Следует подчеркнуть, что использование кредитно-денежной политики как основного инструмента макроэкономического регулирования в ЭВС осложняется ее циклической асимметрией, которая может быть усилена асимметричной реакцией ЕЦБ на изменение экономической конъюнктуры: можно ожидать более быстрой реакции (повышения ставок) при возникновении инфляционного давления, чем (снижения ставок) при замедлении темпов роста. В связи с этим новый импульс может получить проблема независимости ЕЦБ. Возможны попытки усиления политического давления на банк, появление требований о согласовании денежной политики с задачами обеспечения экономического роста и повышения занятости.
Вопрос о независимости центробанка не сводится к необходимости законодательного изменения его статуса и введению каких-либо форм политического контроля над денежной политикой, а может быть решен путем формирования противовеса ЕЦБ. Таким противовесом может стать группа министров финансов, т.н. Евро-11, в существующем виде неформального совета или в качестве официального органа в случае законодательного подтверждения его статуса.
Снижение процентных ставок и значительное обесценение евро в первой половине 1999 г. можно рассматривать как попытку решения экономических проблем наднациональными методами регулирования. В дальнейшем одним из направлений совершенствования механизма наднационального регулирования может стать развитие системы межгосударственных трансфертов, целью которой будет сглаживание и синхронизация циклических колебаний в странах ЭВС. Другой важной задачей в сфере бюджетной политики останется гармонизация бюджетных систем, в первую очередь - по налогам. Логичным завершением эволюции национальных бюджетных систем в рамках ЭВС станет установления контроля над бюджетной политикой.
Глава 2. Бюджетная политика и российские регионы: экономическая ситуация
2.1 Экономические условия, сложившиеся в России.
Советская система централизованного планирования основывалась на физических показателях затрат и выпуска, и деньги играли в этой системе строго ограниченную роль, представляя собой немногим больше, чем простая расчетная единица. Но в любой стране с рыночной экономикой деньги находятся непосредственно в центре как средство, уравновешивающее спрос и предложение, средство сбережения и главный критерий инвестиционных решений. В условиях централизованного планирования серьезное значение имел неформальный обмен товарами по бартеру, роль которого возрастала в восьмидесятые годы в связи с "ослаблением контроля за финансовой политикой и государственного контроля над ценами (подавленная инфляция), подорвавшим использование рубля в качестве средства обмена". В то же время произошло формальное закрепление бартера в качестве встречной (компенсационной) торговли в большом объеме коммерческих операций, что явилось более широким и наглядным отражением физической основы самой плановой системы.
Исторически, таким образом, кажется логичным, что денежное обращение и использование должно возрастать по мере того, как рыночная экономика приходит на смену централизованному планированию, вытесняя постепенно бартер и другие формы неденежного обращения. На деле произошло обратное. Реальное значение широкого показателя денежной массы M2 (наличность в обращении плюс основная часть банковских депозитов) только за 1992 год упало почти на 80 % и, хотя и более медленно, продолжает снижаться. Этот показатель снизился с 47,1 % российского валового внутреннего продукта по оценкам 1991 года до 11,6 % (значительно упавшего) ВВП в 1995 году. Мало есть еще в мире стран, где отношение M2:ВВП давало бы столь низкую цифру, почти все эти государства или сами являются бывшими советскими республиками, подвергавшимися тем же социально-экономическим воздействиям и влияниям, что и Россия, или это наиболее нестабильные и беднейшие страны Третьего мира. Даже отношение M2:ВВП , равное в 1991 году 47,1 % , было ниже, чем обычно бывает в странах с развитой рыночной экономикой.
Одна из самых отрицательных черт российской экономики в конце девяностых годов – это тяжелая нехватка ликвидности на всех уровнях. Бартер перестал быть средством, используемым от случая к случаю, и стал нормальным (а иногда даже и единственным) способом ведения деловых операций, причем многие налоги также выплачиваются в натуральной форме, региональные государственные органы предлагают или принимают векселя (кредитовые авизо) для урегулирования платежей по счетам частного сектора, а пенсии и заработная плата как в государственном, так и частном секторе могут не выплачиваться целыми месяцами.
Еще один парадокс, кроме демонетизации экономики на фоне развития рыночных отношений. Во время развала СССР в 1991 году, важной чертой его экономики был так называемый "избыток денежной массы", связанный с долговременной практикой государственного управления повышать заработную плату в денежном выражении больше, чем планово определяемое предложение потребительских товаров. В то же время цены на большинство товаров административным путем удерживались на постоянном уровне. Это приводило к тому, что в карманах у населения скапливались лишние деньги, что подавляло, а не поглощало инфляционное давление. По утверждению ОЭСР (ОECD) это отсутствие жесткости в финансовой политике дополнительно стимулировало в то время рост бартера. Избыток денежной массы в основном был в форме наличных денег, кредитов по международным стандартам предоставлялось очень мало, по той простой причине, что кредит в нормальном смысле слова практически и не существовал в условиях централизованного планирования. Избыток наличности в то время уже рассматривался как серьезная проблема, чреватая значительным инфляционным риском, и именно по этой причине критики экономических реформ 1992 года были против любой неожиданной либерализации цен. Сам избыток наличности растаял в результате высокой инфляции 1992-93 гг., последовавшей непосредственно за либерализацией цен.[8]
Нехватка денег, сопровождавшая либерализацию цен и инфляцию в середине девяностых годов создала для многих компаний тяжелые проблемы ликвидности и, в конечном счете, привела к их разорению, но очень редко обанкротившиеся компании ликвидировались. Вместо этого кредиторы начали соглашаться на задержки платежей и не настаивали на немедленных расчетах. Это быстро стало распространенным явлением в экономике и распространилось не только на суммы, которые компании задолжали своим поставщикам, но и на неплатежи компаний своим служащим и государству, а также государственных органов всех уровней своим служащим, получателям пенсий и других социальных выплат и пособий и другим уровням государственного управления.
Неплатежи и неплатежеспособные предприятия не были исторгнуты из экономики посредством юридических процедур и ликвидаций. Можно указать две причины подобной терпимости к неплатежам и неплатежеспособности, при которой такая ситуация оказывается предпочтительнее ликвидации:
В стране, только недавно ушедшей от централизованного планирования, не сложилось еще корпоративной культуры, при которой руководители предприятий требуют соблюдения контрактов, а владельцы компаний - прибыли на капитал. Главная цель бизнеса осознается как продолжение производства. Законодательные и судебные органы, ответственные за арбитраж и процедуру банкротства, еще не развиты (и остаются неразвитыми по сей день), так что обращение в подобные организации не только чуждо экономической культуре но и вообще нецелесообразно.
Производственные предприятия имели (и часто имеют и сейчас) гораздо более широкие социальные обязательства, чем это принято в странах, где экономика уже давно основана на частной собственности. Они обеспечивают своих работников жильем, отвечают за образование их детей, за охрану их здоровья и развлечения. Таким образом, банкротство фирмы повлечет за собой больше непосредственных социальных последствий, чем в других странах. Пока нет другой сложившейся системы, предоставляющей все это, у убыточных компаний есть сильный аргумент против ликвидации, а у местных органов власти есть веское основание их субсидировать. Сходная ситуация возникает в сельских районах с крупными хозяйствами и в многочисленных больших и малых городах, построенных вокруг единичных градообразующих предприятий. Вместо того, чтобы выпускать из рук такие субсидии, стоило бы превратить их в стимулы к инвестициям, постепенно ужесточая условия их предоставления. Социальные потребности будут по-прежнему удовлетворяться, а “мягкие” бюджетные ограничения существующей системы субсидирования без всяких условий будут постепенно становиться все более жесткими.
Даже до августовского кризиса 1998 года государственная политика отбивала у предприятий всякую охоту пользоваться банками, строго запрещая развитие финансового посредничества не только в области финансирования капиталовложений и оборотного капитала, но даже для урегулирования обычных платежей. Связано это главным образом с ролью, которую банки вынуждены были играть, помогая правительству в сборе налогов.[9]
Иногда утверждается, что важным стимулом бартера является попытка уклонения от уплаты налогов. Сторонники этой гипотезы говорят, что компании предпочитают использовать бартер, а не деньги, поскольку стоимостью, обозначаемой в бартерной сделке, легче манипулировать в счетах. Это в свою очередь связано с распространенным отрицательным отношением к налогообложению, которое также приводит к ведению двух групп счетов: правильных счетов для конфиденциального использования и официальных для представления в государственные органы, где сводятся к минимуму налоговые и прочие обязательства.
Почти универсальное сокращение российской экономики в 90-е годы привело к созданию особой атмосферы, без учета которой нельзя понять внутренние споры о налогах и бюджетах.
Органы государственной власти, как и коммерческие предприятия, склонны в этой ситуации к оборонительным действиям. Поскольку источники бюджетных доходов сокращаются, а обязательства по бюджетным расходам сохраняются, государственные органы каждого уровня стремятся удержать у себя столько ресурсов, сколько возможно. С этим связаны попытки федерального правительства в начале 90-х годов переложить социальные расходы на региональные и субрегиональные органы власти, не обеспечивая соответствующих (доходных) трансфертов, и требования, предъявляемые с 1993 года региональными органами государственного управления о пересмотре бюджетных отношений с центральной властью, направленные на сокращение исходящих трансфертов и увеличение поступающих. Такой подход определяет политику везде, но при таком быстром сокращении ресурсов борьба становиться особенно острой.
Пытаясь профинансировать свои расходы из сокращающихся (и все более демонетизирующихся) доходов, региональные властные структуры, как и федеральное правительство, стремились сократить недостаток финансовых средств путем заимствований. К 1998 году 71 из 89 субъектов Федерации выпустили облигации, чтобы получить деньги. Но также как финансовый кризис вынудил федеральное правительство заявить о дефолте по своим долговым обязательствам в августе 1998 года, к концу октября того же года поступили сообщения, что 50 регионов не смогли выкупить часть или все свои внутренние облигации.
Экономический спад по-разному повлиял на различные секторы экономики, и регионы страны по-разному почувствовали его на себе, что частично отражает их специализацию по отношению к секторам экономики.
Как и во всех пост-коммунистических государствах, произошел относительный сдвиг от товаров к услугам, причем добавленная стоимость в товарном производстве упала почти на 50 % между 1990 и 1999 годами, а в производстве услуг - лишь на 22 %. За тот же период доля услуг в ВВП возросла с 32,6 % до 48,5 %. Произошел взлет некоторых видов услуг, таких как финансовые. Относительный рост услуг в значительной мере концентрировался в крупных городах, особенно в Москве, что стало одним из факторов растущего неравенства между этими городами и остальной страной.
Одним из наиболее пострадавших секторов стал аграрный, в значительной степени в связи с серьезными неблагоприятными изменениями денежных условий торговли с остальными секторами экономики. В промышленности картина менее однородная, производство продукции военного назначения составляла в 1998 году одну седьмую показателя 1991 года, объем производства обрабатывающей промышленности сократился более чем наполовину, а объем производства добывающей промышленности – на одну треть. Однако, производство природного газа составило 98 % от показателя 1989 года (в то же время, угледобывающая промышленность оказалась в числе наиболее пострадавших секторов). Таким образом, кумулятивный спад по регионам в период с 1990 по 1998 год составил от 15 % до 87 %.[10]
В гражданских отраслях промышленности относительная эффективность в большой степени определялась спросом на выпускаемую продукцию в международной торговле. Производители продукции (в основном углеводородов, но также и металлов, и некоторых минералов, например, алмазов), которые могли экспортировать большую часть произведенного на мировые рынки, оказались в целом наиболее жизнестойкими, хотя положение с цветными металлами и продуктами химической промышленности резко изменилось после того, как резкое реальное повышение курса рубля в 1994-95 годах повлияло на их относительную стоимость. На производство в сельском хозяйстве и обрабатывающей промышленности, особенно производство потребительских товаров, оказала разрушительное влияние стремительная либерализация режима импорта в 1992-93 годах и последовавшее за ней повышение стоимости рубля в 1994-95 годах. Это не дало российским производителям достаточно времени для того, чтобы увеличить производительность и повысить качество своей продукции, в то же время лишив их ценовых преимуществ, когда рубль оправился после сильного занижения курса, произошедшего в начале 90-х годов.
Дальнейший и очень наглядный контраст в производственной эффективности наблюдается между более крупными предприятиями, на которых валовой объем продукции упал в период с 1991 по 1998 год более чем наполовину, и мелкими фирмами, и совместными предприятиями, где этот показатель вырос за этот же срок более чем на треть.
Несмотря на то, что имели место разнонаправленные тенденции (например, автомобильная промышленность развивалась более успешно, чем производство хозяйственных товаров и пищевых продуктов), можно следующим образом определить воздействие широких секторальных изменений эффективности на регионы. Лучше всего смогли пережить резкий экономический спад большие города (в особенности Москва), где произошла наибольшая концентрация услуг и малых промышленных компаний, а также регионы, где добываются полезные ископаемые, в особенности нефть и газ. Положение регионов, опирающихся на гражданскую обрабатывающую промышленность было похуже, но самый резкий спад произошел в регионах, где экономическое положение зависело главным образом от сельского хозяйства или оборонной промышленности. Многие регионы испытали противоречивые влияния, так например, военное производство было важной составной частью экономики больших городов, таких как Москва, Нижний Новгород и Самара, которые в то же время получили выгоду от других, более успешных секторов. В целом экономический спад меньше сказался в тех регионах, где расположены крупнейшие города страны или добывающая промышленность. Таким образом, дифференциация по секторам стала важным фактором быстрого углубления уже существующего неравенства, поскольку большие города уже были относительно более благополучными. Население же многих нефте-, газо- и сырьедобывающих регионов, которое сможет участвовать в использовании новых источников доходов, часто довольно невелико. Аграрные же регионы и до кризиса большей частью входили в число беднейших и наименее развитых в России.
Дифференциация экономического уровня непосредственно отразилась на состоянии бюджетов 89 регионов России. Небольшое количество регионов, из которых поступают бюджетные перечисления в центр, - это либо регионы, где находятся большие города, либо это территории с малой плотностью населения, экспортирующие полезные ископаемые, в то же время регионы, наиболее зависимые от трансфертов из центра, - это аграрные и наименее промышленно развитые районы.
Неуплата налогов и связанные с ней сложности финансирования государственных бюджетов всех уровней часто считается самой большой проблемой российской экономики. Проблема эта серьезна, но, конечно, она лишь симптом более глубоких несовершенств. То, что ее представляют как главную проблему, возможно связано с тенденцией, особенно во влиятельных кругах за рубежом, рассматривать экономику главным образом с точки зрения государственной администрации, специализирующейся на макроэкономике. Эта позиция выгодна не только для правительства, но и для могущественных организаций, таких как Международный валютный фонд, связанный с центральными органами управления и Центральным Банком, и играющими макроэкономическую роль. Для других участников экономической деятельности, главная проблема представляется совершенно по-иному: например, для предпринимателя проблема заключается в хищнической природе самой налоговой системы или в неспособности государства обеспечить достаточные выгоды обществу, чтобы оправдать налоговые требования. В то же время попытки государства исправить положение со сбором налогов, например путем конфискации вкладов в частных банках или принудительной приостановки операций с банковскими счетами, могут невольно привести к другим более глубоким проблемам в экономике, как было показано выше.
В качестве предложения общего характера, скажем, что эффективная налоговая система в любом обществе может иметь одну из двух основ. Первая – это с трудом достигнутый общественный договор, в котором граждане видят личную или общественную выгоду от соблюдения своих налоговых обязательств. Они охотно платят налоги, чтобы быть уверенными в общественной безопасности, защите собственности или договоров, образовании для своих детей, здравоохранении, пособиях для нуждающихся, и многом-многом другом. Альтернативной базой является некая форма принуждения.
Прямая уплата налогов отдельными гражданами и частными организациями была снова введена в России только с переходом к рыночной экономике. До этого времени государственные сборы у отдельных лиц осуществлялись скрыто путем изъятия из доходов до их выплаты. Взимание налогов с частных предприятий тоже было новшеством, поскольку до этого времени большинство частных предприятий было незаконными (подпольными). В такой ситуации налогообложение надо было вводить очень осторожно. Это особенно важно, если, как это было в России в начале 90-х годов, взаимное доверие между государством и гражданами невелико. Недостаток доверия к государству был наследием сурового коммунистического правления, но также и долговременной традицией еще с царских времен. В конце концов, именно это привело к революции в 1917 году.
В таких условиях стоит подумать, какие выгоды, с точки зрения отдельного гражданина, он получил от государства с тех пор, как начались рыночные реформы. Результаты такого раздумья вряд ли будут оптимистичными. Некоторые наиболее элементарные обязанности государства, такие как оплата труда собственных работников или распределение пенсий и пособий своевременно и в должном количестве, часто не выполнялись. Наблюдался всплеск коррупции и преступности, от которых многие граждане не чувствуют себя достаточно защищенными.
Непрекращающийся общий экономический спад в России и связанные с ним проблемы, такие, как демонетизация, бесконечно усложняют эту задачу. Существует вполне понятное давление, имеющее целью изменить и ввести новую систему минимальных социальных нормативов, которые должны соблюдать местные бюджеты. Неуклонный спад социального обеспечения – серьезный источник общественного разочарования и недовольства. Однако пока идет постоянное сокращение имеющихся финансовых ресурсов, любая попытка найти новые устойчивые нормативы поставит власти в положение собаки, пытающейся поймать свой хвост. Как это ни неприятно, разумнее отложить любые решения о социальных нормативах до прекращения экономического кризиса, которое даст возможность определить объем имеющихся источников средств.
С той же целью крайне важно направить бюджетную систему, включая межбюджетные отношения между уровнями государственного управления, на стимулирование экономического развития и срочно устранить всякого рода давление, препятствующее росту и развитию. Кроме давления системы бюджетных трансфертов (особенно на местные государственные органы), в этом отношении следует обратить внимание на сложность налогообложения малого бизнеса и методы, применяемые налоговой полицией. Важной частью региональной политики в целом были бы стимулирующие инвестиции, налогово-бюджетные меры, которые поощряли бы регионы, где наблюдается наиболее развитое предпринимательство и самый большой экономический рост. В настоящее время нежелательно облагать налогами вновь созданные ресурсы, чтобы перераспределять их в более экономические отсталые регионы, даже в интересах преодоления социально-экономических асимметрий.
В ближайшем будущем важнейшая задача – остановить экономический спад в России. Экономика должна вырваться из порочного круга на верный путь развития и экономического роста. Одна из проблем, которую необходимо для этого решить, это проблема демонетизации. Это невозможно без решения необычайно сложных вопросов общей экономической политики. Но трудно будет развить хоть какую-нибудь эффективную систему бюджетного федерализма, пока эти проблемы не решены и не обеспечен экономический рост.
2.2 Анализ исполнения доходной и расходной частей бюджета государства
Государственный бюджет, являясь основным финансовым планом государства, главным средством аккумулирования финансовых средств, дает политической власти реальную возможность осуществления властных полномочий, дает государству реальную экономическую и политическую власть. С одной стороны, бюджет, являясь всего лишь комплексом документов, разрабатываемых одной ветвью власти и утверждаемых другой, выполняет довольно утилитарную функцию - фиксирует избранный государством стиль осуществления управления страной. Бюджет по отношению к осуществляемой властью экономической политике является производным продуктом, он полностью зависит от избранного варианта развития общества и самостоятельной роли не играет.
Однако именно бюджет, показывая размеры необходимых государству финансовых ресурсов и реально имеющихся резервов, определяет налоговый климат страны, именно бюджет, фиксируя конкретные направления расходования средств, процентное соотношение расходов по отраслям и территориям, является конкретным выражением экономической политики государства. Через бюджет происходит перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта. Бюджет выступает инструментом регулирования и стимулирования экономики, инвестиционной активности, повышения эффективности производства, именно через бюджет осуществляется социальная политика.
Таким образом, бюджет, объединяя в себе основные финансовые категории (налоги, государственный кредит, государственные расходы), является ведущим звеном финансовой системы любого государства и играет как важную экономическую, так и политическую роль в любом современном обществе.
Доходы бюджета складываются преимущественно из налогов на физических и юридических лиц, внешнеторговых пошлин и других аналогичных источников, а также из выручки от приватизации государственных предприятий и дивидендов от находящихся в государственной собственности акций приватизированных предприятий (пока этот важнейший источник практически не используется).
За годы реформ налоговые доходы государства резко сократились, что связано с сокращением налогооблагаемой базы из-за спада производства, с начатой в 1992 г. и не доведенной до конца налоговой реформой, низким внутренним спросом, уходом бизнеса в теневую экономику, массовыми уклонениями от уплаты налогов. Россия вот уже лет пять похожа на латиноамериканскую страну по структуре распределения доходов населения. На 20% россиян приходится 47% доходов. Причем эти 20% не платят налогов с трех четвертей своих доходов, чего как раз и не хватает для исполнения государством социальных обязательств.[11]
Таблица 2.2.1
Годовой прирост недоимок в бюджет (без внебюджетных фондов), % ВВП
Недоимки
1992 г.
1993 г.
1994 г.
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г., первое полугодие
В федеральный бюджет
0,3
1,2
2,0
2,1
1,0
1,2
2,1
В консоли-дированный бюджет
0,5
2,0
3,0
3,9
1,7
2,9
3,9
|
Таблица 2.2.2
Расходы консолидированного бюджета (включая внебюджетные фонды и за вычетом погашений) по направлениям, % ВВП
Расходы
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
На органы государственной власти и управления
0,6
0,9
1,1
0,7
0,8
1,1
1,1
На оборону
4,7
4,4
4,4
3,0
2,9
3,0
2,1
