В 1998 году дотации нижестоящим бюджетам увеличилась на 87347 тыс. руб. или на 20,1 % по сравнению с 1997 годом. Таким образом, Фонд финансовой поддержки нижестоящих бюджетов составил 511056 тыс. руб. или 28,7 % от общего объема доходов областного бюджета. Согласно Закону Кировской области «Об областном бюджете на 1998 год», дотации из областного бюджета для выравнивания уровня социальной обеспеченности населения бюджетам районов и городов Вятские Поляны и Котельнич производились в пропорциональной зависимости от ежемесячного фактического поступления доходов в фиксированных суммах.
В 1999 году в бюджет области заложен Фонд финансовой поддержки органов местного самоуправления в сумме 451441 тыс. руб. или 25,1 % общего объема доходов областного бюджета, который снизился по сравнению с 1998 годом на 11,7% на 59615 тыс. руб.. Если в 1998 году дотации из областного бюджета выделялись в фиксированных суммах, то в 1999 году утверждена доля каждого муниципального образования в Фонде финансовой поддержки органов местного самоуправления в процентных ставках.
Таким образом, на средства, передаваемые в нижестоящие бюджеты, уходит довольно большая доля поступлений областного бюджета, поэтому органы региональной власти заинтересованы в уменьшении сумм дотаций нижестоящим бюджетам. Эти источники лишены стимулирующих средств, они создают у органов местного самоуправления иждивенческое настроение.
Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы, выявлению производственных резервов в подведомственном хозяйстве. Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотаций, полностью исключить их как методы наделения местных бюджетов необходимыми средствами нельзя, так как это может привести к постоянным кассовым разрывам и необходимости многократного обращения к ссудам из вышестоящих бюджетов. В целом это приведет к осложнению в финансировании плановых мероприятий.
Представляется, что дотации могут иметь место в тех населенных пунктах, где в силу исторических условий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, исторических памятников и других причин, экономический потенциал не может быть расширен в нужных размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование доходов.
3.ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ ДОХОДНОЙ ЧАСТИ ОБЛАСТНОГО БЮДЖЕТА КИРОВСКОЙ ОБЛАСТИ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ.
3.1.ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ ДОХОДНОЙ ЧАСТИ ОБЛАСТНОГО БЮДЖЕТА.
Рассмотрев в предыдущей главе структуру доходов областного бюджета Кировской области, выясним какие проблемы возникают при его исполнении.
Важнейшая задача исполнения бюджета – обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других платежей и доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм и в течение того финансового года, на который утвержден бюджет.
Главной проблемой налоговых взаимоотношений налогоплательщиков и бюджетов субъектов Российской Федерации является крайняя нестабильность налоговой политики, проводимой государством, неопределенность изначальных “правил игры” предприятий с государством, внесение изменений и дополнений в законы о налогах и инструкции задним числом или в течение финансового года, что с точки зрения общих принципов рыночной экономики недопустимо. Постоянное “латание дыр” налогового законодательства усложняет производственное планирование и развитие, делает непредсказуемым инвестирование, и, в конечном счете, дезорганизует предпринимательство. (34, с.134).
Проявление данной проблемы в Кировской области связано с тем, что после принятия закона об областном бюджете на очередной финансовый год, областная Дума подготавливает и утверждает множество других законов, дополняющих и вносящих изменения в первоначальный закон об областном бюджете. Так, например, в 1998 году изменения в областном бюджете вызвали уменьшение общего объема доходов на 2059 тыс. руб. или на 0,1%, а в 1999 году изменения вызвали увеличение на 20635 тыс. руб. или на 0,7%. Все это говорит о недостаточной подготовке закона об областном бюджете и анализе его доходной части, что приводит к принятию на следующий финансовый год бюджета, доходные статьи которого неоправданно завышены или наоборот им придается слишком малое значение, что в конечном итоге приводит к неисполнению принятого плана и невыполнению предусмотренных областным бюджетом расходов.
Ситуация с исполнением бюджета в Кировской области остается напряженной, что в первую очередь связано с неблагоприятной ситуацией со сбором налогов, ухудшением финансового состояния многих предприятий, ростом неплатежей, использованием при расчетах бартера, наличием широких возможностей сокрытия доходов от налогообложения. В нашей области основная часть доходов приходится на налоговые поступления. Несвоевременное поступление налогов и платежей в доход областного бюджета затрудняет бесперебойное финансирование государственных и областных программ. (41).
Сейчас уже никто не отрицает тот факт, что чрезмерно высокие налоги – это негативное явление, порождающее спад производства, снижение предпринимательской активности трудовой и инвестиционной инициативы, а так же массовое стремление предприятий, предпринимателей и населения к скрытию доходов, усиление социальной направленности инфляционных процессов в обществе. Такая ситуация отражает современную действительность России, когда огромный дефицит федерального бюджета, а так же дефицит бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований требуют постоянного роста доходных источников путем увеличения налоговых поступлений. В этом, в частности, заключается одна из основных трудностей установления более или менее оптимальных границ колебания налоговых ставок в нашей стране. Необходимо отметить основные недостатки системы налогообложения в России.
1. Чрезмерная тяжесть налогового бремени.
2. Нестабильность, сложность, запутанность и неоднозначность нормативной базы и процедур налогообложения, приводящее к большим затратам на содержание налоговой системы.
3. Однобоко фискальная направленность налогообложения, недостаточное его использование в целях стимулирования инвестиционной, инновационной и предпринимательской деятельности.
4. Значительные возможности уклонения от уплаты налогов, стимулирующие развитие теневой экономики, коррупции и организованной преступности и, разумеется, к недобору поступлений.
Таким образом, для улучшения исполнения доходной части областного бюджета необходимо создать такие условия налогообложения, которые привели бы к увеличению собираемости и к усилению налоговой дисциплины.
Другой проблемой, как в Кировской области, так и на территории всей Российской Федерации является ярко выраженный и достаточно затянувшийся кризис неплатежей. Кризис неплатежей – это в свою очередь, прежде всего, результат пассивного отношения государства к экономике предприятий. Из сферы государственного регулирования совершенно неоправданно практически выпали проблемы мотивации хозяйственной деятельности предприятий, их собственности и управляющих, что фактически и привело к регулированию финансов реального сектора экономики, выразившейся в кризисе ликвидности и как следствие – втягиванию в «круг неплатежей» государственных финансовых ресурсов.
Причины, породившие кризис неплатежей обусловлены преимущественно непродуманной налогово-бюджетной политикой. К их числу можно отнести: слабую ориентацию налогово-бюджетной политики на стимулирование хозяйственной деятельности, что проявилось в чрезмерном налоговом бремени и в отсутствии целенаправленной единой системы льгот, стимулирующих деловую активность; кругооборот долгов между бюджетами и предприятиями вследствие сугубо фискальной налоговой политики, результатом которой является стремление уклонения от налогов; бюджетное финансирование до сих пор настроено, главным образом, на «латание дыр», а не на структурную перестройку экономики; уравнительное распределение бюджетных ресурсов, которое не только порождает иждивенчество (ведь льготы даются более слабому, а не сильному), но и приводит к неэффективному использованию бюджетных средств; отсутствие нормальной амортизационной политики, приводящей к тому, что предприятия, не имея базы для собственного накопления, вынуждены «проедать» свои оборотные средства, или наращивать долги поставщикам; уход производственных инвестиций на финансовый и валютный рынки.
Задолженность предприятий перед бюджетами разных уровней и внебюджетными фондами играет особую роль в общей проблеме взаимной задолженности. Но не потому, что ее взыскание в принципе может осуществляться внесудебными методами - эту особенность государство почти не использует. Намного важнее представляются другие отличия задолженности перед бюджетами.
Первое отличие - задолженность перед бюджетом всегда реальна. В отличие от задолженности между предприятиями, когда долги реально возвращаются наличными деньгами, либо в форме незарегистрированных услуг или поставок товаров третьим лицам, задолженность перед бюджетами никогда не носит фиктивного характера.
Второе отличие - рост недоимки предприятий является главной причиной не поступления налоговых платежей. Это значит, что бюджет не получает налоги, начисленные предприятиями по бухгалтерской отчетности, но реально не уплаченные. Фактически, при ведении учета по оплате продукции, это означает, что предприятия незаконно удерживают государственные средства и расходуют их по своему усмотрению. В свою очередь, это порождает кредиторскую задолженность бюджета по финансированию получателей бюджетных средств.
Третье отличие - задолженность предприятий перед бюджетом весьма часто вызвана кредиторской задолженностью бюджета по финансированию получателей бюджетных средств.
Таким образом, мы имеем дело с порочным циклом - задолженность перед бюджетами порождает (в определенной мере) недоимку по уплате налогов, а недоимка, в свою очередь, порождает
задолженность.
Попробуем отметить важнейшие причины кредиторской задолженности предприятий перед бюджетом:
·недофинансирование из бюджетов различных уровней по сравнению с цифрами, заложенными в бюджете;
·недополучение (финансирования, которое ожидалось предприятием, но не было произведено;
·значительные штрафы, возложенные на предприятие налоговыми органами за выявленные нарушения;
·неплатежи со стороны покупателей (в случае ведения учетной политики по отгрузке), возникшие по ранее указанным причинам;
·ошибочная собственная финансовая политика предприятия (включая неплатежи со стороны покупателей);
·преднамеренно недобросовестная финансовая политика предприятия, связанная с утаиванием предприятием, либо его руководителями (собственниками) фактических доходов от налоговых органов, кредиторов (включая работников предприятия), либо собственников. (39).
Как уже отмечалось выше ,если взять налоговую систему, то видно, что налоги в Российской Федерации не выполняют практически никакой более функции, кроме фискальной. Отсюда вытекает целый ряд проблем, связанных с недополучением средств в бюджет области:
1. Налоговая система не стимулирует повышение платежной дисциплины.
2. Необеспеченность бюджетов субъектов Российской Федерации собственными стабильными и значительными источниками финансирования при существенном усилении реальных властных полномочий субъектов федерации.
3. Слабая собираемость налогов и узкая база налогообложения.
4. Налогоплательщик и налоговые органы поставлены в неравное положение. В частности, крайне затруднена защита прав налогоплательщиков через суды по причине их перегруженности и отсутствия у судей специальных знаний.
Если рассматривать предприятия-должники перед областным бюджетом, то в долгах у предприятий – сумма налоговых платежей, которые были насчитаны с реальных доходов предприятий, и по закону те должны были заплатить их в бюджет, но не сделали этого. То есть, получается, оставили у себя бюджетные деньги, которые используют в своем обороте. (см. приложение 8).
Сегодня должников можно условно разделить на три группы. В первой - те предприятия, где принимают комплекс мер по улучшению расчетов с бюджетом в соответствии с разработанными организационно-финансовыми планами и графиками задолженности. Ко второй группе относятся предприятия и организации, финансовое положение которых продолжает находиться под постоянным контролем налоговой службы, поскольку схема прохождения их денежных расчетов слишком сложная, через разветвленную систему посреднических фирм. Многие из них заинтересованы в сохранении недоимки и бартерных расчетов. Это приводит к тому, что основные доходы получают те, кто реально распоряжаются товарными и денежными потоками. Посредники, как правило, аккумулируют основной у себя, проводя расчеты по бартеру или зачетами.
Третья группа - это предприятия, аналитические материалы, о состоянии хозяйственной деятельности которых и расчетах с бюджетом дают основание делать вывод: здесь необходимо начинать процедуру банкротства, менять политику менеджмента.
Налоговая служба Кировской области в течение прошлого года вела настойчивую работу с должниками, и в результате принудительных мер было собрано 1,7 млрд. руб., из них 1,2 млрд. руб. – в областной и местные бюджеты, т.е. практически половина всех собранных на территории области налогов.
В недоимке сегодня сосредоточены огромные, так необходимые бюджету средства, поэтому работа с должниками остается одним из главных направлений в деятельности налоговой службы области, и в текущем году она обретает новые, более эффективные формы. (37).
3.2. ПУТИ УКРЕПЛЕНИЯ ДОХОДНОЙ ЧАСТИ ОБЛАСТНОГО БЮДЖЕТА КИРОВСКОЙ ОБЛАСТИ.
В условиях падения промышленного и сельскохозяйственного производства, дестабилизации ситуации на финансовом рынке, преобладания бартера в межхозяйственных отношениях крайне напряженным остается положение с поступлением налоговых платежей и сборов в бюджет области. Поэтому вопросы формирования и укрепления доходной части бюджета области, и экономии бюджетных расходов являются для администрации области сегодня наиважнейшими. (41).
Особое значение имеет налоговое стимулирование увеличения налогооблагаемой базы, являющейся основой роста налоговых поступлений в бюджет, а также налоговое регулирование, являющееся одной из форм управления рыночной экономикой. (34, с. 135).
Администрация области принимает меры, направленные на поддержку и стабилизацию финансового состояния предприятий и организаций сферы материального производства. Предприятиям, внедряющим перспективные проекты, предоставляется льготный налоговый режим. Такое целевое предоставление налоговых льгот вполне оправдывает себя, так как от таких предприятий в будущем можно ожидать больших и своевременных поступлений в бюджет.
В последние годы Областной Думой принят ряд законов, по которым предоставляются льготы по отдельным налогам, касающиеся их ставок или сроков уплаты, некоторым отраслям промышленности, в которых дело с платежами в бюджет обстояло наиболее плохо. Это должно было содействовать укреплению финансового состояния предприятий, которые за счет высвободившихся средств должны были наращивать объемы производства и пытаться выстоять в тяжелых финансовых условиях. Но не все предприятия области смогли правильно распорядиться высвободившимися средствами и вложить их, по возможности более рационально. Но, несмотря на отрицательные стороны этих действий, т.е. потеря областным бюджетом части доходов, можно выделить и положительные аспекты. Те предприятия, которые грамотно смогли воспользоваться возможностью расширения и укрепления производства и при этом добились наращивания объема производства, смогли выжить в тяжелых финансовых условиях, а ведь именно они будут являться потенциальными плательщиками завтра. (42).
Ужесточение требований к налогоплательщикам позволило повысить собираемость налогов на территории области, но план сбора, предусмотренный областными бюджетами последних лет, не был выполнен. Это отрицательно сказывается как на доходах, так и на расходах бюджета. Существенное негативное влияние на поступление средств в бюджет оказывает рост взаимных неплатежей, поэтому политика администрации должна быть направлена не на «отбирание последнего», а на изыскание путей выхода из кризиса неплатежей. Одной из таких мер и является предоставление предприятиям определенных отраслей налоговых льгот. (42).
Среди положительных моментов бюджетной политики, проводимой в Российской Федерации можно отметить принятие в прошлом году Бюджетного Кодекса Российской Федерации, который призван обеспечить упорядочение законодательной базы финансовой деятельности государственных органов разных уровней. Очень важным является то, что в Бюджетном Кодексе уделяется серьезное внимание вопросам финансового контроля. В кодексе предпринята попытка выстроить систему финансового контроля, притом довольно удачная. Вместе с тем представляется, что ее можно было бы существенно усовершенствовать, сделать более стройной, логичной и соответствующей сложившейся практике организации финансового контроля. В целом Бюджетный Кодекс представляет собой добротный и основательный материал, который способен обеспечить упорядочение законодательной базы финансовой деятельности государственных органов разных уровней. (48).
Также большое значение имеет принятие Налогового Кодекса Российской Федерации, который призван решить ряд важнейших задач, связанных с формированием бюджетных доходов. Налоговый кодекс Российской Федерации в значительной части должен стать законом прямого действия. Это касается, прежде всего, обеспечения прав и обязанностей участников налоговых отношений, единства и ясности, установления процедур и механизмов исполнения налогового обязательства, проведение налоговых проверок, обжалование решений контролирующих органов.
Налоговый Кодекс (часть первая) призван преодолеть негативные стороны в российском налоговом законодательстве, обеспечить стимулирование роста производства, а так же зафиксировать гарантии прав налогоплательщиков, регионов и государства.
Принятый Налоговый Кодекс (часть первая) позволит упорядочить налоговую систему и бюджетный процесс, создать законодательные основы для укрепления доходной базы и механизмы контроля за эффективностью использования государственных финансовых ресурсов. (33, с.201).
Кодекс устанавливает систему налогов, взимаемых в федеральный бюджет, а так же определяет общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации:
·виды налогов и сборов;
·основания их возникновения;
·порядок уплаты и сборов;
·права и обязанности налогоплательщиков и налоговых органов;
·Формы и методы налогового контроля;
·систему ответственности за содержание налоговых правонарушений;
·порядок обжалования действий налоговых органов. (34, с. 84).
Следует также отметить, что если областной бюджет на 1997 год, а так же в предыдущие года, исполнялись с дефицитом, т.е. бюджет недополучал средства необходимые для полного покрытия его расходов, то уже в 1998 и 1999 годах дефицит бюджета утвержден в виде недоимки поступлений, которые направляются в порядке взаимозачетов на расходы, предусмотренные законами об областном бюджете на финансовый год.
Для того чтобы, по возможности, устранить недостатки системы налогообложения в России необходимо придерживаться следующих принципов рациональной налоговой политики:
Простота.Установление налога и его сбор не должны сопровождаться созданием гигантских бюрократических машин, применением неисчислимых форм отчетности, непосильной работы бухгалтерских служб предприятий.
Фискальная эффективность. Расходы государственных органов и налогоплательщиков, связанные с взиманием налогов, должны быть многократно меньше сумм налоговых поступлений. Хотя проблема совершенствования и минимизации расходов по сбору налогов не является наиглавнейшей, о ней нельзя забывать, так как, совершенствуя эту стадию обращения налоговых средств, повышая ее эффективность, можно усовершенствовать в целом весь процесс сбора налогов. Кроме того, необходимо максимизировать общую массу доходов от налогов, а не ставки последних. Это требование совершенно справедливо, так как достижение максимальной эффективности достигается в большинстве случаев не путем качественного скачка (совершенствование процесса сбора налогов, устранение возможности к неуплате), а путем количественного увеличения (в данном случае ставок налога).
Блокирование тенденции к уклонению от уплаты налогов. При введении того или иного налога или сбора и установлении процедур его взимания, необходимо обеспечивать невозможность уклонения от его уплаты.
Универсальность.Ставки налогообложения и нормативы распределения доходов между бюджетами разного уровня должны быть максимально унифицированы, подходить для различных категорий налогоплательщиков. В последнее время одной из актуальных проблем налогообложения выявляется наряду с проблемой сбора налогов, проблемы распределения налоговых сборов, в особенности, между бюджетами различных уровней по вертикали. Здесь можно выделить тяжелейшую проблему задержек платежей, зарплат, вследствие намеренных задержек при переводе средств, поэтому, даже имея более или менее приемлемую тактику сбора налогов, мы столкнемся с проблемой рационального распределения.
Защищенность доходов не только бюджета, но и налогоплательщиков от инфляции.Действующая система налогообложения учитывает фактор инфляции только в интересах бюджета. (39).
Таким образом, важнейшими задачами, стоящими перед областной администрацией остаются пути улучшения собираемости налогов, сокращение неплатежей, упорядочение и дальнейшая экономия государственных расходов, снижение бюджетных издержек. Для улучшения исполнения доходной части областного бюджета необходимо создать такие условия налогообложения, которые привели бы к увеличению собираемости и к усилению налоговой дисциплины. (41).
3.3. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РФ.
Укрепление бюджетов всех уровней власти является ключевым вопросом бюджетной и экономической реформы, во многом определяющим судьбу российского государства.
Путь реформирования межбюджетных отношений в России чрезвычайно труден. Резкие повороты на этом пути чреваты тяжелыми последствиями. Необходима очень гибкая, взвешенная политика, осторожное введение новых бюджетных инструментов и методов, терпеливое приспособление действующих механизмов к новым условиям функционирования.
Формирование бюджетных доходов осуществляется во многом еще традиционно для унитарной бюджетной системы. Подавляющий объем доходов всех трех уровней образуют одни и те же виды налогов: на прибыль, подоходный. НДС и акцизы .
Особенностью системы разделения налоговых доходов в России является отсутствие долговременного закрепления пропорций в рамочных налоговых и бюджетных законах. Правила распределения налогов между Федерацией и субъектами определяются ежегодным законом ''О федеральном бюджете", а между объектами Федерации и местными властями - ежегодным законом о бюджете соответствующего субъекта. Если в отношении всех субъектов Федерации действуют единые нормы распределения федеральных налогов, то при распределении налоговых поступлений внутри субъектов применяются самые различные варианты: единые нормативы; дифференцированные нормы по всем или нескольким налогам; дифференцированные нормы в отношении городов регионального значения и единые для других территориальных единиц.
Распределение налоговых поступлении осуществляется на основе единственного критерия - объема фактического сбора налога, что делает эту систему распределения малоэффективным инструментом горизонтального выравнивания. Из-за отсутствия более эффективных методов постоянное варьирование пропорциями распределения налоговых доходов стало исключительно важным средством вертикального выравнивания бюджетной системы. Манипулирование пропорциями распределения налоговых доходов, как и других видов меж бюджетной поддержки местных бюджетов, на практике преследует единственную цель - покрытие бюджетного дефицита, оставляя в стороне проблемы горизонтального выравнивания бюджетных условий отдельных территорий. В целом эта система концентрирует усилия на увеличении своей доли поступлений от федеральных налогов, не стимулируя региональные и местные органы к расширению своего налогового потенциала. (38).
Нуждается в конкретизации и принцип самостоятельности бюджета, поскольку из самой констатации такой самостоятельности не ясно, является ли она абсолютной или имеет ограничения, различается ли в зависимости от уровня и вида бюджета, в каких конкретных формах реализуется и т.д. Самостоятельность бюджета понятие относительное и определяется тем, обладает ли орган власти достаточным размером собственных доходов, имеет ли право свободно распоряжаться ими в соответствии с выполняемыми функциями, несет ли полную ответственность в установленном законом порядке за рациональное и эффективное использование бюджетных средств.
Обеспечивается самостоятельность путем:
·предоставления каждому органу государственной власти и местного самоуправления права самостоятельно формировать, утверждать и исполнять свой бюджет;
·предоставления региональным и местным бюджетам такого размера (доли) собственных доходов, которых было бы достаточно для финансирования минимально необходимых расходов, определяемых с учетом государственных социальных стандартов;
·закрепления за органами государственной власти и местного самоуправления права определять направления использования бюджетных средств.
Принцип самостоятельности может быть полностью реализован лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения доходных источников между органами власти разного уровня, при котором на любом бюджетной системы обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам и стабильность условий поступления денежных средств в бюджет. Бюджетная самостоятельность означает, что никто не вправе изымать свободные остатки бюджетных средств у их владельца.
Вместе с тем принцип бюджетной самостоятельности предполагает обязательное возмещение нижестоящим органам власти тех расходов, которые обусловлены решениями вышестоящих управленческих структур.
