В этой связи интерес представляет систематизация факторов, (требований), предложенных С.Ковальски:
1. факторы определяемые порученными задачами: значимость задач, трудность задач, разнородность задач, координация задач;
2. факторы, зависящие от личности руководителя: степень самостоятельности руководителя, вспомогательный персонал, деятельность не связанная с руководством, метод управления, планирования;
3. факторы, зависящие от персонала: квалификация персонала, трудовая интеграция, деятельность неформальных групп, культура общения, текучесть кадров;
4. факторы технического характера: вертикальный диапазон руководства, связь, размещение на поле деятельности, оснащение, структура учреждения, темп работы, контроль, информационная система, техника обработки информации.
По мнению Г.В.Атаманчука, значимость требований-факторов состоит в том, что позволяет просчитать рациональность и эффективность структуры7, ее соответствие закрепленной компетенции.
Внутренняя организационная структура БТИ имеет организационно-правовую форму реализации компетенции. Во-первых, руководствующее звено, уполномоченное на реализацию нормативно установленной компетенции. Оно включает в себя состав должностей – руководителя и его заместителей. Во-вторых, совокупность подразделений, имеющих горизонтальные структуры (один руководитель на семь подчиненных) и выполняющие необходимые виды деятельности. В-третьих, обслуживающий вспомогательный персонал, занятый содержанием в порядке помещений, обслуживанием информационных систем и т.д.
Природа деятельности БТИ, его роль проявляется в функциях, т.е. способах осуществления функции БТИ раскрывают и характеризуют взаимосвязи его как целостного субъекта деятельности. Каждая из функций различается по направленности, содержанию, и объему воздействия. В совокупности и взаимодействии друг с другом они образуют сложную функциональную структуру БТИ, обеспечивая ему внутреннюю сохранность и динамичность и определенную роль в систему ГТУ.
На характер функций БТИ влияет много обстоятельств: развитость местного самоуправления, социальная направленность, правовое и информационное обеспечение. Поэтому часто возникают трудности в том, чтобы обеспечить рациональность и эффективность, гибкость и адаптивность функций, применяемым целям.
В современных условиях эта проблема достаточно актуальна, т.к. налицо чистая смена функций. Поэтому здесь следует исходить из учета двух основных моментов. Во-первых, фундаментальных потребностей общества в государственной инвентаризации жилого и нежилого фондов и его государственного учета. Во-вторых, юридического переоформления функций БТИ и закрепления за ним определенной компетенции8. Не требует доказательств на наш взгляд тезис, что цели и функции должны соответствовать друг другу. Тогда становится понятным для чего оно создано и как оно действует. Но к сожалению, в нормативной практике данное требование не всегда соблюдается. И цели и функции подменяются задачами, которые БТИ должен решать.9
В настоящее время в своей деятельности МУП БТИ г.Магнитогорска руководствуется Положением «О государственном учете жилищного фонда Российской Федерации», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 13.10.97 №1301. Так согласно указанному Положению основная задача государственного учета жилищного фонда – получение информации о местоположении, количественном и качественном составе технического состояния, уровня благоустройства, стоимости объектов фонда и изменении этих показателей.
Государственному учету подлежат независимо от формы собственности жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы - приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, дома - интернаты для инвалидов, ветеранов и др.). квартиры, служебные жилые помещения иные жилые помещения в других строениях, пригодные для. проживания.
Включение жилых строений и жилых помещений в жилищный фонд и исключение из жилищного фонда производится в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.
Ранее действовало Постановление Совета Министров СССР "О порядке государственного учета жилищного фонда" от 10.02.85за № 136, которым было установлено, что в составе жилищного фонда не учитываются дачи дачно - строительных кооперативов, садовые домики садоводческих товариществ, другие строения и помещения, предназначенные для сезонного или временного проживания (независимо от длительности проживания в них граждан. Однако это положение входило в противоречие с российским законодательством, так как в ст. 9 ФЗ РФ предусмотрено право граждан, имеющих собственные жилые строения, расположенные на садовых и дачных земельных участках и отвечающие установленным требованиям, переоформлять их в качестве жилых домов. В случае признания строений расположенных на садовых и дачных земельных участках в качестве жилых, эти жилые помещения могут считаться местом постоянного жительства гражданина, и. следовательно, ему принадлежат все права установленные законодательством для собственников жилых помещений, в том числе право на регистрацию по данному месту жительства и право на вселение других лиц в это жилое помещение.
Государственный учет жилищного фонда в Российской Федерации включает в себя технический (оперативный) учет, официальный статистический учет и бухгалтерский учет.
Основу государственного учета жилищного фонда составляет технический учет, осуществляемый независимо от принадлежности жилищного фонда по единой для Российской Федерации системе учета путем проведения технической инвентаризации и регистрации документов об обязанностях правообладателей по содержанию жилых строений и жилых помещений.
Технический учет жилищного фонда возлагается на специализированные государственные и муниципальные органы технической инвентаризации - унитарные предприятия, службы, управления, центры, бюро (далее именуются БТИ), методическое обеспечение которых осуществляет государственная специализированная организация.
Согласно Постановления Губернатора Челябинской области «О единой системе учета объектов недвижимости и пользования архивами БТИ Челябинской области» № 322 от 16.07.99г. функции по государственному техническому учету объектов недвижимости всех форм собственности (кроме земельных участков) на территории Челябинской области возложено на государственное унитарное предприятие «Областной центр технической инвентаризации» по Челябинской области. Его приказом «О формировании учетных округов на территории Челябинской области» за №24 от 07.12.99г. был сформирован 41 учетный округ с описанием границ каждого, заключившими с ОблЦТИ договора на методическое и организационное обслуживание закреплены соответствующие учетные округа.
Так, МУП БТИ г.Магнитогорска осуществляет государственный технический учет объектов недвижимости (кроме земельных участков) в границах административно-территориальной единицы г.Магнитогорск (всего три населенных пункта: г.Магнитогорск, пос.Новый Савинский, пос.Супряк ж.-д. разъезд).
С расширением выполняемых БТИ функций, увеличением объемов и сложности выполняемых работ, предприятие испытывает необходимость в высококвалифицированном персонале.
Повышение профессионализма кадров осуществляется в двух направлениях: в приеме специалистов-профессионалов непрерывном повышении профессионального уровня работающих кадров.
Профессиональное обучение – процесс непрерывный. Мало получить профессию, необходимо в ней постоянно совершенствоваться. Известно, что любой регулярно обучающийся специалист работает в 3-4 раза эффективнее, нежели работник, не повышающий свой профессиональный уровень. Поэтому кадровая политика руководителя направлена на систематическое обучение персонала через консультирование, участие в семинарах, конференциях, выставках, с получением сертификатов или свидетельств.
Специфика деятельности БТИ предъявляет следующие требования к кадрам: в общекультурном аспекте – общая грамотность, культура речи, умение убеждать, тактичность, в профессиональном – компетентность, организованность, настойчивость и последовательность, дисциплинированность, умение масштабно мыслить, действовать по инструкции и находить творческое решение и в личностном – моральная устойчивость, честность, самостоятельность, инициативность, коммуникабельность и надежность.
К функциям БТИ согласно Постановлению Правительства РФ от 13.10.97г. за №1301 относят:
• техническую инвентаризацию и паспортизацию жилищного фонда;
• контроль технического состояния жилых строений и помещений;
• оценку и переоценку жилых строений и помещений, в том числе для целей налогообложения;
• информационное и консультационное обслуживание и иную деятельность, связанную с государственным техническим учетом жилищного фонда.
Результатом технической инвентаризации является составленный на каждый объект недвижимости технический паспорт, в котором фиксируется наличие объекта в натуре, фактическое его местоположение (адрес), собственник (владелец), границы, состав, назначение, использование, технические характеристики, стоимость, состояние, инвентарный номер, реестровый и кадастровый номера, а также отметка о внесении сведений о данном объекте в реестр объектов недвижимости.
На каждый объект учета открывается инвентарное дело с соответствующим номером. Инвентарное дело представляет собой технический паспорт с приложениями к нему, составленными на основании обследования, пополняется инвентаризационно технической документацией по мере проведение обследований в порядке регистрации текущих изменений. Инвентарное дело хранится в архиве БТИ, который является частью единого государственного архива РФ и федеральной собственности. Удостоверение о постановке объектов недвижимости на государственный учет осуществляется путем выдачи копии технического паспорта на объект, с присвоенным инвентарным, кадастровым номерами, заверенной печатью БТИ и подписью директора БТИ.
Функции БТИ направлены на получение оперативной и достоверной информации об объектах недвижимости. Следует иметь ввиду, что сведения государственного технического учета и технической инвентаризации объектов недвижимости обязательны для применения в следующих случаях:
• составление государственной статистической и бухгалтерской отчетности по жилищному фонду;
• государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним:
• исчисление и контроль базы налогообложения недвижимости в жилищной сфере;
• ввод в эксплуатацию жилых строений и помещений;
• определение технического состояния и физического износа жилых строений и помещений;
• регистрация товариществ собственников жилья (кондоминиумов);
• присвоение кадастровых номеров объектам недвижимости в сфере жилья.
Последующий технический учет производится путем проведения плановых инвентаризаций жилых строений и помещений с периодичностью не реже 1 раза в пять лет, а так же по мере выявления изменений учетных показателей в процессе внеплановых исследований.
Следует различать понятия "государственный учет жилищного фонда" и "государственная регистрация прав на недвижимое имущество".
Государственной регистрации подлежат права собственности и другие вещные права в соответствии со ст. 130, 131. 132 и 164 ГК РФ. Наряду с правом собственности у субъектов жилищных правоотношений могут быть следующие вещные права: право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного пользования, ипотека и др. Учитывая, что жилые помещения относятся к недвижимости, эти вещные права согласно ГК РФ подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре учреждениями юстиции. Не подлежат государственной регистрации права на жилые помещения, возникающие из договора найма жилого помещения или членства в жилищных (жилищно-строительных) кооперативах.10
Государственная регистрация недвижимого имущества осуществляется на основании Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21.07.97 122-ФЗ. Указанным ФЗ предусмотрено завершение создания системы учреждений юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним к 2000 г.. т.е. указанную регистрацию до создания на территории Челябинской области учреждений по государственной регистрации, а после ее создания - до завершения процесса становления и окончания формирования филиалов Южно-Уральской Регистрационной Палаты в городах Челябинской области постановлением Губернатора Челябинской области от 23.01.98 за №44 был сохранен прежний порядок оформления сделок с недвижимостью, включающий в себя.11
• обязательное материальное удостоверение, если одной из сторон сделки является гражданин;
• регистрация в предприятиях БТИ;
• регистрация в комитетах по земельным ресурсам и землеустройству (земельных участков).
Учетно-техническая, оценочная и правоустанавливающая документация, включающая технические паспорта, регистрационные книги, копии зарегистрированных документов, сформированные в инвентарные дела, и иные инвентаризационные документы, хранятся в архиве БТИ, а так же в объединенном архиве Государственного комитета РФ по жилищно-коммунальному комплексу (Госстрой РФ).
Архивы БТИ относятся к государственному архивному фонду РФ, являются федеральной собственностью, находящейся в пользовании субъектов РФ. Во исполнение Постановления Правительства РФ
Во исполнение Постановления Правительства РФ «О государственном техническом учете жилищного фонда в РФ» от 13.10.97 за №1301. Госстроем РФ, республиканским управлением технической инвентаризации была разработана инструкция « О проведении учета жилищного фонда в РФ», утвержденная приказом Министерства РФ по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 04.08.98г за № 37, согласованная государственным комитетом РФ по статистике и Федеральной архивной службой РФ.
С позиции системно-функционального подхода целесообразно было бы отметить и такой аспект функциональной структуры БТИ как типовую модель (схему) функций. Хотя в других городах, регионах (странах) имеется опыт практического освоения типовых моделей.
Он показывает, что правильно подобранная (определенная) комбинация (набор) функций, согласованная с целью, потребностями населения весьма способствует повышению эффективности БТИ, дает возможность отделить устойчивые функции от переменчивых, долговременные от кратковременных и т.д. Тем самым не консервировать старые функции, не мешать становлению новых, перспективных. Главное, по нашему мнению, необходимо добиваться того, чтобы функции БТИ в конкретное историческое время соответствовали запросам и ожиданиям населения и общества в целом.
1.3. ЮРИДИЧЕСКИЙ СТАТУС БТИ Г.МАГНИТОГОРСКА И ЕГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ С МУНИЦИПАЛЬНЫМИ И ИНЫМИ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ
Как самостоятельное юридическое лицо БТИ было зарегистрировано Постановлением Главы Администрации г. Магнитогорска за № 184 - П. от 07.09.92г. в форме муниципального предприятия, а постановлением Главы администрации г.Магнитогорска за № 807/1 от 13.0996г. учредительные документы предприятия были приведены в соответствии с Гражданским кодексом РФ (частью 1), БТИ получило статус муниципального унитарного предприятия.
Унитарное предприятие является коммерческой структурой, имеющей право получать прибыль и распределять ее по собственному усмотрению (ст. 50 ГК РФ).
Учредители унитарного предприятия (уполномоченные государственные и муниципальные органы) передают унитарному предприятию, в т.ч. БТИ (МУП БТИ), обязательственные права, но оставляют за собой право собственности на имущество УП БТИ (ст. 48 ГК РФ).
Передача МУП БТИ обязательственных прав означает, что учредители не имеют права влиять на принятие решений руководителем БТИ. Руководитель БТИ обязан действовать по обстоятельствам, стремясь получить прибыль в соответствии с действующим законодательством и Уставом. Учредители не отвечают по обязательствам унитарного предприятия, а унитарное предприятие не отвечает по обязательствам учредителя, в т.ч. Государства (ст. 113 и 114 ГК РФ).
Руководитель МУП БТИ является органом управления БТИ, исполняет
свои функции и несет ответственность в соответствии с контрактом найма (п.4ст. 113ГКРФ).
Руководитель БТИ, в отличие от руководителя учреждения, не является представителем учредителя (Государства или Муниципалитета), не имеет властных функций государственного или муниципального характера и не является государственным или муниципальным должностным лицом.
МУП «Бюро технической инвентаризации» является самостоятельным юридическим лицом, обладает обособленным имуществом, осуществляет все виды коммерческих сделок, в тоже время, являясь муниципальным унитарным предприятием, создается органом местного самоуправления (администрацией города Магнитогорска), который в соответствии с Законом РФ «О местном самоуправлении» от 06.07.91г. за №15550-1 и ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 28.08.95г. за № 154- ФЗ приняло решение о создании МУП БТИ. Был зарегистрирован Устав предприятия, изменено его название и приведена его деятельность в соответствие с действующим законодательством, оно было имуществом, закреплены за ним на правах хозяйственного ведения, и был назначен руководитель предприятия.
Кроме того, связь деятельности БТИ с муниципальными органами прослеживается в вопросах ценообразования и формирования штата предприятия. Являясь самостоятельным хозяйствующим субъектом, БТИ согласно Устава, самостоятельно определяет цены на осуществляемые им работы и оказываемые услуги, администрация, в свою очередь, в целях обеспечения проведения единой политики цен в городе Магнитогорске, организует и осуществляет контроль за правильностью цен, тарифов, в том числе утверждает коэффициент удорожания на услуги БТИ.
БТИ также самостоятельно, определяет общую численность сотрудников, требования к их профессиональному уровню, привлекает кроме штатных сотрудников на основании временным трудовым договором (контрактом) граждан для выполнения дополнительных работ на предприятии. Штатное расписание при этом утверждается органом местного самоуправления.
В соответствие со ст. 80, 81 ТК РФ предприятие теперь вправе самостоятельно определять тарифы, должностные оклады, премии, надбавки и другие выплаты при условии, что заработная плата должна быть не ниже минимального размера оплаты труда, установленного законодательством (ст. 78 ТК РФ).12
Таким образом, все вышеуказанные вопросы регулируются теперь не Государством, а предусматриваются в соглашениях и договорах. Так, в соответствии с Законом РФ «О коллективных договорах и соглашениях» от 11.03.92 №2490-1 (в ред. от 24.11.95) в коллективном договоре могут быть предусмотрены вопросы, касающиеся формы, системы и размеров оплаты труда, денежных вознаграждений и др. (ст. 13 данного Закона). Этот же Закон в ст. 21 разъясняет, что содержание соглашений определяются сторонами, т.е. работодателем и работником Соглашение может предусматривать положения об оплате труда, его условиях и охране, режиме труда и отдыха.13
МУП БТИ самостоятельно определяет и устанавливает формы и системы оплаты труда, определяет размер средств, направляемых на оплату труда работников предприятия, администрация города Магнитогорска, в свою очередь, утверждает предельный уровень размера средств, которые могут быть направлены на формирование фонда оплаты труда, выплаты социального характера работающим.
БТИ взаимодействует и с органами осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Учреждения юстиции по регистрации прав отдельных субъектов РФ при поддержке областной Прокуратуры, вопреки требованиям ст. 14, 15 и 25 Жилищного кодекса, ст. 3 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики», отождествляя регистрацию прав и регистрацию жилых строений, запрещают БТИ исполнять функции по регистрации и учету жилищного фонда. Неоднократные объяснительные записки руководителей БТИ по данному вопросу игнорируются и учреждениями юстиции, и органами прокуратуры, а Администрации городов связи с этим ставят вопрос об освобождении руководителей БТИ от занимаемой должности.
Налоговый кодекс РФ п. 3 ст. 11, п. 4 ст.85 предусматривает, что плательщиками налога на строения является не только собственники, но и владельцы, не являющиеся собственниками. (закон «О налогах на имущество физических лиц».14
Учреждения юстиции по регистрации прав не регистрируют права на самовольно возведенные строения (в силу отсутствия прав) и не имеют сведений о владельцах строений - плательщиках налога, не являющихся собственниками. Попытки учреждений юстиции запретить регистрацию строений и регистрацию документов устанавливающих владельцев (в т.ч. самовольных) противоречат вышеуказанным законодательным актам и снижают эффективность действий органов учета недвижимости и налоговых органов по выявлению объектов налогообложения (строений) и налогоплательщиков (владельцев строений, в т.ч. самовольных). Если бы руководители БТИ исполнили требования учреждений юстиции и прекратили регистрацию строений и документов об обязательствах, то в силу ст. 120 Налогового кодекса РФ на них (руководителей БТИ) налоговыми органами могли быть наложены штрафы в размере от 5 до 15 тысяч рублей.15
Постановка вопроса о запрете действий БТИ по регистрации строений зашла столь далеко, что некоторые федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления избегают или запрещают использование этого слова в документах касающихся учета недвижимости (Минюст РФ, Госстрой РФ, Администрация гор. Барнаула и др.), а решением Правительства республики Калмыкия производственные документы БТИ («архивы»), в т.ч. документы о регистрации владельцев строений, вообще изъяты у БТИ без какого-либо согласования с Росархивом.16
Отсутствие надлежащего взаимодействия между органами по регистрации недвижимости и органами по регистрации прав на неё наиболее ярко проявляется в отказе учреждений юстиции предоставлять БТИ информацию о зарегистрированных правах, требуемую для исполнения функций БТИ по государственному учету жилищного фонда и по предоставлению сведений в налоговые органы для ведения Единого государственного реестра налогоплательщиков. Как следует из поступающих запросов, упорное непонимание учреждениями юстиции по регистрации прав функций и роли БТИ по регистрации строений особенно сильно проявляется в Самарской, Пермской, Тульской и ряде других областей Российской Федерации.
Учреждение юстиции по регистрации прав республики Алтай, Пермской области, Самарской области, некоторых других регионов Российской Федерации зачастую производят регистрацию прав на строения не только без ознакомления с документами БТИ о правомерности возведения построек, что не исключает регистрацию ничтожных сделок (ст. 222 Гражданского кодекса РФ), но и дезинформируют граждан и руководителей юридических лиц заявлениями о бесполезности документированной информации БТИ.17
Складывающаяся неконтролируемая ситуация с регистрацией объектов, субъектов и прав на недвижимость, а также низкий уровень организации взаимодействия регистрационных органов, не способствует развитию рынка недвижимости.
Принятие закона о регистрации прав, без предварительного принятия законов о регистрации юридических лиц и регистрации недвижимого имущества, выглядит, по меньшей мере, бюрократическим извращением.
Федеральными органами исполнительной власти затягивается рассмотрение законопроекта о государственном учете строений и сооружений, разработанного Государственной Думой еще в 1997 г. и направленного на рассмотрение в Мингосимущество РФ в 1999 г.
Предложения специалистов по регистрации строений и документов , обязательствах лиц по содержанию строений, направленные в Правительство Российской Федерации письмом ФСИ от 15.10.1998 г. за № 24, оставлены без внимания и не учтены в методических разработках Минюста РФ. Позиция Минюста РФ по вышеуказанным вопросам (письмо Минюста РФ от 04.11.1998 г. за № 15-201) сводится к защите позиций учреждений юстиции.
В рамках сложившейся ситуации Правление Федеративного союза инвентаризаторов неоднократно просит рассмотреть вопрос об организации взаимодействия органов по регистрации объектов недвижимости и прав на нее, а также согласовать законопроект о государственном учете и регистрации строений. Вопрос так же остается законодательно неразешенным.
Однако практика деятельности Южно-Уральской Регистрационной Палаты и предприятий технической инвентаризации Челябинской области свидетельствует о том, что подобные проблемы возникали в нашей области, их удалось решить путем принятия соглашения между Южно-Уральской Регистрационной Палатой и ГУП "Обл.ЦТИ", своевременно урегулировавших.
Муниципальное имущество подлежит пообъектной регистрации в соответствующем реестре муниципальной собственности, что предусмотрено Положением об определении пообъектного состава государственной и муниципальной собственности, утвержденным Распоряжением Президента № 114-рп от 18 марта 1992г.
Согласно Положению, право и обязанность ведения реестра объектов, составляющих муниципальную собственность, принадлежат местным комитетам по управлению имуществом. Конкретный перечень объектов собственности муниципального образования обуславливается особенностями его социально-экономического развития, размерами территории и рядом других факторов.
Процесс формирования собственности города Магнитогорска начался с 1992г. Порядок ее формирования установлен Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации». В развитие вышеназванного Постановления вышел целый ряд указов и распоряжений Президента и постановлений Правительства Российской Федерации, которые соответственно определили направления работы Комитета по формированию и ведению реестра муниципальной собственности.18
В Челябинской области были дополнительно приняты свои нормативные акты, которые предусматривают ряд дополнительных требований при подготовке дополнительных документов по передаче объектов из государственной собственности Челябинской области в муниципальную. Это подготовка финансово-экономического обоснования, представление ряда технических характеристик передаваемого имущества вплоть до данных об изготовителе или подрядчике, даты капремонта, источники приобретения или строительства объектов. При передаче зданий и сооружений необходимо так же представлять данные о балансодержателе, арендаторе (организационно-правовая форма, юридический адрес, дата заключения договора и т.д).19
