем жизнеобеспечения все чаще напоминает о себе.
Как показывает анализ, проведенный в рамках реализации программы демонополизации:
- преобладающей хозяйственной структурой в сфере жилищно-коммунального обслуживания потребителей остаются многоотраслевые предприятия (около 9 тыс.), что обусловлено экономической целесообразностью их хозяйственно-финансовой деятельности, в том числе меньшим количеством налогов из-за отсутствия внутрихозяйственных оборотов;
- основная деятельность по реструктуризации предприятий этого сектора экономики была связана с приведением их организационной структуры в соответствие с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации.
Наиболее распространенная организационно-правовая форма создаваемых муниципалитетами хозяйствующих субъектов в жилищно-коммунальном хозяйстве - муниципальные унитарные предприятия. В муниципальных образованиях Российской Федерации насчитывается 11,6 тыс. унитарных предприятий, основная деятельность которых не всегда отвечает интересам учредителей. В число действующих унитарных предприятий входят и те, которые подлежат приватизации в соответствии с местными программами, но не приватизированные по ряду причин (в основном из-за того, что в этом случае потребуется соблюдение цивилизованных гражданских правоотношений с субъектами хозяйствований).
В то же время предусмотренная гражданским законодательством организационно-правовая форма унитарного предприятия и институт права хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных последствий.
Юридическая конструкция права Хозяйственного; ведения^сх^294т-2б5, 299-и-ЗОО-РС-ВФ) предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника, в частности:
право владения, пользования и распоряжения по своему усмотрению любым движимым имуществом (в том числе денежными средствами), находящимися у него на праве хозяйственного ведения, в частности, на сдачу в аренду, залог, мену, дарение, продажу, передачу в доверительное управление и др.
право владения и пользования по своему усмотрению недвижимым имуществом, находящимся у него в хозяйственном ведениис согласия собственника имущества, право распоряжаться недвижимым имуществом; право на защиту владения, в том числе против собственника
Реально эти полномочия единолично осуществляются руководителем унитарного предприятия, взаимоотношения которого с собственником регулируются законодательством о труде.
Таким образом, имущество выбывает из фактического обладания собственника - муниципального образования, которое уже не может в отношении этого имущества осуществлять триаду полномочий собственника. Круг полномочий собственника в отношении имущества, переданного им в хозяйственное ведение, весьма узок иопределен кодексом исчерпывающе. Они сводятся:
к согласию на сделки по распоряжению недвижимым имуществом, переданным на праве хозяйственного ведения, в том числе на отчуждение, сдачу в аренду, передачу в залог, внесение в качестве вклада в капитал хозяйственных обществ и товариществ;
к праву на получение части прибыли от использования имущества, переданного в хозяйственное ведение.
Среди правомочий собственника в отношении имущества, переданного в хозяйственное ведение, ГК РФ прямо не установлено право собственника на изъятие такого имущества. В соответствии с п. 2 ст. 296 ГК РФ собственник имущества, переданного в оперативное управление, "вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество". При этом, однако, в отношении имущества, переданного в хозяйственное ведение, такой прямой оговорки в ГК РФ не содержится.
Вмешательство собственника в деятельность предприятий, которым имущество было передано в хозяйственное ведение, вне установленного круга полномочий в соответствии с ГК РФ считается неправомерным. Муниципальное образование как учредитель унитарного предприятия обладает перечисленными в п. 1 ст. 295 ГК РФ правами:
- создание предприятия, его реорганизация и ликвидация;
- определение предмета и целей деятельности предприятия;
- назначение руководителя предприятия;
