Опыт организации управления государственной службой в развитых странах показывает, что при построении системы управления государственной службы реализуется принцип разделения властей, то есть в каждой из ветвей государственной власти наличествуют структуры, предмет деятельности которых составляет государственная служба.
Принцип равного доступа граждан к государственной службе реализуется посредством процедуры открытого для всех граждан конкурса как равного состязания граждан по критериям квалификации и профессиональных качеств. Тем самым ставится весьма сложная организационная цель - управлять государственной службой и профессиональным корпусом государственных служащих как представительным институтом граждан. К тому же, реализация принципа равного доступа граждан к государственной службе тесно взаимосвязана с принципом профессионализма и компетентности государственных служащих.
Управление государственной службой как функционирующей системой предполагает меры, направленные на стабильность самой системы, в конечном итоге на реализацию принципа стабильности кадров государственной службы. Исполняемая служебная должность переменна, а статус государственного служащего постоянен, точнее, может повышаться в зависимости от квалификации и служебных успехов служащего. С другой стороны, управление государственной службой предполагает ротацию кадров, которая может быть обеспечена только при соблюдении принципа единства основных требовании предъявляемых к государственной службе
2. Органы управления государственной службой Российской Федерации
2.1. Статус и функции органов управления
государственной службой
Организацию управления государственной службой можно рассматривать в различных аспектах, как:
Ёуправление целями государственной службы - неотъемлемой части государственного управления, исходя из сущности политического строя страны;
Ёуправление формированием и развитием нормативно-правовой базы государственной службы (статусное регулирование госслужбы) - это функции законодательных органов государственной власти;
Ёуправление организационным проектированием государственной службы, куда входит управление персоналом госслужбы, управление прохождением государственной службы;
Ёуправление государственной кадровой политикой в сфере государственной службы;
Ёуправление финансовым и материально-техническим обеспечением государственной службы;
Ёуправление социально-правовой защитой госслужащих (10, с. 47);
Ёучреждения в системе органов государственной власти, занимающиеся управлением государственной службой в целом.
На последнем аспекте остановимся подробнее.
Управление государственной службой подразумевает наличие структур, или органов управления. В теоретической литературе органы управления государственной службой характеризуются таким образом - это специальные органы или подразделения государственных органов, в компетенцию которых входит обеспечение и развитие в соответствии с общественной динамикой системы государственной службы. В их числе можно выделить органы обеспечения государственной службы и органы управления государственной службой.
Орган обеспечения государственной службы - это государственный орган, или, как правило, подразделение государственного органа, задачами которого являются исполнение или организация исполнения норм, правил и предписаний системы государственной службы применительно к специфике данного государственного органа.
Орган управления государственной службы - это государственный орган, чьим назначением является поддержание и развитие в соответствии с общественной динамикой системы отношений государственной службы, в том числе определение в соответствии с конкретными общественными потребностями границ государственной службы, ее видов и отраслей, организация управления государственной службой, ее персоналом, обеспечение порядка, условий и процедур реформирования государственной службы, повышения профессионализма и компетентности государственных служащих.
Основными функциями органов управления государственной службой являются следующие:
·регулирование государственной службы;
·организация, функционирование и развитие институтов государственной службы;
·отбор и профессиональное продвижение персонала государственной службы;
·формирование и размещение государственного заказа на подготовку государственных служащих;
·ведение реестров государственных служащих;
·формирование резерва кадров на замещение государственных должностей;
·анализ и оценка эффективности государственной службы.
В Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» говорится о следующих органах управления государственной службой: федеральном органе, органе по вопросам государственной службы субъекта РФ и кадровой службе государственного органа.
Под федеральными органами управления государственной службой понимаются государственные органы, обеспечивающие осуществление полномочий Российской Федерации по руководству государственной службой и ее нормативно-правовому регулированию, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. В ст. 26 закона федеральным органом управления государственной службой называется Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ и определяется его правовой статус, но ничего не говорится о других реально существующих органах, занимающихся вопросами государственной службы.
Органы по вопросим государственной службы субъектов РФ - это государственные органы, обеспечивающие осуществление полномочий соответствующего субъекта РФ по руководству своей государственной службой и ее нормативно-правовому регулированию.
Согласно ст.27 закона органы по вопросам государственной службы субъектов РФ создаются в соответствии с законами субъектов РФ, в которых, между тем, нередко отсутствуют понятия органов по вопросам государственной службы. Если проанализировать состояние законодательства о государственной службе в субъектах РФ, можно сделать вывод о существовании большого многообразия организационных форм и правового статуса органов управления государственной
Под кадровыми службами имеются в виду специальные структурные подразделения государственных органов, осуществляющие установленные функции и полномочия в отношении прохождения государственной службы государственными служащими.
Ст. 28 закона относит кадровые службы государственных органов к органам, призванным обеспечивать эффективность государственной службы. Аналогичные положения о кадровых подразделениях в государственных органах содержатся и в законах субъектов РФ о государственной службе.
Общими важнейшими функциями кадровых служб, как федеральных государственных органов, так и государственных органов субъектов РФ являются:
Ёобеспечение реализации в государственном органе положений законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе;
Ёобеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы, аттестаций, прохождения государственными служащими испытания при замещении государственных должностей государственной службы;
Ёоформление решений государственных органов, связанных с прохождением государственными служащими государственной службы, ведение их личных дел, внесение необходимых записей в их трудовые книжки;
Ёконсультирование государственных служащих по вопросам их правового положения, соблюдения ограничений, связанных с государственной службой;
Ёанализ уровня профессиональной подготовки государственных служащих, организация переподготовки (переквалификации) и повышения квалификации государственных служащих.
Образование федерального органа управления государственной службой предусмотрено главой 5 «Обеспечение эффективности государственной службы» Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».
Основное назначение федерального органа управления государственной службой - стратегическое руководство и тактическое управление персоналом государственной службы. Этот орган должен разрабатывать всеобъемлющую политику государственной службы Российской Федерации и контролировать ее реализацию.
Президент РФ как глава государства, наделен очень широкими полномочиями в сфере государственной службы. Он определяет цели и направления федеральной кадровой политики, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие федеральных органов государственной власти в работе с кадрами, назначает руководителей высших государственных органов и структур государственной службы. Такой широкий спектр деятельности вызывает необходимость образования при президенте РФ консультативных и координационных органов.
В этой связи определен правовой статус федерального органа по вопросам государственной службы - Совета по вопросам государственной службы при Президенте РФ, образованного в соответствии с Указом Президента РФ от 1.12.95 №1208 (ред. от 6.02.96 №152) «О Совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Основные задачи Совета таковы:
Ёанализ состояния и эффективности государственной службы и координация разработки проектов нормативных актов по вопросам организации государственной службой;
Ёорганизация совместно с заинтересованными органами работы по формированию конкурсных (государственных конкурсных) комиссий, проведение аттестаций и государственных квалификационных экзаменов, с информированием граждан о проведении конкурсов на замещение вакантных должностей государственной службы;
Ёкоординация методической работы органов по вопросам государственной службы и кадровых служб государственных органов;
Ёразработка предложений по формированию Реестра государственных должностей в РФ и внесению в него изменений, ведение Федерального реестра государственных служащих;
Ёосуществление методического руководства профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией) и повышением квалификации государственных служащих, а также формирование резерва на выдвижение на вышестоящие государственные должности.
Норма представительства в Совете по вопросам государственной службы при Президенте РФ от:
·Президента РФ - 6 человек;
·Совета Федерации Федерального Собрания РФ - 3 человека;
·Государственной Думы Федерального Собрания РФ - 3 человека;
·Правительства РФ - 6 человек;
·Конституционного Суда РФ - 2 человека;
·Верховного Суда РФ - 2 человека;
·Высшего Арбитражного Суда РФ - 2 человека.
Руководитель Администрации Президента РФ является сопредседателем Совета по вопросам государственной службы при Президенте РФ.
Существует также Совет по кадровой политике при Президенте РФ, который является консультативным органом Президента РФ по вопросам разработки и реализации кадровой политики в системе федеральной исполнительной власти, осуществляет обязательное предварительной рассмотрение кандидатур для назначения на должности решениями Президента и Правительства.
В Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» не отражена роль Правительства РФ в руководстве государственной службой. Хотя фактически Правительство РФ выполняет важные функции в организации государственной службы и в управлении ее персоналом.
В настоящее время в Аппарате Правительства РФ функционирует Департамент государственной службы и кадров, который решает не только задачи подбора кадров в Аппарат Правительства РФ, но и проблемы развития системы государственной службы в РФ и законодательства о ней. В обязанности Департамента входят организация подготовки государственных служащих, разработка профессионально-квалификационных требований к государственным служащим, анализ фактического состояния кадров государственных органов и выполнение других задач.
Правительство РФ принимает большое количество постановлений по вопросам государственной службы, является организатором и непосредственным исполнителем указов Президента РФ.
Под непосредственным руководством Правительства РФ вопросами государственной службы занимаются:
·Министерство труда и социальной защиты РФ (определяет и проводит политику по оплате и льготам, а также координирует трудовую и социальную политику);
·Министерство финансов РФ (контролирует создание структур государственных органов и их бюджеты, включая учреждение и упразднение государственных должностей государственной службы).
Помимо Аппарата Правительства РФ департаменты государственной службы существуют в Совете Федерации, Государственной Думе, высших судебных органах, а также министерствах (финансов, труда и социальной защиты) и других федеральных органах исполнительной власти.
2.2. Задачи органов управления государственной службой
в реформировании системы государственной службы
Состояние государственной службы Российской Федерации характеризуется значительным количеством накопившихся проблем и противоречий, связанных со становлением государственности Российской Федерации и гражданского общества, переходным состоянием экономики, в том числе:
·отсутствием целостной системы государственной службы (государственная служба осуществляется как служба в отдельном государственном органе на федеральном уровне и на уровне субъекта Российской Федерации);
·отсутствием общего (рамочного) законодательного регулирования государственной службы в целом, а также прямого законодательного регулирования различных видов государственной службы, противоречивостью законодательства;
·низкой эффективностью государственных органов и государственных служащих и недоверием к ним граждан;
·снижением престижности государственной службы и авторитета государственных служащих;
·неэффективностью кадровой политики на государственной службе, выражающейся в высокой текучести кадров, в том числе вследствие частых изменений структуры органов исполнительной власти, а также структуры аппаратов государственных органов;
·в отсутствии механизма перевода государственного служащего из федерального государственного органа или государственного органа субъекта Российской Федерации или вида государственной службы в другой с сохранением его статуса;
·в недостаточном уровне профессионализма государственных служащих и несовершенстве системы их профессиональной подготовки, переподготовки и повышении квалификации;
·слабой разработанностью и неэффективностью механизмов профилактики и борьбы с коррупцией, а также правовых и организационных мер контроля со стороны гражданского общества за деятельностью государственных органов;
·неопределенностью статуса государственных служащих отдельных видов государственной службы;
·несоответствием социального положения государственного служащего характеру возлагаемых на него ответственности и ограничений;
·отсутствием унификации основных гарантий государственных служащих различных уровней и видов государственной службы и в ряде случаев декларативным характером этих гарантий;
·отсутствием системы управления государственной службой Российской Федерации;
·неупорядоченностью внутренней организации государственной службы, отсутствием надлежащей регламентации деятельности государственных органов и государственных служащих, способствующих коррупции, злоупотреблениям, бюрократизации отношений между государственными органами, структурными подразделениями государственного органа, а также государственных органов с гражданами и структурами гражданского общества;
·не разработанностью механизмов взаимосвязи государственной службы с муниципальной службой.
Нерешенные проблемы государственной службы являются причиной ее низкой эффективности, недостаточной гибкости и приспособленности к решению задач развития гражданского общества и рыночной экономики, невосприимчивости к новым методам и формам организации, планирования, ресурсного обеспечения государственных органов и стимулирования профессиональной деятельности государственных служащих.
Реформирование системы государственной службы Российской Федерации является приоритетным направлением государственной политики в области государственного строительства.
Целью реформирования государственной службы является кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, содействие экономическому и социальному прогрессу, повышение доверия граждан через улучшение качества оказываемых им государственных услуг, рациональное использование государственных ресурсов и улучшение положения государственных служащих. Реформирование должно обеспечить создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации, а также тенденций мирового развития.
Реформирование системы государственной службы при активном участии органов управления государственной службой предполагает решение следующих задач:
·приведение системы государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями, новыми экономическими условиями;
·определение и утверждение структуры государственной службы Российской Федерации;
·создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации на основе рамочного федерального закона, федеральных законов прямого действия и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих соответствующие виды государственной службы;
·разработка эффективных механизмов кадровой политики на государственной службе;
·формирование системы государственных органов по управлению государственной службой в Российской Федерации;
·упорядочение внутренней организации государственной службы и деятельности федерального государственного органа или государственного органа субъекта Российской Федерации и государственного служащего;
·комплексное совершенствование финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы.
Укрепление нормативно-правовой базы государственной службы следует развивать по пути повышения правового статуса органов управления государственной службой и кадровых служб государственных органов, установления четких правил, обеспечивающих увязку должностных перемещений государственных служащих с результатами труда, обучения и использования полученных знаний.
Процессы происходящие в российском обществе столь стремительны, что наблюдается недостаточность правовой базы развития государственной службы, отсутствие достаточно полного свода законов государственной службы, как на федеральном, так и на региональном уровне. Несмотря на многочисленность нормативных правовых актов, регулирующих вопросы государственной службы, законодательство в этой сфере имеет значительные пробелы. Так в частности, требуют правового регулирования вопросы прохождения государственной службы, и прежде всего вопросы, связанные с проведением квалификационных экзаменов, присвоением квалификационных разрядов, определением критериев оценки качества работы государственного служащего, условиями продвижения по службе, государственными гарантиями государственных служащих.
Заключение
Необходимость реформы государственной службы в России обусловлена потребностями происходящих в стране экономических и политических преобразований.
За последние годы проделана работа, направленная на обеспечение более эффективного функционирования государственного аппарата, наработана определенная правовая база, причем как центром, так и субъектами Федерации.
Однако формирование современной государственной службы только начато. Решение этой задачи требует еще многих усилий и средств, а также большой работы над новыми и уже существующими нормативно-правовыми актами по вопросам государственной службы, в том числе и по вопросам управления государственной службой.
Проведенный нами анализ системы органов управления государственной службой позволил сделать следующие выводы:
2. Управление государственной службой - часть государственного управления и неотъемлемое условие, обеспечивающее его эффективность.
4. В научной литературе вопросы управления государственной службой, ее принципы, функции и организация остаются открытыми. Нам не удалось найти единства мнений и подходов к данной проблеме.
6. При общем несовершенстве российского законодательства о государственной службе, вопросы, касающиеся управления государственной службой упущены полностью.
8. Закрепление в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» единых функций кадровых служб государственных органов могло бы являться правовым основанием для единого Положения о службе кадров в государственных органах.
10. В системе федеральных органов исполнительной власти отсутствует полноценный орган управления государственной службой, который выявлял бы в целом потребности государства по численности и расходам на содержание государственных служащих во всех ветвях государственной власти, осуществлял бы координацию деятельности государственных органов по вопросам государственной службы, контролировал бы состояние государственной службы в центре и регионах.
12. Деятельность существующих федеральных органов управления государственной службой на деле носит в основном консультативный характер, кроме того, сами органы управления подвергаются частым реорганизациям и зачастую дублируют друг друга.
14. Управление государственной службой Российской Федерации в большей степени осуществляют непосредственно Президент РФ и Правительство РФ, что в свою очередь, вызвано отсутствием полноценных законов о государственной службе.
Для дальнейшего совершенствования управления государственной службой необходимо создать полноценный федеральный орган управления государственной службой, наделенный широкими полномочиями.
Основными функциями такого органа должны быть:
2. Контроль за соблюдением законодательства о государственной службе;
4. Рассмотрение споров, связанных с государственной службой. Решение органа управления государственной службой в пределах его компетенции должно носить обязательный характер для соответствующих государственных органов и должностных лиц;
6. Разработка и совершенствование нормативно-правовой базы по всем вопросам государственной службы;
8. Методическое и консультационное обеспечение деятельности органов по делам государственной службы субъектов РФ;
10. Финансирование государственной службы - совместно с центральными финансовыми органами.
Список литературы
1. «Об основах государственной службы Российской Федерации»: Федеральный закон от 31.07.95 №119-ФЗ (ред. от 18.02.99) // Государственная служба. Сборник нормативных документов. - М.: Дело, 1995.
2. «О Совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации»: Указ Президента РФ от 1.12.95 №1208 (ред. от 6.02.96 №152) // Консультант Плюс.
3. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М.: 1995.
4. Старилов Ю.А. Служебное право. - М.: БЕК, 1996.
5. Манохин В.М. Советская государственная служба. - М.: 1966.
6. Габричидзе Б.Н., Зобов В.Е. Таможенная служба в Российской Федерации. - М.: 1993.
7. Гришин А.Ф. Проблемы формирования системы управления государственной службой. - Сыктывкар, 1998.
8. Государственная служба Российской Федерации: первые шаги перспективы. - М.: РАГС, 1997.
9. Государственная служба: теория и организация. Курс лекций / Под общей ред. Охотского Н.В., Игнатова В.Г. - Ростов-на-Дону: Феникс, 1998.
10. Горбачев А.И. Теория и организация государственной службы: Учебно-методическое пособие. - Сыктывкар: КРАГСиУ при Главе РК, 2000.
1
1
