Во всех экономически развитых государствах регулирование банковской системы имеет приоритетное значение. Банкам в рыночной экономике отводится одновременно роль ведущих хозяйственных агентов и важнейших каналов воздействия на макроэкономические процессы. Исключительно важно их значение в поддержании стабильного социального климата. В большинстве стран банковский надзор рассматривается как одна из важнейших функций центрального банка и/или министерства финансов. Особенно велико его значение, в периоды нестабильного развития денежно-кредитных рынков.
В России в последнее десятилетие банковский надзор (в той форме, в которой он существует во всем мире) прошел путь от "младенчества" до "зрелости", постоянно обогащаясь новыми формами и инструментами. Но еще многое в этой области предстоит сделать.
Общая характеристика современного состояния банковской системы России
В настоящее время в России действует двухуровневая банковская система. В нее входят Центральный банк Российской Федерации (Банк России) и кредитные организации, к которым относятся коммерческие банки и небанковские кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков. Формирование современной российской банковской системы происходило в весьма короткие сроки и совпало с периодом глубокого общеэкономического кризиса, сильнейшей инфляции в стране, что не могло не отразиться на ее состоянии.
Часть коммерческих банков, организованных на базе бывших государственных специализированных банков, даже войдя в этап подлинной экономической самостоятельности и провозгласив курс на универсализацию своей деятельности, сохранили за собой не только собственный экономический потенциал и создававшуюся на протяжении многих лет инфраструктуру, но и свою клиентуру и своеобразие выполняемых функций по ее обслуживанию. Будучи вынужденными продолжать работу с многочисленными клиентами, чье финансовое положение становилось все более затруднительным в связи с общим ухудшением экономической ситуации в стране, нарастанием неплатежей, эти банки становились заложниками проблем, решение которых мало зависело непосредственно от их собственной деятельности.
Отрицательное воздействие на финансовое положение банков оказало и предоставление ими в 80-х- начале 90-х годов централизованных кредитов государственным предприятиям, которые вследствие неперечисления им средств из бюджета во многих случаях оказались безнадежными должниками банков.
Высокая инфляция в первой половине 90-х годов создавала трудности для многих промышленных предприятий-заемщиков в изыскании денежных средств для погашения ими задолженности банкам из-за ухудшения соотношения между затратами на выпуск продукции и ценой ее реализации. В то же время инфляция позволяла банкам получать большие прибыли за счет существенного увеличения стоимости их посреднических услуг и тем самым порождала благодушное отношение банковского руководства к контролю за издержками и резервированию средств на покрытие убытков по безнадежным ссудам.
Чрезвычайно бурный рост числа банков в течение очень ограниченного промежутка времени проходил в условиях острого дефицитаквалифицированных банковских специалистов (особенно руководителей и главных бухгалтеров) прежде всего для управления отдельно взятым банком, что вело к снижению требовательности к профессиональной подготовке банковских кадров. Это не могло не сказаться негативно на качестве управления кредитными организациями, а в конечном счете на уровне выполнения банками своих функций. Кроме того, в обстановке общей криминализации страны банковская сфера, которая всегда была привлекательной для мошенников, превратилась в предмет повышенного интереса со стороны разных категорий преступников. Большое число банков испытывает на себе прямые и опосредованные формы давления, и во главе многих кредитных организаций оказались люди с сомнительной репутацией. В подобных обстоятельствах появление проблем у таких банков стало неизбежным.
Сегодня ситуация в банковской сфере остается достаточно сложной. Только 35% общего числа российских банков в настоящее время отвечает всем критериям финансовой устойчивости. Еще столько же банков испытывают определенные, хотя и не вызывающие серьезных опасений, проблемы. Сохраняются внешние факторы, отрицательно влияющие на положение отдельных банков (кризисное состояние экономики, падение производства, неплатежи и т. п.), негативное воздействие которых усиливается существованием еще и внутренних причин (неквалифицированное управление банком, недостатки в учете и отчетности, слабость внутреннего аудита, отсутствие необходимых резервов, чрезмерные расходы на нужды банка и др.). Трудности количественного роста, с которыми сталкивались российские коммерческие банки на первом этапе своего существования (нехватка квалифицированных специалистов, помещений, оргтехники) уступили место проблемам иного порядка (недостатку капитала, ликвидности, надежных заемщиков; ограниченности сфер эффективного и прибыльного вложения средств; необходимости расширения ассортимента банковских продуктов, повышения их качества).
До начала реформирования банковской сферы, первый этап которого относится к 1987-1988 гг., когда были созданы пять государственных специализированных банков, в стране функционировали всего четыре банка (Госбанк СССР, Стройбанк СССР, Сбербанк СССР и
Внешторгбанк СССР)
Параллельно с формированием банковской системы в ее современном виде происходило становление и совершенствование с учетом отечественной практики и мирового опыта системы регулирования деятельности коммерческих банков. В настоящее время функции надзора за кредитными организациями в нашей стране возложены на Центральный банк Российской Федерации, который призван осуществлять постоянный контроль за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России. Свои полномочия в области банковского надзора ЦБ РФ реализует через лицензирование банковской деятельности, документарный надзор, организацию и проведение инспекционных проверок на местах. Кроме того, Банк России занимается и вопросами санации проблемных банков.
В нашей стране заложена правовая основа банковского регулирования и надзора, в целом отвечающая принципам мировой практики. Правовое регулирование банковской деятельности в России осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности», другими федеральными законами и нормативными актами Банка России. Законодательно определена система экономических нормативов деятельности кредитных организаций, установлен порядок надзора за их соблюдением, определены санкции к кредитным организациям, допускающим нарушения федерального законодательства, нормативных актов и предписаний Банка России.
1.
Система банковского надзора в России, ее цели и задачи
Основной целью банковского регулирования и надзора в России, как и в других странах, является поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов. Конкретные задачи, которые ставятся перед надзорными органами в каждый данный период времени, непосредственно определяются этой главной целью осуществления надзора за кредитными организациями и современным состоянием банковской сферы и социально-экономической ситуацией в стране в целом. На начальном этапе создания банковской системы в России к кредитным организациям предъявлялись относительно либеральные требования. Это объяснялось неразвитостью самой системы банковского надзора и задачей ускоренного формирования коммерческого банковского сектора, обусловленной прежде всего политическими целями. Позднее основной акцент в деятельности надзорных органов был перенесен на обеспечение надлежащего качества работы функционирующих кредитных организаций, их ликвидности и платежеспособности. В настоящее время в связи с обострением во всем мире проблемы обращения криминальных денег перед ЦБ РФ также поставлена задача разработки системы мер по предотвращению отмывания «грязных» денег через коммерческие банки нашей страны.
Приближение стандартов банковского надзора в России к международным является закономерным результатом развития российской банковской системы. Сложившаяся к настоящему времени в нашей стране система надзора за деятельностью кредитных организаций в значительной степени отвечает международным требованиям.
Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Ст. 4, п. 7, ст. 55.
Все большее соответствие мировым стандартам совершенствуемых Банком России процедур создания новых кредитных организаций, надзора за банками достигается путем постепенного ужесточения требований, предъявляемых к кредитным организациям.
В последнее время изменена структура управления процессами регулирования и надзора за банковской деятельностью, заложен фундамент системы раннего реагирования, введены новые более жесткие экономические нормативы для кредитных организаций, устанавливается особый надзор за крупнейшими банками федерального уровня.
1.1 Базельские принципы надзора
Решение большинства проблем банковского надзора видится в усилении системного подхода, преодолении обособленности отдельных подразделений надзорного блока, дальнейшем совершенствовании их деятельности.
Коротко охарактеризую возможные направления совершенствования банковского надзора на системной основе, имея в виду основные документы Базельского комитета (Банк России принял решение присоединиться к ним летом 1997 г.).
Базельские принципы эффективного надзора
Стабильность функционирования банковской системы во многом зависит от эффективности работы регулирующих органов.
Совершенствование банковского надзора в России должно соответствовать мировым нормам и принципам (хотя бы потому, что многое в экономических реформах, в том числе в банковской сфере, делается нами по примеру государств с развитой рыночной экономикой). В этих странах его становление было непростым, накоплен значительный опыт, который мы можем использовать.
Эффективные принципы банковского надзора получили закрепление в документах Базельского комитета по банковскому надзору*. Многие из этих положений в том или ином виде получили отражение в нормативных актах Банка России и в российском законодательстве. Однако эффективность надзора обеспечивает именно целостная система надзорных мероприятий.
Базельский комитет выработал 25 основных принципов надзора, затрагивающих все этапы "жизненного цикла" банков и всю систему взаимоотношений между ними и надзорными органами.
Для направленного ведения банковского надзора должны быть законодательно определены одна или несколько организаций, например, Центральный банк и (или) специализированные агентства (бюро, ведомства, комитеты), работающие под эгидой и в тесном контакте с Центральным банком и (или) Министерством финансов. Эти организации должны иметь, с одной стороны, четко определенные функции, с другой стороны, конкретные полномочия. Для выполнения поставленных задач они должны быть оперативно независимыми и иметь в
* Базельский комитет по банковскому надзору объединяет государства, представительство имеет в нем и Россия.
* члены ОЭСР и ряд развивающихся стран.своем распоряжении достаточные ресурсы. Законодатель обязан создать правовое поле, в рамках которого функционируют органы банковского надзора, начиная от положения о лицензировании банковских учреждений и постоянном наблюдении за их деятельностью до стадии ликвидации, а также дать критерии оценки надежности и устойчивости банков. Нормативным подкреплением обеспечиваются и санационные процедуры.
Одним из базельских принципов являетсянеобходимость лицензирования банковской деятельности. Подход к выдаче разрешения должен быть жесткий. Организации, которые не подпадают под определенные критерии, не имеют права заниматься банковским бизнесом. При рассмотрении заявок на выдачу лицензий органы банковского надзора внимательно анализируют минимальные размеры уставного капитала и структуру собственности банка; состав и персоналии директоров и высших менеджеров; оперативный финансовый план; организацию внутреннего управления; план развития банка на ближайшую перспективу.
В соответствии со ст. 1 гл. 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» под кредитной организацией понимается юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) ЦБ РФ имеет право осуществлять предусмотренные этим законом банковские операции. При этом в законе проводится подразделение кредитных организаций на банки и небанковские кредитные организации.
Банкомявляется кредитная организация, имеющая исключительное право на осуществление в совокупности следующих банковских операций: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц; размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности;открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.
Небанковскойсчитается кредитная организация, которая имеет право осуществлять отдельные предусмотренные данным законом банковские операции в установленных Банком России допустимых сочетаниях.
Иностранным банкомпризнается кредитная организация, зарегистрированная в качестве банка на территории иностранного государства в соответствии с его законодательством.
Для получения разрешения на занятие банковской деятельностью учредители кредитной организации должны выполнить ряд требований, установленных ЦБ РФ в соответствии с действующим законодательством.
После выдачи лицензии органы банковского надзора должны иметь право пересмотра или отклонения любых предложений по передаче другим сторонам крупных пакетов акций, устанавливая для таких процедур определенные критерии.
Базельский комитет четко определил правила и нормы контроля в целях выявления проблемности на возможно более ранних этапах. Органы надзора должны: определять минимальный размер уставного капитала;
·
Первоначально было установлено, что с 1 января 1999 г. все кредитные организации (банки) должны будут иметь собственные средства (капитал), определяемые как сумма уставного капитала, фондов кредитной организации и нераспределенной прибыли, в размере не менее 5 млн. ЭКЮ, а кредитные организации с ограниченным кругом операций - не менее 1 млн. ЭКЮ в рублевом эквиваленте. Однако позднее ЦБ РФ принял решение о том, что в 1999 г. банки с капиталом от 1 млн. до 5 млн. ЭКЮ не прекратят своего существования, но с этого времени их деятельность будет ограничена операциями на внутреннем рынке банковских услуг в целях защиты небольших банков, их клиентов и кредиторов от принятия рисков в связи с проведением операций за рубежом. Таким банкам будет запрещено открывать филиалы и создавать дочерние организации за рубежом, а также осуществлять операции с драгоценными металлами и участвовать в капитале других кредитных организаций в объеме, превышающем 25% от величины уставного капитала последних.
Кредитные организации с капиталом, эквивалент которого составляет менее 1 млн ЭКЮ, с 1999 г. утратят статус банка и должны будут перерегистрироваться в небанковские кредитные организации или должны быть реорганизованы (путем присоединения или слияния). В ином случае они подлежат ликвидации в установленном законом порядке.
По состоянию на 1.01.1997 г. распределение банков в России по величине объявленного уставного капитала было следующим (с четко выраженной по сравнению с предшествующим периодом тенденцией к увеличению числа банков с капиталом от 5 млрд руб. и выше и сокращению числа банков с капиталом ниже 5 млрд руб.):
Размер уставного капитала |
Число банков |
% в общем числе банков |
| до 100 млн. руб. |
30 |
1,5 |
| от 100 млн. до 500 млн. руб. |
358 |
17,6 |
| от 500 млн. до 1 млрд. руб. |
179 |
8,8 |
| от 1 млрд. до 5 млрд. руб. |
683 |
33,6 |
| от 5 млрд. до 20 млрд. руб. |
592 |
29,2 |
| от 20 млрд. до 30 млрд. руб. |
64 |
3,2 |
| от 30 млрд. и выше |
124 |
6,1 |
Всего по России |
2030 |
100 |
Уставный капитал кредитной организации формируется из вкладов (номинальной стоимости акций) ее учредителей (участников), которые могут иметь видденежных средствилиматериальных активов(банковского оборудования и здания (помещения), в котором располагается кредитная организация, за исключением незавершенного строительства). При этом установлено, чтонеденежная частьуставного капитала кредитной организациине должна превышать
20% в первые два года ее деятельности и 10% - в последующие годы.
·
В 1998 году ситуацию мы можем просмотрев рис.2 « Группировка действующих кредитных организаций по величине зарегистрированногоуставного капитала по сотоянию на 01.08.1998 г.;отслеживать, а в определенных случаях ограничивать максимальные границы рисков ликвидности, платежеспособности, валютных, кредитных (в том числе и кредиты инсайдерам), процентных, рыночных и других рисков(см. приложение № 1 );контролировать адекватность создаваемых ресурсов рискам, связанным с банковской деятельностью.
Особое внимание уделяется нейтрализации рисков, связанных с качеством управления банками. Так, органы надзора должны:
"удостовериться в том, что банки обладают системами информирования руководства, которые позволяют последнему выявить концентрацию рисков в рамках портфеля активов" (п. 9);
"убедиться в том, что контролируемый банк обладает четкой системой управления при допущении риска (включающей соответствующее наблюдение за правлением и высшим управлением)" (п. 13);
"выявить у банков наличие внутренней системы контроля, которая соответствовала бы типу и масштабу их деятельности" (п. 14).
Такая система, в частности, предусматривает четкое разделение функций по приему банковских обязательств, расходованию средств, ведению учета активов и пассивов, защите активов, строгий внутренний аудит и пр.
Базельский комитет считает, что органы надзора должны поддерживать высокие этические стандарты в финансовом секторе, не допуская преднамеренное или непреднамеренное использование банка криминальными структурами.
Наряду с возможностью получения, обработки и анализа необходимой информации от банков, органы надзора должны обладать правом проведения проверок на местах (инспектирование) и прибегать к услугам внешних аудиторов. В любом случае "органы банковского надзора должны постоянно находиться в контакте с банком и полностью понимать смысл проводимых этим учреждением операций" (п. 17). Сотрудничая с банками, органы надзора в тоже время в случае серьезных нарушений должны иметь возможность использовать "соответствующие средства коррекции" (п. 22).
1.2 Международные стандарты в России
Банк России в июне 1997 г. выразил готовность присоединиться к "Базельским основополагающим принципам эффективного банковского надзора". При этом Центральный банк РФ исходил из того, что реализация этих принципов "имеет чрезвычайно важное значение для создания в России эффективной системы банковского надзора, соответствующей требованиям рыночной экономики и отвечающей интересам клиентов и вкладчиков банков" (Вестник банка России, № 41 (204), 1997, с.1).
Присоединение к этим принципам отнюдь не влечет за собой автоматического улучшения в сфере контроля. Потребуется серьезная корректировка подходов к банковскому надзору в России, которая связана, в частности, с ужесточением ряда нормативов, переходом на новый план счетов бухгалтерского учета, созданием новой системы формирования резервов на возможные потери по ссудам и многое другое.
Присоединение к базельским принципам должно вылиться в радикальные перемены в самом надзоре. Переосмыслению должны подвергнуться, в первую очередь, основы банковского надзора. На первый план выдвигается принцип "конструктивного сотрудничества", определяемый пониманием не только объективного существования тесных взаимосвязей между коммерческими банками и Центральным банком, но и того, что вместе они являются неотъемлемой частью народнохозяйственного комплекса. В нормальных рыночных условиях они либо вместе процветают, либо вместе терпят неудачу. Центральный банк может обеспечить реализацию стоящих перед ним задач (устойчивость национальной денежной единицы, эффективное функционирование платежной системы и многое другое, без чего немыслима здоровая экономика) только при наличии прочного банковского "фундамента" в виде коммерческих банков и благодаря ему.
Банки в процессе оценки условий наиболее выгодного размещения активов, формирования своего кредитного портфеля решают важнейшую макроэкономическую задачу — эффективное распределение ресурсов. С этих позиций излишняя зарегулированность (впрочем как и недорегулированность) их деятельности лишает экономику этого существенного для рыночного хозяйства механизма. Следовательно, должны быть и разумные границы надзора (доминирование принципа "не навреди").
В свою очередь, коммерческие банки объективно заинтересованы в максимальном общественном доверии к ним, в основе которого — их надежность и стабильность, которые может обеспечить грамотное, цивилизованное регулирование банковской деятельности. Коммерческие банки и Центральный банк — "зеркальное отражение друг друга". Их деятельность и интересы переплетаются. Эффективная банковская система не может существовать в условиях их противоборства и недоверия друг к другу. Центральный банк не должен становится на излишне жесткие позиции, а коммерческим банкам желательно понять, что надзор в конечном итоге положительно отражается на их коллективных долговременных интересах.
Необходимость надзора за деятельностью коммерческих банков определяется:
·особым положением банка в связи с тем, что он оперирует "дважды общественными" деньгами — его капитал сформирован на основе акций или паев, а на счетах находятся средства клиентов;
·ролью, которую банки играют в хозяйственной жизни общества (воздействуя на объем и структуру денежной массы, они активно влияют на общую экономическую конъюнктуру);
·особым доверительным характером отношений между коммерческими банками и их клиентами. Если в обществе нет к ним абсолютного доверия, то банковская система не сможет должным образом выполнять свои функции по привлечению и перераспределению временно свободных денежных средств в обществе, а сами банки будут недополучать значительные прибыли;
·наличием большого числа серьезных и разноплановых рисков банковской деятельности, потенциально способных в кратчайшие сроки вывести рынок или его отдельных агентов из состояния равновесия;
·возможностью лишь на общегосударственном уровне обеспечить систему гарантий надежности депозитов и осуществить ряд других мер по поддержанию стабильности на денежно-кредитных рынках.
·
Банковский надзор не может быть эффективным без реального выполнения двух функций:превентивной и защитной.
Первая нацелена на то, чтобы не допустить краха отдельных банков или дестабилизации рынка в целом. Вторая предусматривает меры нейтрализации или локализации негативных последствий, если такой крах или дестабилизация все же произошли. Она состоит из системы мер реальной помощи банкам, попавшим в сложную финансовую ситуацию, и системы гарантий депозитов, направленных на защиту интересов вкладчиков в случае банкротства кредитных институтов.
Подобный подход позволяет Центральному банку расширить отношения с проблемными банками: перейти от помощи в выявлении и оценке проблем, поисков путей выхода из неблагоприятной ситуации, организационно-управленческих рекомендаций к временному предоставлению на определенных условиях средств или отсрочки выплат штрафов, предусмотренных за нарушения. Последнее определяется тем, что проблемы ликвидности попавших в затруднительное положение банков могут быстро трансформироваться в проблемы платежеспособности, поскольку ускоренная реализация долгосрочных активов (нередко по бросовым ценам) влечет за собой серьезные потери капитала и может вызвать усугубление финансового положения вплоть до банкротства. Это, в свою очередь, может сопровождаться для общества значительно большими издержками, чем своевременное оказание необходимой и адекватной помощи проблемному банку.
Основным критерием оценки качества надзора должно стать поддержание абсолютного доверия к банковскому сектору. В дополнение к традиционным целям второго порядка — поддержание общей стабильности, предотвращение банкротств крупных банков и системных кризисов — в их состав можно было бы включить:фактическое обеспечение безопасности вкладов физических лиц;борьбу с криминализацией банковской сферы и различного рода отклонениями от нормы;отслеживание незаконных банковских сделок организациями и лицами, не имеющими на это лицензии (например, "черный нал"), недобросовестной рекламы, ограничений конкуренции, несвоевременности зачисления средств на счета клиентов и др.
Все элементы общей цели банковского надзора внутренне взаимосвязаны. Игнорирование любого из них лишает надзор эффективности. Так, с одной стороны, отсутствие реального механизма защиты вкладов населения обходится банковской системе в недополучение ресурсов минимум в 30 млрд долл., находящихся на руках людей, недоверяющих банкирам. С другой стороны, защита вкладов населения, по существу, означает ограждение коммерческих банков от риска массового изъятия денег в случае временных трудностей или паники и в целом уменьшает риск системного кризиса.
Главное содержание банковского надзора, на мой взгляд, должно быть переориентировано с оценки отдельных рисков (какими бы значимыми они ни были) на оценку общей степени концентрации совокупных банковских рисков. К их числу помимо кредитных рисков и рисков потери ликвидности относятся процентные, биржевые, валютные, организационные и ряд других, надзор за которыми не ведется вообще или ведется недостаточно. Однако это вовсе не означает усложнения или увеличения объема отчетности коммерческих банков.
