·достоверности представляемой в Банк России отчетности кредитной организации.
В своей статье директор Департамента инспектирования кредитных организаций Банка РоссииВ.В. Ткаченко18указывает на то обстоятельство, что одним из наиболее распространенных видов нарушений, выявленных в ходе инспекционных проверок кредитных организаций Банком России, является некачественная работа или полное отсутствие службы внутреннего контроля в кредитных организациях.
Напомним, что Банк России не регламентирует строгого порядка осуществления банками внутреннего контроля в отношении борьбы с преступными доходами, а лишь предлагает схему внутреннего контроля, носящего рекомендательный характер, что соответствует отдельным положениям Заявления «О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации»[25].Подобный, несколько либеральный подход, является оптимальным, и разрабатывался таким образом, чтобы не допустить излишнего давления на кредитные организации со стороны надзорного органа. Однако есть и отрицательная сторона данного подхода. Дело в том, что после вступления в силу «антиотмывочного» Закона большинство банкиров поступило следующим образом19. При разработке правил внутреннего контроля за подозрительными сделками банки учли рекомендации Банка России, но частично. Банкиры руководствовались тем, что совсем не учитывать рекомендации главного банка страны может существенно повредить имиджу банкиров, а это не лучший подарок для любой кредитной организации. Поэтому в основу внутреннего контроля были положены рекомендации, соответствующие Закону №115-ФЗ[6]. А по поводу того, что рекомендации выполнены не полностью банкиры замечают, что рекомендации не являются законом. Можно с пониманием отнестись к банкам, поскольку, например, до сих пор остается открытым вопрос, что делать, если банкир сообщил о «сомнительной» сделке в соответствии с рекомендациями Банка России и клиент об этом узнал. Клиент может обвинить банкира в стремлении опорочить его деловую репутацию. И в случае судебного разбирательства по данному вопросу суд будет руководствоваться Федеральным законом, а не рекомендациями Банка России.
Также остается открытым вопрос о мерах воздействия к банку при невыполнении им рекомендаций Банка России. В своих нормативных правовых документах Банк России ссылается на Статью 75 Закона о Центральном банке Российской Федерации [8], устанавливающего санкции к банкам за невыполнение требований Банка России и предусматривающие наказание, вплоть, до отзыва лицензий на осуществление банковской деятельности.
Таким образом, представляется очевидным, что рекомендации по организации внутреннего контроля должны носить законодательный характер и устанавливаться для безоговорочного их исполнения со стороны банков.
В настоящее время КФМ России не правомочен осуществлять проверки кредитных организаций на предмет соблюдения ими Закона №115-ФЗ[6].Поскольку существует риск того, что конкретный банк может игнорировать данный закон и не представлять сведения. Более того, Банк России, осуществляющий проверки кредитных организаций, не обязан информировать КФМ России о кредитных организациях, постоянно нарушающих данный Закон[там же]равно как и привлекать специалистов КФМ России для участия в данных проверках. Таким образом, на сегодняшний день взаимодействие Банка России с КФМ России по рассматриваемому вопросу находится еще в стадии зарождения.
При подходе к вопросу о сущности проверок кредитных организаций Банк России исходит из принципа, что банковская проверка является частью банковского надзора, и это справедливо в части определения финансового положения дел в банках, оценки достаточности собственных средств, и т.п.Однако на сегодняшний день представляется очевидным, что проверка кредитной организации по вопросам соблюдения внутреннего контроля в части соблюдения ею Закона №115-ФЗ [там же] требует участия специалистов КФМ России.
Необходимо также отметить несовершенство нормативной базы в отношении обязанности кредитной организации по представлению в Банк России отчетности, свидетельствующей о принятии эффективных мер по организации внутреннего контроля, в том числе по вопросу предотвращения отмывания преступных доходов.
Директор Департамента инспектирования кредитных организаций Банка России В.В. Ткаченко20, рассказывает о путях и методах совершенствования инспекционных проверок в кредитных организациях: «Качество инспекционных проверок кредитных организаций напрямую зависит от их квалифицированной подготовки и разумной, т.е. обоснованной периодичности проведения, обеспечения системности в ее организации с учетом масштаба самой проверки. Системный подход к организации проверок позволит снизить их количество. В этом случае текущий контроль за деятельностью кредитной организации будет ориентирован в большей степени на документарный надзор, и лишь в экстремальных ситуациях в работе кредитной организации будут осуществляться внеплановые выходы инспекции на место»[там же].
Представляется очевидной необходимость разработать и внедрить определенные документарные формы отчетности по организации внутреннего контроля в кредитных организациях, а также периодичность их представления в Банк России. 2.2.4. Санкции за невыполнение банками законодательства по борьбе с отмыванием «грязных» денег
В настоящее время санкции, применяемые к банкам за нарушение законодательства Российской Федерации регулируются статьей 75 Закона о Центральном банке Российской Федерации[8].
В соответствии со Статьей 75 данного Закона[там же]в случае нарушения кредитной организацией федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, предоставления неполной или недостоверной информации Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до одной десятой процента от размера минимального уставного капитала либо ограничивать проведение отдельных операций на срок до шести месяцев.
Статьей 75[там же]также установлено, что в случае невыполнения в установленный Банком России срок предписаний об устранении нарушений, а также в случае, если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией операции создали реальную угрозу интересам кредиторов и вкладчиков, Банк России вправе, помимо прочего, взыскивать с кредитной организации штраф до 1% от размера оплаченного уставного капитала, но не более одного размера от уставного капитала.
Из вышесказанного, можно сделать вывод, что данный перечень санкций является недостаточно гибким и не имеет четкого (регламентированного законодательством) порядка и размеров взимаемых штрафов за нарушение банками действующего законодательства. В частности, неясно какие санкции будут применены к банкам, не представивших сведения об операциях, связанных с отмыванием доходов, полученных преступным путем или подозрительных операциях. Предлагается установить четкий механизм наказания банков за непредставление или умышленное сокрытие данных сведений.
Однако этот вопрос в ближайшее время может быть решен. Дополнения в Кодекс об административных правонарушениях [4] (внесенные в Правительство Российской Федерации одним пакетом с поправками к «антиотмывочному» Закону 18 мая 2002 г.) предусматриваютналожение штрафа на должностных лиц от 100 до 200 МРОТ21и на юридических лиц – от 500 до 5000 МРОТ за несоблюдение ими требований законодательства в части фиксирования, хранения и представлениясведений об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также организации внутреннего контроля. 2.3. Зарубежный опыт и его адаптация в России 2.3.1. Сравнительный анализ по странам законодательных требований по идентификации клиентов 22
Политика «знай своего клиента» является основополагающим элементом 40 Рекомендаций ФАТФ[Прилож. 2]. Все страны ФАТФ применяют положения Рекомендаций 10 и 11, посвященных мерам, необходимым для установления личности клиентов финансовых учреждений. Кроме этого, необходимость применения таких мер диктуется Статьей 3 Директивы Совета Европы от 10 июня 1991 года №91/308/ЕЕС «О предотвращении использования финансовой системы в целях отмывания капиталов», обязательной для применения всеми странами-членами Европейского Союза.
а) Общие законодательные требования для банковских институтов
В подавляющем большинстве стран - участниц ФАТФ требования по идентификации клиентов в банках введены законодательными актами. Однако в двух странах требования по идентификации закреплены указами (Турция) или инструкциями (Япония). В некоторых странах (Гонконг, Сингапур) этот вопрос регулируется указаниями, которые усиливают требования Закона. В других странах требования идентификации клиентов для большинства банковских институтов предусмотрены законами, для прочих секторов - специальными инструкциями. В Нидерландах принят Закон об Идентификации (Финансовые Услуги). И, наконец, в Швейцарии идентификация клиентов предусмотрена как законодательными актами (Уголовный Кодекс предусматривает наказание за недостаточную бдительность при идентификации лица, по поручению которого совершается операция), так и другими нормативными документами (Конвенция о надлежащей бдительности банков, Указания Федеральной банковской комиссии).
Большинство стран - членов ФАТФ ввели в свое законадательство указания по проверке клиентов банков в период с 1990 по 1996 гг. после принятия 40 Рекомендаций. В то же время до принятия соответствующих законов, в ряде стран были приняты внутренние указания для отдельных видов бизнеса по обеспечению стандартов по идентификации клиентов в отсутствие законодательных требований (например, в Италии, Люксембурге, Новой Зеландии, Великобритании). В дополнение к введению в силу законов и инструкций, надзорными органами или торговыми ассоциациями были выпущены дополнительные указания для небанковских финансовых институтов. Однако содержание этих указаний варьируется, и не все они содержат разъяснения Закона.
Мероприятия по идентификации клиентов применяются как к банкам, так и к небанковским институтам. В некоторых странах (Австралия, Бельгия, Дания, Франция, Германия, Нидерланды, Великобритания) идентификация распространяется также на всех участников нефинансового бизнеса или на некоторых из них, когда они осуществляют финансовую деятельность.
б) Содержание законодательных требований при проведении идентификации физических лиц Открытие счетов и банковских расчетных книжек
Виды документов, которые необходимо представлять для идентификации физических лиц, открывающих счета, обычно установлены в циркулярах или указаниях (например, Германия или Португалия). Во Франции документы, необходимые для идентификации физических или юридических лиц, перечислены в положениях Закона. В Канаде документы, необходимые для идентификации, указаны в Положении о Криминальных доходах (отмывании денег). Указания могут также содержать детали для установления идентификации клиентов.
Каждая страна самостоятельно устанавливает перечень документов, необходимых для идентификации клиентов. В большинстве стран требуется представить официальный документ, содержащий фотографию и подпись. Чаще всего это удостоверение личности, паспорт, водительские права, карта социального страхования и специальные удостоверения иностранцев или беженцев. Могут быть представлены и такие документы, как свидетельство о браке, муниципальная карта личности, военное удостоверение, карточка полицейского или удостоверение, выданное банком. В Скандинавских странах часто запрашивается персональный идентификационный номер, а при открытии депозитного счета в США должны быть представлены идентификационный номер налогоплательщика или номер социального страхования.
В Норвегии кроме перечня документов, имеющих необходимый уровень защищенности, существует перечень документов, которые его не имеют. Последний перечень включает свидетельство о рождении, кредитные карты, проездные билеты на автобус и поезд, членские карточки объединений или школьные сертификаты. В Дании принимаются только те документы, которые трудно подделать. Однако решение о необходимости перепроверить подлинность документов принимается каждым продавцом финансовой услуги самостоятельно. Фактически система требует, чтобы продавцы услуг изучали в обязательном порядке по крайней мере два документа, а чаще три и более.
Несмотря на то, что клиенты обязаны представлять подлинные документы, должен быть проведен ряд формальных проверок их подлинности, например, сличение подписи, выявление возможных различий в фотографии, физическое существование предполагаемого клиента. В целом финансовые институты должны убедиться, что представленные документы не содержат никаких признаков подделки. Существует несколько способов проверки адресов, например, отправление и получение почты, проведение дополнительных проверок по спискам для голосования, телефонному справочнику или счетам. В Японии служащий финансового института, работающий с клиентами, посещает клиентов, чтобы подтвердить их адреса. Финансовые институты должны быть особенно внимательными в случае, когда клиент указывает адрес третьего лица или почтового ящика.
В ряде стран проводятся дополнительные проверки. В Бельгии институты, подпадающие под действие законодательства, должны иметь информацию о своих клиентах (профессия, состав семьи, изменение адреса, и т.д.). В Сингапуре и Великобритании, по возможности, с предполагаемым клиентом проводят личное собеседование. Во Франции банк, открывающий счет клиенту, проявляющему подозрительную поспешность, может поинтересоваться его задолженностями. Кроме того, Ассоциация французских банков не рекомендует принимать неопределенные характеристики профессиональной деятельности. В США для открытия счетов на крупные суммы или при проведении крупных операций требуется, чтобы клиент обеспечил идентификацию и указал номера счетов в предыдущем банке и, если таковые имеются, необходимо подтвердить их правильность. В Испании банковские институты должны быть особенно осторожны в таких случаях, как осуществление операций через посредника, открытие счетов неизвестным или необычным клиентам, поступление средств на счет из-за рубежа для перевода их в другие места по финансовым, торговым и инвестиционным операциям. В некоторых странах наряду с уточнением телефонных номеров существует перекрестная проверка информации с использованием других материалов и источников, основанная на тесном взаимодействии с государственными органами, обладающими определенными данными по клиенту в соответствии с их компетенцией. Прочие операции, подпадающие под требования идентификации
Кроме случаев открытия счетов и расчетных книжек, идентификация обычно необходима тогда, когда клиент проводит разовую крупную операцию или есть подозрения, что операция связана с отмыванием денег, а также если с клиентом устанавливаются постоянные деловые отношения; при совершении ряда операций/транзакций, включающих аренду сейфов в депозитарии, депозитарное обслуживание ценных бумаг, драгоценных металлов и других активов, оплату акций, банковских сертификатов и других подобных инструментов наличными, приобретение кредитной карты, проведение крупной валютной операции и телеграфных переводов.
В мировой банковской системе большинство финансовых операций рассматриваются как банковский бизнес и, таким образом, подпадают под требования по идентификации клиентов. В то время как в некоторых странах (Германия, Греция, Сингапур, Швеция) существует перечень финансовых операций, по которым проведение идентификации обязательно, в ряде стран (Норвегия, Испания, Великобритания) имеются общие требования для всех видов финансовой деятельности. Во Франции идентификация необходима при открытии всех видов счетов (для обычных клиентов), для всех операций с необычными клиентами при операциях с определенными видами ценностей и арендой сейфов. В Италии обязательна идентификация лиц, осуществляющих операции, включающие платежи или переводы ценностей на сумму, превышающую 20 миллионов лир (около 10 тыс. долларов США). В Новой Зеландии термин «финансовая активность» широко трактуется и включает в себя любой счет или сделку, выполненную финансовым институтом, через который могут быть проведены две или более финансовые операции. Широкое толкование имеет термин «транзакция», обозначающий любые депозиты, изъятие, обмен или перевод средств, т.е. очень широкий круг финансовых операций. Наконец, следует отметить, что в Австралии под требования законодательства об идентификации клиентов попадают все зарубежные переводы на сумму свыше 10 000 австралийских долларов (около 5 000 долларов США). Основныеслучаи
Процедура идентификации для физических лиц - нерезидентов такая же, как и для резидентов. Кроме этого, подтверждение личности клиента может быть получено от других нерезидентов - служащих иностранных банковских институтов, от банковских институтов-корреспондентов, консульств или посольств.
Дети обычно должны быть представлены родственниками, известными банку. В противном случае необходимы документальные подтверждения личности ребёнка и/или его юридического представителя (свидетельство о рождении, паспорт одного из родителей или другой документ или справка из образовательного учреждения). Во многих странах счета, открытые на имя ребенка, могут кредитоваться или дебетоваться только его представителем.
Почти во всех странах установление личности в обычных случаях необходимо при проведении разовых транзакций, когда сумма превышает определенный фиксированный порог. Это правило применяется также в том случае, когда транзакция проводится одной или несколькими взаимосвязанными операциями. Если общая сумма операций была неопределенна, банковский институт должен проверять клиента после того, как будет достигнуто пороговое значение. Кроме этого, идентификация проводится в случае подозрительной транзакции.
Может потребоваться идентификация клиентов, осуществляющих разовую операцию с золотом или драгоценными металлами (Люксембург). При этом некоторые финансовые институты не обслуживают разовых клиентов. В Испании закон не устанавливает различий между постоянными и разовыми клиентами и, таким образом, к обеим категориям применяются одинаковые правила. В США любой банк может отказаться проводить операцию, если у него есть для этого основания. Исключения
Практически во всех странах соответствующие законы, указания и инструкции содержат положения, которые исключают требования идентификации личности. Некоторые из этих положений могут определять категории лиц, имеющих право подписи по счету без соответствующих идентифицирующих документов. Например, это недавно прибывшие в страну получатели социального пособия и лица, имеющие право подписи по счетам общественных компаний и организаций. В некоторых странах не обязательно проводить идентификацию государственных организаций, компаний, находящихся в государственной или общественной собственности. В другие категории, подпадающие под это исключение, могут быть включены лица, известные финансовому институту, или лица, которые были его клиентами в момент, когда требования идентификации вступили в силу. Если регулирующими органами не был составлен список исключений, предусматривается, что банки могут сами устанавливать эти исключения в рамках своей политики, основываясь на общем знании своих клиентов. Однако ни банки, ни финансовые институты не уполномочены делать исключения из требований идентификации по операциям своих клиентов. Следует отметить, что в некоторых странах (Дания, Испания, Великобритания) эти исключения не применяются в тех случаях, когда известно или есть подозрения, что происходит отмывание денег. На практике большинство исключений применяется в следующих случаях:
·при проведении операций с другими финансовыми институтами, которые являются объектом аналогичных требований идентификации;
·полисы страхования жизни с годовой премией или разовой премией в сумме, равной или меньшей установленного порога.
в) Требования к идентификации юридических лиц Общие правила
Юридические лица, как правило, имеют право открывать счета от своего имени. Однако в некоторых странах в это понятие попадают компании, трасты, фонды, ассоциации и т.д. В большинстве случаев требуется соответствующая информация об образовании юридического лица (регистрационные или аналогичные документы, устав, и т.д.). Такая информация также часто включает регистрационный номер, юридическую форму, название и почтовый адрес компании, имена членов совета директоров, а также управляющих. В большинстве стран-членов ФАТФ запрашиваются оригинальные экземпляры или заверенные выписки из официальных регистров.
Для юридических лиц, зарегистрированных за рубежом, большинством стран-членов ФАТФ установлено требование о предъявлении аналогичных документов, если таковые существуют на практике. Однако учитывая то, что не выработано единого для всех стран стандарта контроля, особое внимание следует уделять легитимности документов. Интересно отметить, что в Финляндии юридические лица-нерезиденты обязаны предъявить рекомендательное письмо.
Общим принципом является обязательная идентификация физических лиц, стоящих за юридическим лицом (управляющие, директора). Например, в Канаде проводится идентификация трех лиц, уполномоченных распоряжаться счетом. Более того, для открытия счета и для получения полномочий на право подписи по счету, обычно необходима резолюция совета директоров. Прочие мероприятия
В дополнение к вышеупомянутым требованиям, в связи с тем, что при идентификации клиентов, которые не являются физическими лицами, возникают специфические проблемы, некоторые страны требуют от соответствующих институтов проведения дополнительных проверок юридических лиц. Например, в Бельгии, Финляндии, Франции и США банковские институты обязаны запрашивать информацию о деятельности, размере бизнеса и финансовом положении клиента. В Греции дополнительные проверки проводятся только в отношении счетов, по которым возможны овердрафты. В Исландии, если юридическое лицо просит кредит у местного банковского института, дополнительные проверки проводятся только в отношении компании и ее юридической регистрации. В Гонконге и Сингапуре перепроверяют информацию о юридических лицах в реестре компаний или реестре компаний и бизнеса. В Великобритании финансовым институтам при установлении отношений с клиентом рекомендуется выяснять ожидаемые размеры и характер операций, которые будут проводится по счету.
В некоторых странах-членах ФАТФ каждый соответствующий финансовый институт самостоятельно решает вопросы о проведении дополнительных проверок. Почти во всех странах-членах ФАТФ отсутствуют специфические меры против открытия счета в филиалах тех районов, в которых юридические лица не имеют зарегистрированного офиса и не проводят деловых операций. В таких случаях следует информировать соответствующие органы о подозрительной операции (например, в Австралии, Бельгии, Дании, Германии, Италии, США) или провести тщательную проверку.
Операциям юридических лиц, использующих в качестве адреса почтовые ящики, следует уделять особое внимание или при необходимости сообщать властям о проведении подозрительной операции. В некоторых странах компаниям запрещено использовать в качестве адреса почтовые ящики (Франция, Греция).
г) Выполнение требований законодательства Действия в случае неполной идентификации
Когда невозможно провести полную идентификацию клиента, соответствующие институты могут предпринять следующие меры:
·прекратить отношения с клиентом (включая отказ в открытии счета или проведении операции);
·заблокировать счет;
·информировать власти о подозрительной операции;
·рассмотреть возможность конфискации средств на счете через определенный период времени;
·хранить записи данных, касающихся идентификации клиентов.
Вышеупомянутые действия могут применяться отдельно либо в совокупности. Например, после того, как счет был открыт, финансовый институт может заблокировать средства и одновременно направить сообщение о подозрительной операции.
Большинству стран-членов ФАТФ не разрешается проводить операцию по счету до того, как идентифицирована личность клиента. Однако банковские институты могут позже обнаружить, что процедура идентификации была выполнена неудовлетворительно. В этом случае институт должен, как минимум, дать сообщение в соответствующие органы. Санкции за невыполнение требований законодательства по идентификации
Санкции, применяемые к финансовым институтам в случаях невыполнения требований законодательства в отношении идентификации клиентов:
·штрафы, налагаемые на физические лица, компании и финансовые институты;
·возможность лишения свободы - для физических лиц (членов правления, директоров, управляющих, работников, представителей и других лиц, которые постоянно или периодически оказывали услуги клиентам);
·дисциплинарные санкции (предупреждения, приостановка деятельности);
·требование об исправлении всех недостатков в процедуре идентификации клиентов, если они обнаружены в ходе выполнения надзорных функций за банковским сектором;
·приостановление или прекращение, запрещение и отстранение от определенного вида деятельности и другие подобные действия.
Вышеупомянутые санкции могут применяться как в совокупности, так и раздельно. Во многих странах невыполнение финансовым институтом соответствующих действий для установления личности возможного клиента является уголовным преступлением. Иногда не только к финансовым институтам, но и к их сотрудникам могут быть применены наказания в виде штрафов или тюремного заключения, в зависимости от их должности в банке и степени участия в преступлении.
Необходимо отметить, что российская практика, опыт которой насчитывает около 4 месяцев23работы в области предотвращения отмывания денег, не уступает основным международным требованиям в части основы для банковских институтов по идентификации клиентов, сроку хранения данных, а также иных мероприятий по организации борьбы с отмыванием денег.
Несмотря на то, что законадательство в отношении банков является адекватным мировой практике борьбы с отмыванием денег, законодательство России не охватывает все финансовые институты. Так в частности, по словам начальника управления контроля ФКЦБ России С.Помы, под нормы «противоотмывочного законодательства» на рынке ценных бумаг подпадают брокерская и дилерская деятельность, а также деятельность по доверительному управлению ценными бумагами. Остальные виды деятельности на рынке ценных бумаг, по словам С.Помы, «...под регулирование этого Закона не подпадают»24. Так например, в настоящее время под действие Закона №115-ФЗ не подпадают регистраторы, депозитарии, биржи и клиринговые организации, которые по определению являются частью всей финансовой системы. Однако в данной работе рассматривается практика организации взаимодействия банков с органами финансового надзора и не ставится целью осуществление обзора других финансовых секторов экономики. 2.3.2. Взаимодействие банков с органами финансового надзора 25 а) Итальянский опыт
Закон о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем от 5.07.91 г. №197 упорядочил сферу финансового посредничества, разделив ее на две части, и ввел ряд административных норм по предупреждению и борьбе с легализацией доходов, полученных преступным путем. Вследствие принятия данного закона в сферу компетенции Валютного Итальянского Бюро (ВИБ) при Банке Италии добавилось, помимо прочего, противодействие легализации доходов, полученных преступным путем. Административные меры, введенные Законом №197 в части борьбы с легализацией преступных доходов заключаются в основном в пассивных и активных функциях сотрудничества ВИБ с банковскими институтами. Данные обязанности касаются всех финансовых институтов, подразделяющихся на две категории: уполномоченные посредники и финансовые посредники, включенные в специальные списки, хранящиеся в ВИБ. Первые – это все традиционные посредники и финансовые институты (банки, страховые компании, риэлторские фирмы, инвестиционные фонды и т.д.). К последним относятся финансовые компании, занимающиеся инвестиционной деятельностью.
