Вместе с тем значительная часть общественных средств в любой стране сосредоточена в руках центральных органов законодательной и исполнительной власти. Решения, принимаемые на общенациональном уровне, существенно влияют на бюджетную политику регионов. Это происходит, в частности, потому, что во многих странах, в том числе в России, территориальные бюджеты формируются в преобладающей степени за счет устанавливаемых законом отчислений от общенациональных (федеральных) налогов, а также за счет финансовой помощи из общенационального бюджета.
Таким образом, на практике имеет место сложная система взаимоотношений между бюджетами разного уровня. Объяснить эти взаимоотношения и определить пути их формирования, отвечающие принципу эффективности, призвана теория бюджетного федерализма. Федерализм в данном случае подразумевает только наличие обособленных региональных звеньев бюджетной системы государства. (36, с.286).
Законодательно межбюджетные отношения определяются Бюджетным Кодексом РФ. Согласно статье 129 данного Бюджетного Кодекса под межбюджетными отношениями понимаются отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Согласно этой же статьи межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:
·распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;
·разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
·равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
·выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
·равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.
Бюджетный федерализм, т.е. бюджетные взаимоотношения центра и регионов, являются одной из наиболее сложных проблем в бюджетном устройстве. В соответствии с законодательством РФ доходная часть территориальных бюджетов должна состоять из закрепленных и регулирующих доходов, дотаций и субвенций.
Закрепленные доходы - это доходы, полностью поступающие в соответствующие бюджеты. Например, по действующему законодательству за бюджетами субъектов Федерации закреплен налог на имущество предприятий, за местными бюджетами - налог на имущество физических лиц.
Регулирующие доходы - средства, передаваемые из вышестоящего звена бюджетной системы нижестоящему бюджету сверх закрепленных доходов для покрытия его расходов, зачисляются в соответствующие бюджеты исходя из размеров процентных отчислений, устанавливаемых при утверждении вышестоящего бюджета. Например, в 1995-1996 гг. по Закону о федеральном бюджете РФ 10% подоходного налога с физических лиц поступает в федеральный бюджет, а 90% - в бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты; 75% НДС направляется в федеральный бюджет, а 25% - в бюджеты субъектов Федерации, 13% налога на прибыль предприятий и организаций поступает в федеральный бюджет и до 22% (для банков и страховых организаций - до 30%) - в бюджеты субъектов Федерации и т.д.
Основная часть налоговых доходов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в настоящее время формируется за счет регулирующих доходов. (33, с.200).
Также в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации и местные бюджеты из вышестоящего бюджета обычно поступают различного рода трансферты (дотации, субсидии, субвенции), представляющие собой формы помощи в покрытии расходов, определения которых согласно Бюджетному Кодексу РФ рассматривались в предыдущем пункте данной работы. Между ними долевыми отчислениями нет непроходимой грани, однако долевые отчисления предполагают нормативное закрепление за местными бюджетами и бюджетами субъектов Российской Федерации стабильного источника дохода, тогда как трансферты зависят от частных решений органов, распоряжающихся бюджетом, из которого трансферты черпаются. Зависимость от трансфертов сковывает самостоятельность территорий в разработке и реализации бюджетной политики, отвечающей предпочтениям ее жителей.
При прочих равных условиях желательно, чтобы доля трансфертов в доходах территориальных бюджетов была не высокой. Что же касается территориальных налогов, с одной стороны, и долевых отчислений от федеральных налогов (или иных доходов верхнего уровня бюджетной системы), с другой, то и те и другие имеют свои преимущества. Преобладание собственных, устанавливаемых в регионе, налогов в доходной базе территориального бюджета (так называемая американская модель бюджетного федерализма) обеспечивает максимальную гибкость и самостоятельность бюджетной политики регионов. Высокой доле отчислений от федеральных налогов в нижестоящих бюджетах (так называемой германской модели) соответствуют относительно большее единство бюджетной политики в масштабе всей страны и заинтересованность региональных властей в полном сборе этих налогов. Для России в настоящее время характерна скорее германская модель. (36, с.301).
Согласно статье 130 Бюджетного Кодекса передача доходов из бюджета одного уровня бюджетной системы Российской Федерации бюджету другого уровня может быть произведена в порядке, установленном статьями 52, 58и 63 настоящего Кодекса.
Статьей 52 оговаривается, что собственные доходы федерального бюджета могут передаваться бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам по нормативам, устанавливаемым федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее трех лет и Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации.
В статье 58 указывается, что собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами Российской Федерации федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично – в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации на срок не менее трех лет. Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации.
Согласно статье 63, доходы местных бюджетов могут быть переданы бюджетам других уровней по ставкам (нормативам), определяемым правовыми актами органов местного самоуправления.
В соответствии со статьей 133 Бюджетного Кодекса РФ оказание финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации может быть осуществлено в следующих формах:
·предоставление дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;
·предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов;
·предоставление бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации.
Взаимоотношения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов регламентируются статьей 139 Бюджетного Кодекса, согласно которой:
1. Оказание финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету может быть осуществлено в следующих формах:
·предоставление из фондов финансовой поддержки муниципальных образований субъектов Российской Федерации, образуемых в бюджетах субъектов Российской Федерации, финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления;
·предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов;
·иные формы, предусмотренные бюджетным законодательством субъекта Российской Федерации.
2. Местному бюджету могут быть предоставлены бюджетные ссуды из бюджета субъекта Российской Федерации на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета.
Взаимоотношения федерального бюджета и местных бюджетов регламентируются статьей 141 Бюджетного Кодекса РФ, согласно которой:
1. Федеральным законом о федеральном бюджете может быть предусмотрена финансовая помощь местным бюджетам на финансирование целевых расходов, предусмотренных федеральными целевыми программами либо федеральными законами.
2. Органы государственной власти Российской Федерации вправе осуществлять контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из федерального бюджета.
Нынешняя система межбюджетных отношений, сформированная в основном в 1994 г., преследовала объективно обусловленные цели создания механизма выравнивания социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Были созданы предпосылки для перехода от господствовавшего в 1991-1993 гг. индивидуального согласования объемов финансовой поддержки отдельных регионов к единым правилам распределения финансовой помощи на основе формализованных и уже в силу этого более объективных критериев и расчетов.
В основе реформы лежали четыре принципиально новых для бюджетной системы России подхода.
Во-первых, субъектам Федерации было предоставлено право самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты.
Во-вторых, вводились единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты регионов. (46). Это в настоящее время законодательно закреплено статьей 132 Бюджетного Кодекса, согласно которой:
1. Принцип равенства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом предполагает установление единых для всех субъектов Российской Федерации нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов Российской Федерации и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, являющиеся основой для расчета финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета, определяются на основе единой методики с учетом социально-экономических, географических, климатических и иных особенностей субъектов Российской Федерации и согласовываются с субъектами Российской Федерации при принятии закона о бюджете на очередной финансовый год.
2. Соглашения между Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации, содержащие нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации и другие положения, установленные настоящим Кодексом, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, являются недействительными и исполнению не подлежат.
В-третьих, была создана нормативная база введения региональными и местными властями собственных налогов.
Наконец, в-четвертых, что самое важное, в составе федерального бюджета был образован Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) должны были распределяться между субъектами РФ по специальным критериям и формулам.
Таким образом, если раньше межбюджетные отношения строились преимущественно на негласном "торге" между Федерацией и регионами за бюджетные ресурсы, результаты которого зависели от пробивной силы и влияния региональных лидеров, то, начиная с 1994 г. для их регулирования стали использоваться хотя и несовершенные, но все же более рациональные финансово-экономические критерии и методы. В период 1994-1996 гг. происходили постепенная стабилизация межбюджетных пропорций, адаптация национальной бюджетной системы к качественно новым для нее принципам регулирования, сокращение сферы субъективизма и чиновничьего произвола в распределении федеральной помощи.
Однако процесс реформирования межбюджетных отношений оказался незавершенным. Механизм бюджетного выравнивания за прошедший период не претерпел изменений к лучшему. Вносимые же ежегодно частичные корректировки были незначительны и непоследовательны. Поэтому постановка системной реформе межбюджетных отношений представляется вполне обоснованной.
Существующая система базируется на использовании четырех основных форм осуществления финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Финансовая поддержка региональных бюджетов в рамках межбюджетных отношений включает:
·Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), а также субвенции, дотации и др.;
·финансирование на решение конкретных социальных задач, осуществляемое по линии различных министерств и ведомств, то есть в рамках формально отраслевой финансовой поддержка (например, в ходе осуществления государственной поддержки угольной отрасли учитываются потребности в поддержке ее социальной сферы);
·расходы, связанные с осуществлением финансовой поддержки, учитываемые в ходе исполнения различных федеральных программ (в особенности, направленных на социально-экономическое развитие субъектов РФ);
·финансирование на возвратной основе из федерального бюджета решения некоторых социальных проблем в регионах (государственная поддержка завоза продукции в районы Крайнего Севера, бюджетные ссуды, выдача гарантий Правительства РФ под кредитование социальной сферы и т. п.). (40).
Несмотря на большое количество проблем, связанных с отсутствием скоординированности различных форм финансовой поддержки между собой, в результате чего иногда одна и та же программа может быть профинансирована несколько раз по различным линиям, а другие программы не получают финансирования вовсе, в центре реформирования по комплексу финансово-экономических и политических причин находится механизм межбюджетного выравнивания, основанный на трансфертах из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.
Финансовая помощь из этого Фонда оказывается регионам, получившим статус "региона, нуждающегося в поддержке" или "региона, особо нуждающегося в поддержке".
Статус региона, нуждающегося в поддержке, предоставляется тем регионам, у которых душевой бюджетный доход в планируемом году (в расчете на одного жителя) меньше среднедушевого бюджетного дохода по всем регионам Российской Федерации.
Статус региона, особо нуждающегося в поддержке, предоставляется тем регионам, у которых объем бюджетных доходов (в том числе для регионов, нуждающихся в поддержке - с учетом возмещения им недостающей суммы до среднедушевого бюджетного дохода по всем регионам России) меньше объема прогнозируемых в планируемом году бюджетных расходов (без капитальных вложений).
С учетом этих двух статусов Фонд делится на две части, из которых соответственно выделяются средства регионам, нуждающимся в поддержке, и регионам, особо нуждающимся в поддержке. Пропорции между двумя частями Фонда определяются на основе расчета по данным на планируемый год суммы недостающих средств до среднедушевого бюджетного дохода по всем регионам, нуждающимся в поддержке, и суммы недостающих средств для покрытия текущих бюджетных расходов по всем регионам, особо нуждающимся в поддержке.
Выделение регионам средств из указанных частей Федерального фонда финансовой поддержки регионов согласно их статусу производится на основании установленной доли каждого региона в общем объеме средств соответствующей части этого дохода. (33, с.240).
Право на получение трансфертов из ФФПР ежегодно получают 70-80 субъектов Федерации из 89. Доля каждого региона фиксируется в законе о федеральном бюджете на текущий год. Расчет сумм трансфертов (долей в ФФПР) производится в несколько этапов. В его основе - сопоставление планов расходных потребностей и планов доходной базы бюджета субъекта Федерации. При расчете трансфертов используется группировка субъектов РФ, учитывающая не только их географическое положение, но и факторы, которые в наибольшей степени влияют на доходы и расходы бюджетов. Все субъекты РФ делятся на 3 группы с выделением категорий нуждающихся и особо нуждающихся регионов с учетом таких факторов, как географическая удаленность, развитие транспортных коммуникаций, продолжительность отопительного сезона из-за климатических условий, ограниченные сроки завоза товаров и т. п.
Сумма трансферта, выделяемого из ФФПР, складывается из двух частей, первая из которых направлена на доходное выравнивание, а вторая на частичное возмещение средств субъекта Федерации для покрытия бюджетных расходов.
Для расчета первой части трансферта плановые доходы субъекта Федерации в расчете на душу населения сравниваются с плановыми среднедушевыми доходами по соответствующей группе регионов. Для регионов, чьи душевые доходы ниже среднего по группе, рассчитывается (с учетом поправочных коэффициентов) объем недостающих средств, который и составляет первую часть трансферта. Вторая часть трансферта рассчитывается, исходя из превышения расчетного объема плановых расходов региона суммы плановых доходов. Таким образом, сумма этих двух частей и формирует общий трансферт региону. (40).
2. Анализ структуры и динамики доходной части областного бюджета Кировской области.
2.1. Структура и динамика налоговых доходов
областного бюджета Кировской области.
Налоговые доходы областного бюджета Кировской области строятся на общих принципах налоговой системы в Российской Федерации, в соответствии с Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».
Согласно статье 56 Бюджетного Кодекса Российской Федерации налоговые доходы областного бюджета Кировской области, так и других бюджетов субъектов Российской Федерации формируются за счет:
·собственные налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от региональных налогов и сборов, перечень и ставки которых определяются налоговым законодательством Российской Федерации, а пропорции их разграничения на постоянной основе и распределения в порядке бюджетного регулирования между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами определяются законом о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»;
·отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов, распределенных к зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, за исключением доходов от федеральных налогов и сборов, передаваемых в порядке бюджетного регулирования местным бюджетам.
Согласно Налоговому Кодексу Российской Федерации (часть первая), среди федеральных налогов и сборов, часть сумм которых зачисляется в доходы областного бюджета Кировской области, можно выделить следующие налоги и сборы:
·налог на прибыль;
·подоходный налог с физических лиц;
·акцизы; налог на добавленную стоимость;
·плата за пользование водными объектами (водный налог);
·лесные подати (лесной налог);
·отчисления (налог) на воспроизводство минерально-сырьевой базы;
·платежи (налог) за пользование недрами.
В соответствии с Налоговым Кодексом Российской Федерации региональными признаются налоги и сборы, устанавливаемые в соответствии с настоящим Кодексом и вводимые в действие законами субъектов Российской Федерации, и обязательные к уплате на территории соответствующих субъектов Российской Федерации.
Устанавливая региональный налог, представительные органы власти субъектов Российской Федерации определяют следующие элементы налогообложения: налоговые льготы, налоговую ставку в пределах установленных настоящим Кодексом, порядок и сроки уплаты налога, а так же форму отчетности по данному региональному налогу.
Областные и местные налоги и сборы является составной частью налоговой системы Российской Федерации. Их место определяется Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» с учетом изменений и дополнений, указами Президента Российской Федерации.
Основополагающим документом для сбора региональных налогов и сборов на территории Кировской области является Закон Кировской области «Об областных и местных налогах и сборах» от 25 февраля 1997 года. Настоящий Закон определяет общие принципы налогообложения областными и местными налогами и сборами, порядок их введения, исчисления и взимания. Данный Закон вводится на период до принятия соответствующего Федерального Закона.
Согласно общим положениям данного закона:
·под областными налогами и сборами понимаются обязательные взносы в областной бюджет, производимые налогоплательщиками в порядке и на условиях, определяемых Законами Российской Федерации и областной Думой;
·плательщиками областных налогов и сборов являются предприятия и организации всех организационно-правовых форм (включая предприятия с иностранными инвестициями и иностранные фирмы) – юридические лица, а так же их филиалы, дочерние предприятия и другие структурные подразделения, граждане Российской Федерации и других государств, осуществляющие те или иные виды деятельности на территории области.
От уплаты областных налогов и сборов освобождаются бюджетные учреждения в части основной бюджетной деятельности.
·объектами налогообложения областными налогами и сборами являются доходы (прибыль), стоимость определенных товаров, услуг, пользование природными ресурсами, имущество юридических лиц и другие объекты, установленные законодательными актами;
·ставки по каждому виду областных налогов и сборов устанавливаются областной Думой, но не выше максимальных размеров, установленных налоговым законодательством Российской Федерации.
Введение новых видов налогов, сборов и льгот по ним, а так же их отмена осуществляется на территории области областной Думой в пределах ее компетенции и в соответствии с законодательством Российской Федерации и настоящим Законом. В области не могут быть введены дополнительные налоги, не предусмотренные законодательством Российской Федерации и настоящим Законом, а так же повышены ставки налогов сверх установленных законодательством пределов. В исключительных случаях на соответствующий финансовый год областной Думой могут вводиться на ограниченный период целевые налоги и сборы, при этом ставки налогов и сборов устанавливаются на основании расчетов в размерах, необходимых для минимального обеспечения финансовыми ресурсами целевых областных программ или отдельных мероприятий областного значения.
Областная Дума по представлению администрации области или ходатайством юридических лиц вправе предоставлять дополнительные льготы по налогообложению и уплате штрафных экономических санкций только в пределах сумм налогов, зачисляемых в бюджеты соответствующего уровня без компенсации выпадающих доходов из вышестоящего бюджета. (2).
Рассмотрев федеральные и областные законы, на основании которых в областной бюджет Кировской области поступают налоговые доходы, перейдем к более полному рассмотрению их структуры и динамики. Для анализа структуры и динамики налоговых доходов областного бюджета Кировской области рассмотрим период с 1997 по 1999 года и воспользуемся следующими законами Кировской области, с учетом изменений и дополнений, вносимых за отчетный период: «Об областном бюджете на 1997 год» от 16 января 1997 года (см. приложение 5); «Об областном бюджете на 1998 год» от 10 февраля 1998 года (см. приложение 6); «Об областном бюджете на 1999 год» от 4 февраля 1999 года (см. приложение 7). Для анализа структуры и динамики налоговых доходов областного бюджета Кировской области воспользуемся таблицей. (см. табл.1).
Прежде всего, обращает на себя внимание высокий удельный вес первой группы доходов бюджета – налоговых доходов. Так в 1997 году они были приняты в сумме 973692 тыс. руб., что составило 53,7 % от общего объёма доходов. В 1998 году планировалось, что они по сравнению с 1997 годом незначительно увеличатся, всего на 889 тыс. руб. или на 0,09% и составят 974581 тыс. руб. или 54,7 % от общего объема доходов областного бюджета. В 1999 году ожидается значительное снижение налоговых доходов по сравнению с 1998 годом на 177599 тыс. руб. или на 18,2 %, что составит 796982 тыс. руб., а их доля от общего объема бюджетных доходов снизится до 44,3 %.
За весь исследуемый период наибольший удельный вес налоговых доходов бюджета приходиться на акцизы. Акцизы зачисляются в областной бюджет в порядке и на условиях, устанавливаемых федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.
Так, например в 1998 году в доходы областного бюджета по утвержденным нормативам поступает 50 % от акцизов на спирт, водку, ликёроводочные изделия и спиртосодержащие растворы, а в 1999 году – 45 %. Поступления от акцизов должны были составить в 1997 году 243000 тыс. руб. или 25% от общего объема налоговых доходов. В 1998 и 1999 годах планируется уменьшение доходов от акцизов в областной бюджет. Так в 1998 году планируется, что поступления от них уменьшаться на 6478 тыс. руб. или на 2,7 % по сравнению с 1997 годом и составят 236522 тыс. руб. или 24,3 % от общего объёма налоговых доходов. В 1999 году ожидается получить доход от акцизов в сумме 224860 тыс. руб., что меньше чем в 1998 году на 11662 тыс. руб. или на 4,9%, но их доля от общего объёме налоговых доходов возрастет по сравнению с предыдущим годом и составит 28,2 %. Из вышесказанного видно, что несмотря на снижение в последние года поступлений по данному налогу, их доля от общего объёма налоговых доходов остаётся на высоком уровне.
Это говорит о том, что в современной налоговой системе Российской Федерации акцизы играют существенную роль в формировании доходов бюджета. Также значительная часть доходов бюджета Кировской области приходиться на другие налоговые доходы, в том числе доходы от налога на прибыль, подоходного налога с физических лиц, налога на добавленную стоимость, налога на имущество предприятий.
Анализируя структуру и динамику поступлений по налогу на прибыль, следует отметить, что согласно законам о бюджете Кировской области за исследуемый период по налогу на прибыль были установлены следующие нормативы отчислений в областной бюджет. В 1997 и 1998 годах:
