Главный распорядитель средств отвечает также за установление и реализацию процедур, которые должны использоваться при оценке эффективности, которую будет осуществлять Министерство финансов в пределах своей контрольной функции. Эти задачи будут требовать от главного распорядителя бюджетных средств, предоставление данных, которые характеризуют «выход» программы, необходимых для осуществления оценки. Некоторые из этих данных могут быть собраны в ходе отчетности о работе подконтрольных главному распорядителю средств учреждений, которые предоставляют услуги. Отчетность этого типа может играть решающую роль в определении того, эффективно или нет, предоставляются услуги. Для получения других данных в некоторых случаях придется осуществлять опрос домохозяйств, которые исполняются государственной статистической службой. Независимо от происхождения данных (внутреннего или внешнего), все они имеют существенное значение для создания новой системной культуры оценки эффективности.
Согласно международной методологии и практики зарубежных стран система планирования бюджета на основании программ - это система принятия решений относительно разработки, анализа, внедрения программ и распределения ресурсов. Она включает такие три основные этапа:
1. Стратегическое планирование- определение и прогнозирование долго- и среднесрочных целей, для достижения которых необходимо направить деятельность органов власти, и разработку стратегии мероприятий и механизмов их реализации. Обязательным элементом этого этапа является отбор перечня соответствующих направлений и задач, исходя из финансовых возможностей. Это в основном определяется в виде программных и прогнозных документов органов власти. В Украине к таким программным и прогнозным документам Правительства относятся Программа деятельности Кабинета Министров Украины, Государственная программа экономического и социального развития на среднесрочный период.
2. Формирование программ – разработка, анализ и отбор программ, которые необходимо реализовывать главным распорядителям бюджетных средств, для достижения целей, определенных на этапе стратегического планирования в программных и прогнозных документах. На этом этапе главные распорядители разрабатывают программы, которые они должны реализовывать в соответствии с программным и прогнозными документами Правительства, определяют четкие цели, конкретные задачи и сроки относительно их реализации (однолетние или многолетние программы). То есть, каждое министерство, другой орган исполнительной власти должны иметь проект четкого плана своей деятельности на краткосрочный (1 год) и среднесрочный (от 3 до 5 лет) периоды, которые состоят из отдельных программ.
3. Составление бюджета – определение и анализ ресурсов, необходимых для реализации программ и достижения поставленных целей, и оценка ожидаемых результатов. На этом этапе главный распорядитель средств на основании плана своей деятельности на кратко- и среднесрочный период более четко распределяются человеческие, материальные и другие ресурсы, которые необходимы для исполнения определенной программы, исчисляет их стоимостную оценку, и приводит в соответствие с возможностями бюджета. В результате предоставляется бюджетный запрос Министерству Финансов для включения соответствующей программы в бюджет. При этом, объем расходов на соответствующую бюджетную программу определяется исходя из результатов работы главного распорядителя в прошлых и текущих годах, оценки плана его деятельности на кратко- и среднесрочные периоды в соответствии с программными и прогнозными документами Правительства, ожидаемых результатов программы на плановый и последующий годы, и граничного объема расходов главного распорядителя, доведенного Министерством финансов.
Одна бюджетная программа может исполняться лишь одним главным распорядителем средств и не имеет аналогов. При этом, расходы государственного бюджета на реализацию государственных целевых программ, которые имеют многоотраслевой характер или предусматривают исполнение несколькими центральными органами исполнительной власти могут предусматриваться для каждого главного распорядителя и назначается на ту часть мероприятий государственной целевой программы, которую непосредственно должен осуществлять такой главный распорядитель. Вместе с тем, бюджетные программы могут быть сопоставимыми между собой по отдельным признакам (по принадлежности к одному распорядителю, одному подразделу функциональной классификации, а также по направлению деятельности и так далее). Например, можно сравнивать объемы расходов на программы повышения квалификации в разных министерствах и их результативность.
Бюджетная программа по своему содержанию должна относиться к одному разделу функциональной классификации, но в отличие от функции, которая является общей категорией, что, определяет определенное направление деятельности государства, бюджетная программа должна иметь четко определенную цель и задачи отдельного главного распорядителя и давать возможность разрабатывать показатели измерения ожидаемого результата в процессе ее реализации. При этом, само название бюджетной программы должно вмещать основную сущность направлений затрат бюджетных средств. Например, программа «Подготовка кадров для агропромышленного комплекса в высших учебных заведениях» относится к одной функции «Образование» и под функции «Высшее образование», а ее название раскрывает основное содержание программы (мероприятия).
Во время определения бюджетной программы необходимо четко понимать главным распорядителям, каким образом измерять результаты реализации такой программы. Например, это может быть количество (объем) конечного продукта или услуги. В тоже время, цель программы может быть слишком сложная и не поддаваться количественному определению. В таком случае под «результатом» можно понимать:
– возможность эффективно выполнять свои функции;
– непосредственный продукт (товары или услуги);
– полезность для общества или отдельных категорий населения от получения конечного продукта;
– количество или вид категории населения – получателей конечного продукта;
– изменения, к которым может привести реализация бюджетной программы.
Это в свою очередь требует разработки показателей результативности. Использование результативных показателей расходов бюджета будет иметь важное значение для планирования бюджетных программ, экономичность и продолжительность программы, ее необходимость и действительную ответственность поставленной цели, а также даст возможность сравнивать бюджетные программы по годам, и, в конечном счете – отобрать наиболее эффективные программы при распределении бюджетных ресурсов. Подготовка информации по показателям результативности может быть очень сложной, поскольку эту информацию можно будет сложно собирать, а в некоторых случаях может просто не существовать методов для ее сбора. Не обращая внимания на то, информация по показателям результативности является очень важной для того, чтобы определить, достигают ли программы поставленных целей.
Показатели результативности группируют по таким типам:
– показатели затрат;
– показатели продукта (выхода);
– показатели эффективности;
– показатели результата (хотя показатели качества могут быть наиболее сложным типом результативных показателей, они являются наиболее полезными, поскольку они сосредоточены на конечной цели, для которой существует программа).[37, C. 125-129]
Таким образом, подводя итоги вышесказанного, можно сказать, что программно-целевой метод в бюджетном процессе вообще включает такие основные элементы:
– определение общей цели программы; задач программы на краткосрочный период; направлений деятельности, которые обеспечивают реализацию программы;
– среднесрочное бюджетное планирование (при определении расходов на бюджетную программу на плановый год каждый главный распорядитель должен оценивать необходимые и возможные бюджетные ресурсы для ее внедрения в следующих за планированных годах, ожидаемый результат и влияние от внедрения бюджетной программы в плановом году на объем соответствующих расходов в следующие периоды);
– разработка приоритетов бюджетных программ главными распорядителями в полном соответствии с основной целью деятельности такого главного распорядителя в соответствии с законодательством;
– определение ответственного за исполнение бюджетной программы в системе главного распорядителя, каким может быть или структурное подразделение министерства, или подведомственный ему орган, или не бюджетная организация, которая непосредственно управляет исполнением такой бюджетной программы и несет ответственность за результаты ее реализации;
– разработка критериев оценки и анализа результативности бюджетной программы относительно объемов затрат, конечного продукта, эффективности и качества;
– регулярный отчет главных распорядителей по достигнутым результатам в процессе внедрения бюджетных программ;
– формирование и утверждение бюджетных назначений главным распорядителям в разрезе бюджетных программ;
Преимущества программно-целевого метода:
1. Дает четкое понятие государственным органам и обществу, на что тратятся бюджетные средства;
2. Обеспечивает прозрачность бюджета и дает возможность по последствиям исполнения бюджета оценить, достигнуты ли поставленные на этапе планирования цели и выполнены ли задачи;
3. Требует более дисциплинированного бюджетного процесса, поскольку устанавливает конкретные показатели результативности и соответствующие показатели расходов, и тем самым тяжелее использовать эти средства на цели, которые отличаются от изначально определенных целей;
4. Упорядочивает организацию деятельности главного распорядителя относительно формирования и исполнения своих бюджетов путем четкого расчленения ответственности между ответственными исполнителями в его системе по реализации каждой бюджетной программы, а также повышает ответственность главного распорядителя в целом за соблюдением ответственности всех своих бюджетных программ установленной цели его деятельности, их финансовое обеспечение и улучшает управление бюджетными программами;
5. Дает возможность повысить эффективность распределения и использования бюджетных средств, обеспечению приоритетных направлений и целесообразности отдельных расходов бюджета исходя из большей информированности относительно конкретной бюджетной программы;
6. Дает возможность пересмотреть функциональную классификацию расходов бюджета для приведения ее к международным стандартам и применение исключительно с целью составления сводных бюджетов.
Благодаря тому, что программно-целевой метод составления бюджета сосредотачивает внимание на результатах достижениях деятельности правительства и его структур он позволяет усилить деятельность государственного сектора. В аналитическом плане он внедряется в бюджетный процесс, важными элементами анализа, обращая внимание на расходы и поступления. Этот анализ является инструментом оценки проектов, который обеспечивает, чтобы в бюджетной сфере осуществлялись и вводились в действие только те проекты, выгоды от которых (которые могут быть определены количественно) будут превышать расходы на них. Однако, поскольку во многих случаях выгоды государственного сектора являются нематериальными по своей природе (для примера можно вспомнить национальную безопасность), во многих сферах бюджетного сектора применять анализ расходов и выгод от них непросто. В таких случаях, когда выгоды трудно оценить количественно, вместо этого нередко применяется менее сильный критерий эффективности, а именно критерий эффективности расходов. Анализ эффективности расходов требует от разработчиков политики государственного сектора искать такой метод достижения того или иного уровня «выхода» бюджетного сектора, который связан с самыми меньшими затратами.
Практика заказа услуг на договорной основе является важным примером того, как во многих странах применяется критерий эффективности расходов. Правительство отвечает за предоставление общественных услуг, но это не совсем означает, что он должен обязательно предоставлять эти услуги сам. Во многих случаях например когда идет речь о вывозе мусора, бывает дешевле, а именно эффективнее, со стороны затрат, заказать предоставление таких услуг в частном секторе. Программно-целевой метод составления бюджета, как правило, требует, чтобы главные распорядители бюджетных средств проводили анализ эффективности расходов, связанных с осуществлением ими мероприятий которые повышают эффективность бюджетного сектора.
Кроме этих прямых преимуществ, относительно эффективности, программно-целевой метод составления бюджета дает некоторые непосредственные выгоды государственному сектору, обеспечивать ответственность руководства бюджетного сектора за последствия своей работы. При программно-целевом методе составления бюджета существуют очень сильные стимулы для руководителей бюджетного сектора, которые способствуют к применению более эффективных методов руководства, поскольку их награда и перспективы продвижения по службе более тесно связаны с их возможностью – достичь четко определенных целей поставленных программно-целевым бюджетом.
Благодаря тому, что программно-целевой метод составления бюджета формирует систему отчетности и оценки работы, он обеспечивает высший уровень прозрачности утверждения решений в государственном секторе. По программно-целевому методу составления бюджета как общество в целом, так и законодательная ветвь власти могут получить значительно более четкую картину того, что и как делают главные распорядители бюджетных средств, а также насколько хорошо они выполняют свои задачи. Эта более четкая картина в свою очередь помогает созданию такого климата, для разработки политики в котором, становится возможным принимать значительно более рациональные финансовые решения относительно уровня и состава расходов бюджета.
К тому же программно-целевому методу составления бюджета присуще повышать эффективность бюджетного процесса как такового. Если установлены цели программно-целевого метода составления бюджета, главные распорядители бюджетных средств не могут не предоставлять более дисциплинированные запросы на средства с более подробным обоснованием того, что лежит в основе этих запросов. Это дозволяет Министерству финансов с большей точностью определить. Соответствует ли бюджетный запрос цели той или иной бюджетной программы.[26, C. 64-69]
Элементы программно-целевого метода, которые применяются в бюджетном процессе Украины:
– введение форм бюджетных запросов, в которых предусматривается обязательное определение главными распорядителями основной цели деятельности, главных задач на плановый год, а также анализ результатов, достигнутых в прошлом году, и ожидаемых результатов в текущем году, обоснование распределения граничного объема по функциям и направлениям деятельности;
– наличие отдельных названий кодов функциональной классификации, которые применяются для одного главного распорядителя, и по своему признаку могут считаться названиями бюджетных программ;
– предоставление возможности перераспределения главными распорядителями своих расходов с целью учета их приоритетности.
Основными задачами программно-целевого составления бюджета при формировании бюджета на 2002 год является следующее:
– разработка программной классификации расходов государственного бюджета (то есть определение перечня бюджетных программ) и на их основе формирование проекта государственного бюджета на 2002 год;
– усовершенствование форм бюджетного запроса на 2002 год и соответствующее обеспечение качественного его заполнения главными распорядителями;
– распределение бюджетных программ по приоритетам главными распорядителями;
– применение элементов среднесрочного бюджетного планирования;
– определение результативных показателей бюджетных программ;
– разработка перечня показателей бюджетных программ;
– разработка перечня показателей отчетности главных распорядителей.
Пересмотр программной классификации и разработка программной классификации является первоочередным этапом дальнейшего постепенного внедрения программно-целевого метода и составление проекта государственного бюджета на 2002 год в целом.[30, C. 26-27]
Одновременно с разработкой программной классификации расходов государственного бюджета возникла необходимость пересмотреть функциональную классификацию расходов бюджета для приведения его в соответствие с международными стандартами.
Хотя введенная в декабре 1997 года бюджетная классификация Украины в значительной степени была приближена к международным стандартам, но по многим параметрам она уже на то время им не соответствовала. Например, действующая бюджетная классификация состоит из 25 разделов (новыми международными стандартами предусмотрено 10 разделов), среди которых отдельные вообще не определяют общей функции государства. Подразделы действующей функциональной классификации вмещают элементы ведомственной классификации, экономической классификации, а иногда просто название программ. А, учитывая, что название кодов функциональной классификации используются для утверждения бюджетных назначений, они часто изменяются и не соответствуют требованиям функциональной классификации.
Учитывая, что государственный бюджет 2002 года формируется по программной классификации, функциональная классификация расходов бюджета будет применяться исключительно в аналитических и статистических документах (составление показателей сводного бюджета, макроэкономический анализ, сравнительная характеристика с бюджетами других стран и так далее) и не предусматривает внесения существенных и частых изменений.
Можно выделить две основные структуры отличия новой функциональной классификации от действующей функциональной классификации. С одной стороны ряд одинаковых кодов функциональной классификации должны быть отнесены в зависимости от типа главного распорядителя и назначения к разным разделам новой функциональной классификации. Прежде всего, эти расходы на содержание аппаратов центральных органов исполнительной власти, прикладные научные разработки и капитальные вложения, которые могут быть отнесены до категории соответствующей отрасли. С другой стороны есть коды действующей функциональной классификации, которые относятся к одному главному распорядителю, но в них включены направления деятельности по разным отраслям и поэтому они должны относиться к разным разделам бюджетной классификации.
Программная классификация имеет следующую структуру:
1.1 -часть кода – показывает главного распорядителя (соответствующий код действующей ведомственной классификации расходов государственного бюджета);
1.2 часть кода – показывает соответствующих исполнителей в системе главного распорядителя;
1.3 часть кода – показывает бюджетную программу в пределах одного соответствующего исполнителя;
1.4 часть кода – показывает направление деятельности в одной бюджетной программе.
Обязательным условием является привязка кода конкретной бюджетной программы к соответствующему коду новой функциональной классификации, что обеспечивает возможность автоматической группировки показателей бюджетных программ по функциональной классификации.
В большинстве случаев за базу определения бюджетной программы необходимо брать бюджетные назначения отдельного главного распорядителя по функциональной классификации, анализировать организационную структуру такого главного распорядителя с целью определения ответственных исполнителей и детально определить цель бюджетной программы, которой необходимо достичь , и задачи которые необходимо выполнить для достижения этой цели за счет соответствующего бюджетного назначения.
Следует подчеркнуть, что название бюджетной программы должна отражать ее основную сущность. К тому же название каждого кода программной классификации должна быть единой и не должна повторяться, то есть отличаться от других названий кодов программной классификации.
С целью улучшения прозрачности и контроля использования бюджетных средств бюджетную программу, объем расходов, на которую приходится больше 1-1,5 процента общего объема расходов государственного бюджета, целесообразно распределить на несколько меньших бюджетных программ.
Следует также понимать, что программная классификация расходов государственного бюджета будет ежегодно уточняться и переутверждаться путем установления бюджетных назначений в Законе о Государственном бюджете Украины (некоторые программы из года в год могут пересматриваться по содержанию и соответствующего названия, отдельные программы будут иметь лишь одно-годовой характер), то есть неизменной должна быть лишь структура кода программной классификации расходов государственного бюджета.
Рассмотрим дальнейшие шаги, которые должна осуществить Украина на пути к внедрению программно-целевого метода составления бюджета.
В проекте Бюджета-2002 содержится полный перечень всех расходных мероприятий, которые осуществляют разные главные распорядители средств государственного бюджета. Впервые можно очень подробно рассмотреть, как государство расходует имеющиеся в нем средства. Однако тут не хватает наглядной программной структурой, и следующим шагом должна стать группировка аналогичных видов деятельности в формате программно-целевого бюджета.
Когда будет внедряться программная структура, каждая программа, при незначительных исключениях, должна быть передана одному распорядителю средств с присвоением кода существующей функциональной классификации расходов. Потом каждый главный распорядитель средств должен будет разработать и огласить четкое формулирование миссии с очертанием широких целей данного распорядителя. После этого каждый из этих распорядителей средств должен будет определить краткосрочные или временные цели, которые, в случае их достижения, позволят исполнить широкие, долгосрочные цели. Конечным и много в чем самым сложным шагом является создание надежных показателей эффективности для каждой программы, которые могут применяться для оценки поступления в плане достижения как краткосрочных, так и долгосрочных целей. Для осуществления этого заключительного шага необходима большая работа по сбору и обработке данных и продолжительное время, поскольку необходимые данные не всегда есть в наличии. Для достижения успеха в этой сфере активное участие в этой работе, очевидно, должны брать отраслевые отделы Министерства финансов.
Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод: Программно-целевой метод должен быть особенно полезен для Украины в последующие годы, потому что позволить государству сосредотачивать внимание на наиболее важных приоритетах при распределении финансовых ресурсов.
Наиболее вероятно, что на осуществление указанного выше процесса пойдет два-три года. В это время возникнет очень большая необходимость в обучении правительственных работников правильного применения процедур программно-целевого метода составления бюджета и в разработке новых форм бюджетных запросов и других форм, которые служат программно-целевому составлению бюджета.
3. 5. Финансово – кредитные методы сбалансирования местных бюджетов.
В условиях становления рыночного хозяйства особое значение приобретает проблема сбалансирования бюджетов, обеспечение их бездифицитности. Учитывая хроническую нехватку финансовых ресурсов, как на общегосударственном уровне, так и на местном, достижение сбалансированности доходов и расходов бюджетов превратилось в одно из самых важных заданий современной бюджетной политики. Опыт показывает, что от того насколько эффективно осуществляется бюджетное регулирование, в значительной мере зависит функционирование всей бюджетной системы, в том числе местных бюджетов, а также реального внедрения принципа их самостоятельности.
Кроме установления соответствия между доходами и расходами местных бюджетов, в процессе бюджетного регулирования решаются задания финансового выравнивания. Дело в том, что в пределах каждой страны всегда существуют различия в финансовом потенциале отдельных территорий, есть особенности в формировании доходной базы бюджетов и возможностей удовлетворения местных потребностей. В связи с этим расходы местных бюджетов в сопоставлении с количеством населения могут значительно отличаться в разрезе административно территориальных единиц.
Так в 1999 году доходы местных бюджетов в расчете на одного жителя составили в Львове - 347,5 грн., Запорожье - 77,1грн, Николаеве 218,5 грн.. В границах однотипных бюджетных административно территориальных единиц, иногда наблюдается достаточно значительные различия. В прошлом году в Черниговской области доходы бюджетов Вижницкого района в расчете на одного жителя составили 189,3 грн. Сторожнецкого 117,6, Кицманского 217,1 грн и т. д. Значит финансовое выравнивание направлено на нивелирование в определенном границе таких отклонений, потому что они создают неодинаковые условия для предоставления гарантированных государством социальных, административных и других услуг населению разных территорий.
Традиционно в бюджетной практике Украины используются такие два метода бюджетного регулирования:
1. Метод процентных отчислений от общегосударственных доходов и налогов.
2. Метод предоставления финансовой помощи бюджетам в полной мере обозначенной суммы.
Основанием для применения данных методов бюджетного регулирования является: установленный в законодательстве раздел полномочий органов исполнительной государственной власти и местного самоуправления; система налогообложения и раздел всех налогов и сборов на общегосударственные и местные; разграничение доходов между звеньями бюджетной системы, а также закрепление в действующем законодательстве.
Метод процентных отчислений предусматривает поступления в местные бюджеты части общегосударственных налогов и сборов (регулируя доходы), которые взыскиваются на территории местного самоуправления, нормативы отчислений в государственный бюджет Украины и местных бюджетов. Таким образом, пропорции распределения отображают в ежегодных Законах о государственном бюджете Украины. Вследствие невозможности сбалансирования местных бюджетов с помощью регулирующих доходов применяют бюджетные трансферты (дотации, субсидии, субвенции).
Метод процентных отчислений от общегосударственных налогов и доходов был зарожден еще в 1993 году вместе с проведением налоговой реформы. В условиях командной экономики использование этого метода было целиком закономерным и достаточно эффективным, потому что решалось задание сбалансирования местных бюджетов, устанавливалась заинтересованность и ответственность местных финансовых органов в полной мобилизации не только собственных источников дохода, но и общегосударственных налогов. Результативность метода процентных отчислений поясняется тем, что как регулирующие доходы у нас используются те, которые характеризуются равномерностью поступлений во времени и по территории страны, достаточно большими размерами поступлений, защищенностью от действий экономичных и других факторов, которые могли быть причиною колебаний в объемах поступлений.
