Лицензирующий орган принимает решение о выдаче или об отказе в выдаче лицензии в срок, не превышающий тридцати дней со дня получения заявления соискателя лицензии со всеми необходимыми документами.Основанием для отказав выдаче лицензии является:
- наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации;
— несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям.
3. Применительно к лицензированию отдельных видов предпринимательской деятельности одним из самых сложных является вопрос обоснованиях признания той или иной деятельности подлежащей лицензированию.Анализируемый закон предлагает критерии для решения вопроса о том, подлежит ли данный вид деятельности лицензированию. В качестве одного из них рассматривается возможность нанесения ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, обороне страны и Опасности государства, а другого — если регулирование не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.
Названные признаки вряд ли можно считать достаточными, хотя в целом они зафиксировали определенные направления совершенствования законодательства в этой области. Можно утверждать что закон установил два вида содержательных критериев: а) вредоносность для граждан и государства; б) методическую несостоятельность иных мер. Если в отношении первого критерия еще возможна дальнейшая операциональная характеристика путем указания на определенные права и блага, то второй критерий вряд ли в принципе доказуем.
Главное, что ни в одном из актов, предусматривающем лицензирование, не дано обоснование, почему, в силу каких объективных или субъективных причин этот вид деятельности нужно лицензировать. Очевидно, что социально-экономическая обусловленность находится за пределами самих нормативных актов и потому ее очень сложно оценить. Если еще можно обосновать необходимость контроля, например, за производством драгоценных камней или за деятельностью инвестиционных фондов, то весьма сложно определить цели государственного воздействия при лицензировании издательской и полиграфической деятельности, финансовой аренды или деятельность по реставрации музейных ценностей. В отношении последних видов деятельности в обществе есть достаточно эффективный контролер — потребитель, который не купит плохо изданную книгу и не закажет реставрацию плохому мастеру.
В плане совершенствования законодательства можно предложить рассматривать в качестве критериев признания того или иного вида деятельности лицензируемым наличиепубличного интереса в отношении рассматриваемого вида деятельности.Этот интерес может обосновываться следующими соображениями:
— деятельность является опасной для неограниченного круга лиц, не участвующих в ее осуществлении (таковой является, например, захоронение отходов, сбросы загрязняющих веществ и проч.);
— деятельность вовлекает в свою среду неограниченный круг участников, включая их имущество, в производство (инвестиционные фонды, банковская деятельность и др.);
— деятельность является слишком доходной и подлежит в связи с этим повышенному налогообложению и дополнительному контролю (например, производство, хранение и оптовая продажа алкогольной продукции).
4. В системе лицензирования можно условно выделитьдва вида лицензионных объектов:
—собственно хозяйственная деятельность, которая не ограничена количественными критериями и носит длящийся характер (например, строительство, перевозки и другие виды предпринимательства);
— отдельные хозяйственные операции, исчерпывающиеся однократным действием и имеющие количественные признаки (например, перевод капитала из Российской Федерации, практически весь экспорт и импорт сырья, технологий, научно-технической информации, лов рыбы, добыча животных и проч.).
В соответствии с этими видами по-разному должны формулироваться и в принципе формулируются цели правового регулирования, порядок осуществления контроля и последствия правонарушений. Если применительно к первой группе целями являются стратегическое обеспечение публичных интересов, то в отношении второй группы — они имеют тактический характер и могут меняться в зависимости от состояния внутреннего и внешнего рынка, потребностей государства.
Точно так же отличается и механизм контроля. В первом случае контроль, как и сама деятельность, носит длящийся характер и направлен в основном на обеспечение соответствия реально осуществляемого предпринимательства условиям лицензий. Контроль за соблюдением условий лицензирования отдельных операций завершается с окончанием самой операции и предполагает проверку количества и соответствия объекта операции указанному в лицензии.
5. Лицензирование осуществляют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в соответствии с ранее принятым законодательством РФ. На федеральном уровне полномочия конкретных органов по лицензированию определяет Правительство РФ. Лицензирующие органы осуществляют следующие полномочия:
- лицензирование на территории Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 25 сентября 1998 г. и вступившим в силу до момента его вступления в силу иными федеральными законами;
- надзор за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий;
- приостановление действия лицензий;
- возобновление действия лицензий;
- переоформление документов, подтверждающих наличие лицензий;
- формирование и ведение реестра лицензий.
Распоряжением мэра Москвы от 18 марта 1998 г. № 242-РМ утверждено новое Положение о Московской лицензионной палате. Она признана юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, обособленное имущество в оперативном управлении. Финансирование Палаты осуществляется из бюджета города Москвы. Палата ведет учет и отчетность финансово-предпринимательской деятельности в порядке, установленном для бюджетных организаций. Основной задачей Палаты является проведение государственной политики, направленной на развитие цивилизованного предпринимательства, защиту интересов и прав юридических лиц и граждан, в том числе:
- защиту интересов потребителей товаров и услуг от действий недобросовестных предпринимателей;
- защиту предпринимателей от незаконной конкуренции, создание благоприятных условий для развития добросовестного предпринимательства, исключения ведомственного монополизма;
- обеспечение режима наибольшего благоприятствования предпринимательской деятельности с целью создания цивилизованного рынка товаров, работ и услуг, повышения качества обслуживания населения;
- государственное регулирование деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на территории Москвы при осуществлении ими лицензируемых видов деятельности.
6. Порядок выдачи тех или иных лицензий довольно подробно регламентируется также теми видами нормативных актов, которые посвящены отдельным направлениям предпринимательства. В целом же можно отличать, как это практикуется в Москве,заявительный и разрешительный порядок.Отличие между ними состоит в том, что разрешительный порядок означает необходимость проведения экспертизы, получения экспертного заключения о соответствии или несоответствии квалификационных качеств хозяйствующего субъекта требуемым для данного вида деятельности. Кроме того, различны в этих случаях и сроки выдачи лицензии.
В этом аспекте существует много нерешенных вопросов. Например, весьма сложным является вопрос об актуализации квалификационных требований. Речь идет о том, что некоторые квалификационные документы могут иметь весьма давний срок выдачи при том, что субъект в течение этого срока не занимался профессиональной деятельностью. Очевидно, в таких случаях есть основания сомневаться в соблюдении квалификационных требований, но отдавать решение этого вопроса на усмотрение органов управления нельзя. Для его решения можно было бы для отдельных видов деятельности установить предельные сроки действительности квалификационных документов при отсутствии практической деятельности. Одновременно необходимо предусмотреть право предпринимателя подтверждать свою квалификацию по истечении этого срока путем сдачи квалификационных экзаменов.
Самапроцедура выдачи лицензиисостоит из нескольких этапов в зависимости от разрешительного или заявительного порядка. В наиболее развернутом виде можно выделить четыре этапа:
а) подача предпринимателем соответствующих документов;
б) экспертиза поданных документов специалистами, которая практически не регламентируется и полностью зависит от привлекаемых или используемых специалистов, более того, в некоторых территориальных актах предусматривается возможность отказа по квалификационному несоответствию, хотя критериев такого соответствия нормативные акты не предусматривают;
в) выдача лицензии или отказ в выдаче, осуществляемые по определенным правилам, предусматривающим, в частности, внесение лицензионного сбора;
г) обжалование принятого решения предпринимателем, который вправе сделать это в судебно-арбитражном или административном порядке.
Лицензирование предпринимательской деятельности, как уже было сказано, предполагаетпоследующий контрольза соблюдением лицензионных условий и требований. Надзор за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий осуществляется государственными надзорными и контрольными органами, лицензирующими органами в пределах их компетенции.
Лицензирующие органы имеют право:
- проводить проверки деятельности лицензиата на предмет соответствия осуществляемой им деятельности лицензионным требованиям и условиям;
- запрашивать и получать от лицензиата необходимые объяснения и справки по вопросам, возникающим при проведении проверок;
составлять на основании результатов проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений;
- выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения, устанавливать сроки их устранения;
- выносить предупреждение лицензиату;
- осуществлять иные предусмотренные законодательством РФ полномочия.
О выявлении нарушений лицензионных требований и условий государственные органы обязаны сообщать лицензирующему органу, выдавшему лицензию. Порядок осуществления лицензирующими органами надзорных полномочий, в том числе взаимодействия с государственными надзорными и контрольными органами устанавливается законодательством РФ и положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.
Лицензирующие органы могут приостанавливать действие лицензии в случаях:
- выявления лицензирующими органами, государственными надзорными и контрольными органами, иными государственными, органами в пределах их компетенции нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий, которые могут повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, а также обороне страны и безопасности государства;
— невыполнения лицензиатом решений лицензирующих органов, обязывающих лицензиата устранить выявленные нарушения.
Лицензирующий орган обязан установить срок устранения лицензиатом обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия лицензии, который не может превышать шести месяцев. Если в установленный срок лицензиат не устранил указанные обстоятельства, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии. В случае устранения лицензиатом обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия лицензии, лицензирующий орган, приостановивший ее действие, обязан принять решение о возобновлении действия лицензии.
Порядок подтверждения лицензиатом устранения обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия лицензии, сроки принятия лицензирующим органом решения о возобновлении ее действия определяются положением о лицензировании конкретного вида деятельности.
В особых случаях лицензия может быть аннулирована решением суда на основании заявления лицензирующего органа, выдавшего лицензию, или иного государственного органа в соответствии с его компетенцией. Одновременно с подачей заявления в суд лицензирующий орган вправе приостановить действие указанной лицензии на период до вступления в силу решения суда.Основанием для аннулирования лицензии является:
—обнаружение недостоверных или искаженных данных в документах, представленных для получения лицензии;
— неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий;
— незаконность решения о выдаче лицензии. Представляется, что термин «аннулирование» здесь не вполне удачен, поскольку по своему содержанию он означает, что лицензии в принципе не было. В большей степени для данной ситуации подошел бы используемый в иных нормативных правовых актах I термин «прекращение» или «отзыв», поскольку при этом отчетливо устанавливается момент совершения действия.
8. Отдельно следует остановиться на проблемахответственности в сфере лицензирования предпринимательской деятельности.Связанные с этим вопросы решаются крайне противоречиво и, прежде всего потому, что нет общего правила об ответственности в этой сфере. Формирование правового регулирования институт» ответственности требует решения ряда вопросов.
Первый из них состоит в уяснении соотношения лицензирования и государственной регистрации предпринимателя. Можно считать обоснованным мнение о том, что лицензирование должно приравниваться к государственной регистрации по последствиям соблюдения. Но при этом не следует ставить вопрос о прекращении деятельности хозяйствующего субъекта в целом, поскольку такой предприниматель может вести иные виды деятельности, не требующие лицензии. Однако, несомненно, что деятельность, не получившая лицензии, должна быть прекращена, и все доходы от нее — взысканы в бюджет. Что касается применения гражданско-правовой ответственности, то, очевидно, что есть все основания для постановки вопроса о недействительности сделок, возмещении ущерба, но в данном случае необходимо исследовать добросовестность поведения другой стороны.
В хозяйственно-правовом смысле основной является проблема ответственности предпринимателя и контролирующего органа в процессе осуществления лицензионного предпринимательства. По некоторым видам деятельности как федеральными, так и территориальными актами установлены разные меры воздействия на нарушителя правил осуществления предпринимательской деятельности. Причем спектр мер ответственности широк - от штрафов, исчисляемых в кратном отношении к минимальному размеру оплаты труда, до уголовного наказания.
К юридическим лицам и гражданам, осуществляющим на территории Москвы предпринимательскую деятельность с нарушением лицензионных условий, в качестве мер воздействия могут применяться следующие виды санкций:
- предупреждение;
- приостановление действия лицензии (копии лицензии, регистрации лицензии, лицензионной карточки);
- лишение или аннулирование лицензии с возможным установлением
срока, в течение которого лицензиат не имеет права получить новую
лицензию на данный вид деятельности.
Право вынесения предупреждения имеют руководители контрольных органов и их заместители. При вынесении предупреждения лицензиату выдается предписание в письменном виде с указанием конкретных нарушений и сроков их устранения. Лицензиат, получивший предписание, обязан не позднее пяти дней по истечении установленного срока устранения недостатков представить контрольный орган, вынесший предупреждение, сведения о проделанной работе.
Решение о приостановлении действия или лишении, аннулировании лицензии относится к компетенции органа лицензирования выдавшего лицензию. Основанием для рассмотрения дел о приостановлении действия или лишении, аннулировании лицензии являются представления о нарушении лицензионных условии:
- органов государственного контроля (финансовой и торговой инспекций, санитарного, экологического, пожарного контроля, управлений ценовой политики, внутренних дел, антимонопольной политики и др.);
- отраслевых департаментов, комитетов, управлении;
- префектур административных округов:
• Контрольного управления Московской лицензионной пала. ты или контрольного подразделения органа лицензирования на основании проведенных проверок или выявленных фактов недостоверности данных и документов, представленных лицензиатом при получении лицензии;
• лицензионных органов других субъектов Российской Федерации, на территории которых лицензиат нарушил лицензионные условия.
Материалы представленные для рассмотрения, должны содержать необходимые данные о юридическом лице или гражданине;
• факты о нарушении лицензионных условий - законодательства, нормативных актов, регламентирующих данный вид деятельности наложении взысканий городскими или территориальными контролирующими органами за выявленные нарушения;
• предлагаемую меру воздействия.
Руководитель лицензионного органа принимает решение:
• о направлении материалов в Экспертный совет (комиссию) для рассмотрения дела по существу;
• о затребовании дополнительной информации или проведении дополнительной экспертизы;
• о прекращении дела.
Рассмотрение дела на Экспертном совете (комиссии) осуществляется коллегиально в присутствии органа, направившего прел. старение о рассмотрении дела, и лица. действие лицензии которого рассматривается. В заседании могут участвовать представители органов управления административного (муниципального) округа, на территории которого лицензиат осуществляет свою деятельность.
Экспертный совет (комиссия) может вынести заключение о:
• закрытии дела;
• приостановлении действия лицензии;
• лишении лицензии;
• аннулировании лицензии.
В случае изменения обстоятельств, повлекших приостановление действия лицензии, оно может быть возобновлено решением лицензионного органа. О своем решении лицензионный орган не позднее чем в трехдневный срок с момента принятия решения оповещает лицензиата и органы налоговой службы.
Орган лицензирования, принявший решение о приостановлении или лишении, аннулировании регистрации лицензии, выданной лицензионным органом другого субъекта Российской Федерации, передает эти сведения в лицензионный орган, выдавший лицензию, в установленном порядке.
Но законодательство не предусматривает развернутой ответственности должностных лиц органов государственного контроля. Очевидно, здесь можно применять общие нормы, позволяющие ставить вопрос о возмещении ущерба. Однако этого явно недостаточно. Более того, необходимо не столько регламентировать саму ответственность, сколько возможности вмешательства в саму предпринимательскую деятельность.
1
