Законом «О банках и банковской деятельности»[10]предусмотрено, что отказом в выдаче лицензии банку могут служить сведения в отношении руководителя банка, главного бухгалтера и его заместителей:
·о наличии судимости за совершение экономических преступлений;
·о совершении в течение одного года административного нарушения в области торговли и финансов.
В первую очередь, стоит обратить внимание на данную формулировку «могут служить», из чего вытекает, что перечисленные критерии не подразумевает автоматический отказ в выдаче лицензии. И наличие, например, судимости за совершение экономических преступлений «может и не служить» поводом для такого отказа.
Во-вторых, законодательством о банковской деятельности не установлена обязанность кредитных организаций предоставлять отчетность финансово-надзорные органы по источникам средств для участия в уставных капиталах кредитных организаций, на предмет отмывания денег.
Законом О Банке России[8]лишьустановлено, что при приобретении более 5% акций кредитной организации об этом необходимо уведомить Банк России, а в случае приобретения более 20% необходимо получить предварительное согласие Банка России. Однако данное положение даже не раскрывает сущности представления в Банк России этих данных. Не ясно будет ли являться основанием для отказа Банком России в приобретении физическому лицу, например, 30% акций конкретной кредитной организации, если это физическое лицо было привлечено к уголовной ответственности за отмывание денег или если доказано, что источником этих средств являются криминальные доходы.
Очевидно, что данные законодательные акты (относительно недопущения преступников в банковскую среду) не могут рассматриваться достаточными и в полной мере предусматривающими невозможность проникновения преступных денежных средств в банковскую систему России. Иными словами, законодательство по этому вопросу является в высшей степени несовершенным.
5. Рассматривая вопрос организации эффективного внутреннего банковского контроля, необходимо обратить внимание на то, что в нормативных документах Банка России[35]не введена бальная или иная шкала рисков в соответствии с различными признаками «подозрительности» операций. В соответствии с установленным порядком, оценка рисков по различным видам операций производится каждым банком самостоятельно, при этом критерии подходов в оценке рисков в различных банках существенно отличаются. Оценивая вариативные подходы можно сделать вывод, что шкала бальной оценки рисков с указанием количества балов по каждому признаку операций (с созданием «резерва на предстоящие потери» в соответствии с нормативными актами Банка России), явилась бы методическим пособием, способствующим созданию эффективной системы борьбы с отмыванием денег. Например, система бальной оценки данных рисков могла бы быть устроена таким образом, что при присвоении «высокого» риска операции, сведения по ней требовали бы обязательной проверки источника используемых средств, личности лица, осуществившего данную операцию и т.д., и принятия решения службой внутреннего контроля о передачи сведений о ней в КФМ России. В соответствии с Письмом Банка России[35], внешнеэкономические операции, в том числе, туристская деятельность является высокорисковой операцией. Однако понятие «осуществление внешнеэкономических операций», само по себе, является чрезмерно широким и расплывчатым. При введении бальной системы будет возможным разграничить внешнеэкономические операции на более и менее рисковые. Кроме оценки рисков проводимых операций, введение бальной системы позволит создать эффективный внутренний контроль, противодействующий отмыванию денег.
6. В соответствии с Законом[6]перечень государств,территорий, в которых не предусмотрено раскрытие или представление информации при проведении финансовых операций должен быть утвержден Правительством Российской Федерации. Однако во избежание межстрановых конфликтов в цивилизованных странах мира такие перечни официально представляют лишь признанные международные организации. Ко времени окончания работы, 18 мая т.г. в Правительством Российской Федерации были внесены поправки к Закону №115-ФЗ, в соответствии с которыми, Правительством Российской Федерации утверждается порядок составления списка таких государств, а не сам перечень.
7. Аналогично предыдущему выводу, в период начала работы над данной диссертацией, существовали некоторые спорные или неясные вопросы, в отношении которых к настоящему времени предприняты попытки их разрешения посредством внесения поправок в действующее законодательство.
Вопрос о мерах воздействия к банку при невыполнении им рекомендаций Банка России может быть разрешен. А именно, за невыполнение законодательства кредитными организациями в своих нормативных документах Банк России ссылается на Статью 75 Закона о Центральном банке Российской Федерации[8], устанавливающего санкции, предусматривающие наказание банков штрафом от 0,1% минимального уставного капитала (5 млн. евро) вплоть до отзыва лицензии. При этом открытым оставался вопрос, какие конкретные меры воздействия к банкам будут применяться за несоблюдение «антиотмывочного» Закона, в том числе за непредставление сведений о «подозрительных операциях». Дополнения в Кодекс об административных правонарушениях[4](внесенные в Правительство Российской Федерации одним пакетом с поправками к «антиотмывочному» Закону) предусматривают наложение штрафа на должностных лиц от 100 до 200 МРОТ32и на юридических лиц – от 500 до 5000 МРОТ за несоблюдение ими требований законодательства в части фиксирования, хранения и представления сведений об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также организации внутреннего контроля.
8. Дополнения к Закону по борьбе с отмыванием денег[6]также ставят точку в некогда спорном вопросе в отношении внутреннего контроля в кредитных организациях. Дело в том, что после принятия Рекомендаций[35]по организации внутреннего контроля в КФМ России и Банк России приходило большое количество писем от кредитных организаций, в которых задавался один и тот же вопрос: «Должны ли мы соблюдать данные Рекомендации?» В качестве ответа на этот вопрос необходимо сказать следующее. Кредитные организации обязаны соблюдать правила внутреннего контроля в соответствии с требованиями, предусмотренными Законом об отмывании денег, остальные правила, указанные в данных Рекомендациях, носят добровольный характер. Тем не менее, в целях усиления внутреннего контроля в банках, новыми поправками предусмотрено обязательное их введение в кредитных организациях в полном объеме, как указано в Рекомендациях Банка России.
9. Еще несколько слов по поводу несовершенства нормативной правовой базы в отношении взаимодействия Банка России и государственных органов власти. Законом о Банке России не прописывается механизм данного взаимодействия. В частности, законодательство не предусматривает привлечение специалистов КФМ России при проведении проверок кредитных организаций на наличие эффективного внутреннего контроля в части противодействия отмыванию денег. Однако представляется очевидным, что участие специалистов КФМ России в таких проверках позволило бы обеим сторонам (КФМ России и Банку России) более эффективно выявлять недостатки и принимать меры к их устранению, а также проводить анализ действующего механизма в целях его совершенствования.
10. Следующий вывод касается вопроса документарного надзора как метода проверки кредитных организаций на наличие адекватной системы внутреннего контроля. Представляется очевидной необходимость разработать и внедрить определенные документарные формы отчетности по организации внутреннего контроля в кредитных организациях. По мнению Директора Департамента инспектирования кредитных организаций Банка России В.В. Ткаченко,33«Системный подход к организации проверок позволит снизить их количество. В этом случае текущий контроль за деятельностью кредитной организации будет ориентирован в большей степени на документарный надзор, и лишь в экстремальных ситуациях в работе кредитной организации будут осуществляться внеплановые выходы инспекции на место». Иными словами, при правильной организации документарного надзора, в большинстве случаев необходимость проведения проверок существенно снижается.
Таким образом, предложение автора заключается в следующем. Необходимо ввести формы отчетности для кредитных организаций по организации и соблюдению правил внутреннего контроля, а также по качеству и количеству направленных в КФМ России сведений. Например, служба внутреннего контроля банка могла бы предоставлять ежемесячный отчет о ее работе в Банк России, а копия отчета – направляться в КФМ России.
11. Следующий вопрос касается перечня охватываемых операций, входящих в понятие отмывания преступных доходов. В антиотмывочном Законе[6]Статья 193 Уголовного кодекса[3]и другие были исключены из компетенции КФМ России, заметим, однако, что невозврат валютной выручки является незаконным и поэтому должен классифицироваться как «отмывание доходов, полученных преступным путем». В отношении уклонения юридических или физических лиц от уплаты таможенныхплатежей (Статья 194), автор полагает, что в целях недопущения дублирования функций органов финансового надзора, это правонарушение должно оставаться в компетенции ГТК России и не подпадать в понятие «отмывания доходов, полученных преступным путем». Статьи 198 и 199 также не должны относиться к компетенции КФМ России, поскольку органом финансового надзора в отношении данных правонарушений является ФСНП России и МНС России.
12. В настоящее время технические возможности КФМ России позволяют эффективно раскрывать схемы отмывки преступного капитала, однако целесообразно начать работу по согласованию основных технических возможностей КФМ России и Банка России по созданию единой базы данных, например, по структуре владельцев кредитных организаций, а также по некоторым операциям, связанным с отмыванием денег. А если будет принята поправка, классифицирующая правонарушение «невозврат экспортной выручки» в понятие «отмывание доходов, полученных преступным путем», то доступ КФМ России к базе данных Банка России в режиме «он-лайн» будет способствовать более эффективному выявлению этих правонарушений.
13. Следующий вывод затрагивает вопрос о порядке предоставления информации из кредитных организаций в КФМ России. В соответствии с Законом об отмывании денег[6]данный порядок устанавливается Банком России. После принятия этого Закона 7 августа 2001 г., тремя месяцами позже Банк России выпустил нормативный документ, прописывающий этот порядок. Этим документом явилось Положение «О порядке представления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем»[28].Положение предусматривает все необходимые аспекты и конкретизирует механизм направления сведений от кредитных организаций до Главного центра информатизации (ГЦИ) Банка России. Однако ввиду отсутствия на тот период уполномоченного органа и его законодательно установленных функциональных обязанностей (которые были утверждены Положением Правительства Российской Федерации[15]), порядок доставки этих сведений от ГЦИ до КФМ России не был установлен и в настоящее время закреплен межведомственным Соглашением[36].Таким образом, к настоящему времени назрела объективная необходимость активизировать работу по разработке внедрению механизма доставки информации от кредитных организаций до КФМ России напрямую без посредничества Банка России.
Правовые нормативные документы
1. Международная Конвенция организации объединенных наций от 19.12.1988 г. О борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ.
2. Международная Конвенция Совета Европы от 8.11.1999 г. Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности.
3. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 г. №63-ФЗ.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ.
5. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 г. N 197-ФЗ.
6. Федеральный закон от 7.08.2001 г. №115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем».
7. Федеральный закон от 7.08.2001 г. №128-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем».
8. Федеральный закон от 02.12.1990 г. №394-1 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в ред. 06.08.2001).
9. Закон от 9.10.92 №3615-1«О валютном регулировании и валютном контроле» (в ред. Федерального закона от 08.08.2001 №130-ФЗ).
10. Федеральный закон от 02.12.1990 г. №395-1 «О банках и банковской деятельности» (в ред. 24.06.1992).
11. Федеральный закон от 25.02.1999 г. №40-ФЗ «О банкротстве кредитных организаций».
12. Федеральный закон от 10.01.2002 г. №1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи».
13. Указ Президента Российской Федерации от 1.11.2001 г. №1263 «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем».
14. Указ Президента Российской Федерации от 25.07.1996 г. №1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» (в ред. от 18.07.2001 г. №872).
15. Положение Правительства Российской Федерации от 2.04.2002 г. №211 «О Комитете Российской Федерации по финансовому мониторингу».
16. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.11.2001 г. №820 «Вопросы Комитета Российской Федерации по финансовому мониторингу».
17. Постановление Правительства Российской Федерации от 6.04.1999 г. №383 «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и исполнительной властью Грузии о сотрудничестве и взаимной помощи в области борьбы с незаконными финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем».
18.Постановление Правительства Российской Федерации от 11.02.1999 г. №149 «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Белоруссия о сотрудничестве и взаимной помощи в области борьбы с незаконными финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем».
19. Постановление Правительства Российской Федерации от 01.12.1998 г. №1423 «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Болгария о сотрудничестве и взаимной помощи в области борьбы с незаконными финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем».
20. Постановление Правительства Российской Федерации от 9.11.1998 г. №1313 «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Хорватия о сотрудничестве и взаимной помощи в области борьбы с незаконными финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем».
21. Постановление Правительства Российской Федерации от 4.07.1998 г. №699 «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве и взаимной помощи в области борьбы с незаконными финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем».
22. Постановление Правительства Российской Федерации от 19.01.1998 г. №64 «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о сотрудничестве и взаимной помощи в области борьбы с незаконными финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем».
23. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.07.1996 г. №888 «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Итальянской Республики о сотрудничестве и взаимной помощи в области борьбы с незаконными финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем».
24. Постановление Правительства Российской Федерации от 6.07.1998 г. №710 «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Федеративной Республики Нигерии о сотрудничестве и взаимной помощи в области борьбы с незаконными финансовыми операциями, связанными с легализацией (отмыванием) доходов, полученных незаконным путем».
25. Заявление Правительства РоссийскойФедерации и Банка России от 30.12.2001 г. «О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации».
26. Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2002 год.
27. Положение Банка России от 28.11.2001 г. №160-П «О порядке осуществления Банком России контроля за исполнением кредитными организациями Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем».
28. Положение Банка России от 28.11.2001г. №161-П «О порядке представления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем».
29. Указание Банка России от 12.02.1999 г. №500-У «Об усилении валютного контроля со стороны уполномоченных банков за правомерностью осуществления их клиентами валютных операций и о порядке применения мер воздействия к уполномоченным банкам за нарушения валютного законодательства» (в ред. Указания Банка России от 27.11.2001 г. №1056-У).
30. Указание Банка России от 13.07.1999 г. №606-У «О формировании резерва под операции кредитных организаций Российской Федерации с резидентами офшорных зон».
31. Инструкция Банка России от 1.10.1997г. №1 «О порядке регулирования деятельности банков».
32. Инструкция Банка России от 23.07.1998 г. №75-И «О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности» (в ред. Указания от 12.04.2001 г. №951-У).
33. Инструкция Банка России от 30.06.1997 г. №62а «О порядке формирования и использования резерва на возможные потери по ссудам».
34. Письмо Банка России от 15.02.2001г. №24-Т «О Вольфсбергских принципах».
35. Письмо Банка России от 28 ноября 2001 г. N 137-Т «О рекомендациях по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем».
36. Соглашение от 28.01.02 г. «Об информационном взаимодействии между Центральным банком Российской Федерации (Банком России) и Комитетом Российской Федерации по финансовому мониторингу (КФМ России), осуществляемом в соответствии с Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем».
37. Итоговая декларация Парламентской конференции Европейского союза по борьбе с отмыванием денег от 8.02.2002 г.
38. Директива Совета Европы от 10 июня 1991 года №91/308/ЕЕС «О предотвращении использования финансовой системы в целях отмывания капиталов». Список литературы
1. О.Н. АнтиповаСистема банковского надзора и инспектирования за рубежом. М.: ЦПП ЦБ РФ, 1999.
2. О.Н. АнтиповаСтандарты банковского надзора в России. М.: ЦПП ЦБ РФ, 1995.
3. С.В.Большаков, З.А.КаловПринципы управления финансами (Финансы кредит, менеджмент). Нальчик: Эль-Фа, 1999.
4. А.Г. БраткоЦентральный банк в банковской системе России М.: Спарк. 2001.
5. С.А. ГолубевРоль Центрального банка Российской Федерации в регулировании банковской системы страны. М.:Юридический Дом «Юстицинформ».2000.
6. С.С. ДзасаровДеятельность банков.М.1998.
7. Л.А. ДробозинаОбщая теория финансов. М.: «Банки и биржи». Изд.Юнити. 1995.
8. Е.Ю. ЕрпылеваМеждународное банковское право.М.1998.
9. В.К. Сенчагова Экономическая безопасность. М.:Финстатинформ. 1998.
10. Я.А.ГейвандовЦБ РФ: юридический статус, организация, функции, полномочия. – М.:Изд. Московского независимого института международного права. 1997.
11. В.М. Родионова,Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко– авторы учебника для высших финансово-экономических учебных заведений Финансы. М.1998.
12. Ерпылева Н.Ю.Международное банковское право: Учеб. Пособие. М.:Форум-Инфра-М. 1998.
13. Х.Х. Кернер, Э.ДахОтмывание денег. М.:Международные отношения. 1996.
14. С.А. Андрюшин, А.З. ДадашевНаучные основы организации системы общегосударственного финансового контроля//Финансы. №4.2002.
15. Е.Е. ГавриленковМеждународный опыт деятельности агентств по борьбе с финансовыми преступлениями (финансовая разведка и финансовая полиция) Фонд «Бюро экономического анализа». 20.12.2000.
16. В.А.Гамза, И.Б. ТкачукБанк как субъект борьбы с легализацией (отмыванием) преступных доходов//Банковское дело.№5.2002.
17. С.КузнецовНе в ущерб качеству//Президентский контроль.№5.2000.
18. В.Г.ПансковО некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране// Финансы.№5.2002.
19. С.Пома_РБК.15.04.2002,Москва15:47.http://www.rbc.ru/rbcfreenews.shtml?/20020415154735/shtml.
20. П. РушайлоБанки грязи не боятся//Коммерсантъ. 18.02.2002.
21. М. Сенаторов//М.: Открытые системы. 22.08.2001. Выпуск №162 (233).
22.С.В. СорвинО банковском надзоре за деятельностью и развитием кредитных организаций//Деньги и кредит.№4.2001.
23. М.И.СуховБанковский надзор: общеэкономические аспекты//Деньги и кредит.№8.2000.
24. М.В. СтепановаПравовое регулирование банковской деятельности: международно-правовой аспект//Банковское право.№4.2001.
25. А.Ю. СимановскийТекущий банковский надзор. Международные тенденции развития и некоторые вопросы совершенствования российской практики//Деньги и кредит.№2.2002.
26. А.Ю. СимановскийНадзорные и контрольные функции Банка России: краткий экскурс// Деньги и кредит.№5.2001.
27. А.Ю. СимановскийБазельские принципы эффективного банковского надзора и их реализация в России// Деньги и кредит. 2001. №3.
28. А.СуэтинМакроэкономические последствия отмывания денег// Вопросы экономики.№10.2001.
29. В.В. ТкаченкоИнспектирование Банком России кредитных организаций// Деньги и кредит. №8. 2001.
30. В.ШевлоковФинансовый контроль как функция финансового управления //Финансы.№1.2001.
31. Е.В.ЧупроваОсобенности ответственности за отмывание незаконных доходов по законодательству некоторых стран//Международное и зарубежное банковское право.№3.2000.
32. Бюллетень банковской статистики. М.: ЦПП ЦБ РФ.№2.2002.
33. Информационный сборник по проблемам противодействия легализации доходов, полученных преступным путем. М.: ЦПП ЦБ РФ. 2001. №7.
34. Базельский комитет по банковскому надзору. М.: ЦПП ЦБ РФ. 1997. Приложения
1. Парижская декларацияпротив отмывания денег.
2. 40 Рекомендаций ФАТФ.
Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2002 год».
А.СуэтинМакроэкономические последствия отмывания денег// Вопросы экономики. 2001. №10.
А.П. Домбровский «Банковский надзор как фактор стабильности банковской системы». Государственный Санкт-Петербургский университет экономики
