В отношении российского рынка перестрахования можно сказать, что он бесспорно развивается. Вместе с тем нельзя забывать, что перестрахование – это бизнес больших и очень больших денег. Чтобы предоставить перестраховочную емкость в 20,0 млн. долларов США, перестраховщик должен обладать капиталом в десятки раз большим.
Задачи, которые ставятся в Концепции по совершенствованию системы законодательства в области страхования, безусловно актуальны. Действующая в настоящее время нормативная база в области обязательного страхования, по нашему мнению, крайне хаотична. С одной стороны, действуют несколько десятков нормативных актов, которыми констатируется необходимость страхования тех или иных объектов или субъектов в обязательном порядке. При этом необходимость проведения целевого ряда упомянутых в этих нормативных актах видов страхования в обязательной форме вызывает серьезные сомнения. В то же время большинство норм не реализовано, поскольку в соответствии с ГК РФ объекты, подлежащие обязательному страхованию, риски, от которых они должны быть застрахованы, и минимальные размеры страховых сумм определяются законом, однако конкретно в соответствующих актах это не оговорено. Наконец, законы о проведении в обязательном порядке ряда очевидных видов страхования в течение долгого времени не принимаются. Достаточно напомнить о судьбе закона об автогражданской ответственности.
Правительство отклонило законопроект «О порядке осуществления обязательного страхования на территории РФ» и поручило Минфину доработать его. Против принятия этого закона высказалась администрация Президента России. Из ее заключения следовало, что в законопроекте отсутствует предмет регулирования, а сам документ является излишне общим. По мнению администрации Президента, вместо принятия отдельного законопроекта об обязательном страховании можно включить соответствующую главу в Закон «Об организации страхового дела в РФ».
Страховое законодательство является фундаментом для строительства страхового рынка в стране. Оно должно определять общие принципы организации страховой деятельности, порядок осуществления страховых операций, требования к субъектам страховой деятельности, формы организации государственного регулирования в страховании и т. п. Вот почему необходимо разработать целостную систему обязательного страхования; осуществить меры по развитию законодательства о налогах и сборах; об основах деятельности обществ взаимного страхования.
В Концепции нашли отражение вопросы налогового регулирования страховых операций. В перспективе планируется включить в перечень социальных налоговых вычетов затраты граждан при страховании ими наиболее жизненно важных имущественных интересов (связанных с жизнью и здоровьем, владением, пользованием, распоряжением жилыми помещениями и домашним имуществом). Целесообразно расширить перечень расходов организаций по различным видам страхования ответственности, включаемых в затраты, принимаемые к вычету при исчислении налога на прибыль организаций. Режим налогообложения операций по долгосрочному страхованию должен являться стимулом для формирования физическими и юридическими лицами эффективной защиты от наиболее значимых рисков.
Страхование жизни является важной сферой страхового дела, традиционным и постоянным источником значительных инвестиционных ресурсов, способствующих успешному росту экономики. Особо следует выделить планы Правительства по стимулированию перевода сбережений населения в долгосрочные инвестиции с использованием механизмов долгосрочного страхования жизни и поэтапную интеграцию национальной системы страхования с международным страховым рынком.
Демографическая ситуация, характеризующаяся увеличением доли населения старших возрастных групп, и переход на накопительную систему в пенсионном страховании, включающую самостоятельное формирование гражданами своего пенсионного фонда, предполагают расширение участия страховых компаний в осуществлении пенсионного страхования. Стимулом для развития долгосрочного страхования жизни должно стать создание системы гарантий страхователям и застрахованным гражданам в получении накопленных сумм по договорам страхования. Страхование будет играть существенную роль в пенсионный реформе. В перспективе предстоит сформировать законодательную основу деятельности страховых организаций, являющихся элементом системы обязательного пенсионного страхования. Участие страховщиков наряду с негосударственными пенсионными фондами в обязательном пенсионном страховании с учетом специфики правового регулирования страхования предполагает соблюдение установленных законодательством единых принципов деятельности субъектов данной системы.
Важным направлением в расширении страховой защиты призвана стать система обязательного медицинского страхования граждан в Российской Федерации. В осуществлении данного вида страхования и иных видов страхования, имеющих социальную направленность и дополняющих системы обязательного социального страхования и социального обеспечения, предстоит перейти к страховому принципу.
Помимо ужесточения нормативных требований к финансовой устойчивости страховщиков намечается ввести специализацию страховых организаций. Это исключит осуществление одним страховщиком личного страхования (страхования жизни и пенсий) и имущественного. В этих целях должна быть разработана классификация видов страховой деятельности и определены особенности организации и осуществления страхования жизни и пенсий.
На наш взгляд, отсутствие со стороны государства должного надзора привело к тому, что Всероссийский союз страховщиков готовится стать саморегулируемой организацией. Безусловно, это высокий статус, который даст огромные права и полномочия. Соглашение, которое подписано совсем недавно, в значительной степени приближает это событие. Имеется в виду прежде всего совместная и согласованная деятельность Министерства финансов РФ и ВСС по разработке страхового законодательства, совместные программы подготовки и переподготовки руководящих кадров страховых компаний, скоординированные действия по совершенствованию процесса лицензирования, сбора и анализа статистической отчетности. Кстати, в Тюменской области Координационный совет по страхованию, созданный при администрации, давно взял на себя функцию развития регионального рынка, создания цивилизованной страховой инфраструктуры. Аналогично в масштабе страны Комитет ВСС по региональной политике по сути дела заменил государственный орган страхового надзора, осуществляя координацию региональных объединений страховщиков, взаимодействуя с федеральными и региональными обществами в деле освоения региональных рынков, проведения экспертного анализа нормативно-правовых актов по страхованию, изданных региональными и местными органами власти, созданию в регионах банков данных о недобросовестных клиентах. Принято решение о подготовке перечня услуг, оказываемых ВСС страховым организациям-членам ВСС. Огромное значение придается соглашению между ВСС и Минфином РФ о сотрудничестве. Все это в конечном итоге должно значительно повысить привлекательность ВСС для всех профессиональных участников рынка страхования России.
Анализ Концепции в содержательном плане свидетельствует о системности, однако нельзя не отметить декларативный характер. Если цели и направления в документах подобного типа могут носить характер провозглашаемых, то механизм реализации должен быть четким. Тогда это будет выполнимо, позволит страховому бизнесу развиваться и занять должное место в экономике России. Для успешной конкуренции с крупнейшими страховыми организациями отечественным страховщикам необходимо наращивать финансовый потенциал, размеры капитала и активов, чтобы повысить свою устойчивость. А это, в свою очередь, возможно лишь при изменении отношения к страхованию в стране: общество должно осознать важность задач, решаемых с помощью страхования, необходимости обеспечивать себя полноценной страховой защитой. Решение этой задачи связано с повышением уровня жизни населения и доходов юридических лиц, с осознанием того, что в современном российском обществе «спасение утопающих есть дело прежде всего самих утопающих», с наличием и неуклонной реализацией соответствующей государственной политики в области страхования.
Природные катастрофы, террористические акты и последовавшая за ними широко рекламируемая государственная поддержка пострадавших оказались «стимулом» потребительских настроений и не способствовали созданию потребности в классической страховой защите от стихийных бедствий: наводнений, селей, ураганов; техногенных аварий; политических и экономических рисков.
Упущено главное – взаимоотношения страховщиков с потребителями страховых услуг. Именно страховщики должны формировать страховую культуру в обществе, государство же должно стать помощником, извлекая серьезную выгоду из их инвестиционного потенциала.
О политике межбюджетного федерализма
С. В. Бужан, зам. директора департаментафинансов администрации Тюменской области
Проблема бюджетного федерализма относится к числу актуальных на протяжении ряда лет. Однако если раньше межбюджетные отношения Центра с регионами решались через методические рекомендации по расчету и распределению средств фонда финансовой поддержки регионов и сводились в основном к расходным полномочиям, то в настоящее время политика изменилась. Складывается впечатление, что субъекты РФ, заставив-таки Центр хоть частично рассчитаться по нефинансируемым федеральным мандатам или приостановить действие тех, по которым рассчитаться нет возможности, одновременно подтолкнули к тому, что сейчас Правительство в лице Министерства финансов пытается решить свои проблемы путём ярко выраженной централизации доходов на федеральном уровне. А с выходом в свет Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г ., пропагандирующей децентрализацию бюджетных ресурсов и повышение роли собственных доходов (последнее обязательство, следует заметить, носит пока чисто декларативный характер), отношения между Центром и регионами стали более обострёнными. Количество местных налогов снижается, и соответственно необеспеченность местных бюджетов собственной доходной базой возрастает.
Начиная с 2000 года субъекты Российской Федерации теряют значительные объемы доходов своих бюджетов, во-первых, в связи с зачислением налога на добавленную стоимость на товары, производимые на территории Российской Федерации, полностью в федеральный бюджет; во-вторых, с отменой местного налога на ЖКХ.
С введением в действие второй части Налогового Кодекса в полном объёме ситуация с обеспеченностью местных бюджетов собственными доходными источниками обострится ещё больше, так как количество местных налогов и сборов сократится до пяти: налоги на имущество физических лиц, земельный налог, имеющий целевой характер, а также местные лицензионные сборы и налог на рекламу, однако их поступления незначительны. Это третий ухудшающий фактор.
С принятием в 2002 г. главы 25 части второй Налогового Кодекса изменился подход к определению налогооблагаемой базы прибыли, тем самым сделан следующий шаг к снижению налоговой нагрузки на предприятия. Новый порядок налогообложения привел к снижению объёма поступлений налога на прибыль в бюджет. Причем по интегрированным компаниям прибыль носит скачкообразный характер, т. к. зависит от цены на нефть на мировом рынке.
С 2002 г. отменены отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, сократилась также доля субъектов РФ в поступлениях от налога на добычу полезных ископаемых. С 1 января 2003 года осуществлен новый этап в снижении налогового бремени налогоплательщиков – отменен налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте, налог на пользователей автомобильных дорог. Меры Российской Федерации, направленные на нивелирование последствий указанных изменений, в полном объёме не компенсируют потери доходов области (порядка 550 млн. рублей). Таким образом, доходы регионов резко сокращаются, причем настолько быстро, что не успеваешь осмыслить эти перемены, а обязательства бюджетов субъектов РФ растут.
Кроме того действующий в настоящее время порядок разграничения между бюджетами различных уровней ряда региональных и местных налогов существенно ограничивает права органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в распределении доходов, соответственно от региональных и местных налогов и сборов, закрепленное за ними бюджетным законодательством РФ.
Из числа региональных налогов налог на имущество предприятий и налог на лесной доход устанавливаются законодательными актами РФ и взимаются на всей территории РФ, а конкретные ставки этих налогов определяются региональными законами. При этом федеральное законодательство требует, чтобы 50% от поступлений налога на имущество предприятий перечислялось в местный бюджет по месту нахождения плательщика, а 40% от поступлений лесного дохода перечислялось в федеральный бюджет (до 01.01.2002 г.).
Из местных налогов федеральным законодательством установлены нормативы отчислений от земельного налога за земли городов и поселков в федеральный, региональный и местные бюджеты.
В то же время Конституция РФ, Бюджетный кодекс, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо относят к компетенции органов местного самоуправления право самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы, при этом пункт 1 статьи 132 Конституции не содержит каких-либо ограничений прав органов местного самоуправления или условий их реализации.
Таким образом, действующее налоговое законодательство существенно ограничивает права органов государственной власти субъектов РФ в распределении доходов от региональных налогов и сборов, закрепленное за ними бюджетным законодательством, а также ограничивает права органов местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и законодательством о местном самоуправлении, в части распределения полученных доходов.
Следующей проблемой, вызывающей озабоченность регионов, является разделение налогоплательщиков на крупнейших, крупных, средних и образование налоговых инспекций по данному принципу. Крупнейшие налогоплательщики встали на учет в налоговую инспекцию № 1 в г. Москве, крупные, средние - соответственно по месту регистрации в федеральных, окружных инспекциях и мелкие остались на местах. Это не могло не сказаться на налоговых платежах. Со стороны Центра – это следующий шаг Центра на пути концентрации финансовых ресурсов в федеральном бюджете, однако он может нанести невосполнимый ущерб экономическому развитию региона. Укрупнение налоговых инспекций внутри региона через объединение районных и городских привело к тому, что орган, исполняющий бюджет и осуществляющий контроль за его исполнением не располагает информацией о суммах налогов и недоимке по отдельным видам налогов в разрезе муниципальных образований. Неурегулированность взаимодействия финансовых и налоговых органов в части обмена информацией, при ссылке налоговиков на «налоговую тайну», приводит к тупиковой ситуации и при формировании бюджета на очередной финансовый год. Из всего этого напрашивается вывод, что Центр вместо укрепления бюджетной системы субъектов РФ, усиления самостоятельности их бюджетов, порождает количество дотационных территорий. Такая политика приведет к тому, что вместо двух нищих мы будем иметь четырех.
Следует отметить, что это не первый шаг со стороны Министерства по налогам и сборам в части распределения средств в пользу федерального бюджета. В начале 2001 года прошли указания по так называемому «котловому методу» расчета недоимки, следствием чего стало необоснованное обогащение бюджетов одних уровней за счет других. Возможно, в других регионах эта процедура прошла менее болезненно, наш же бюджет как бюджет сложнопостроенного субъекта РФ, имеющего в своем составе автономные округа, потерял около 400 млн. рублей недоимки по плате за недра. Кроме того отголоски этого сказываются и сейчас по взысканию задолженности через решения арбитражного суда, неурегулированного сальдо расчетов и др.
Еще один вопрос в рассмотрении межбюджетных отношений, который не может не тревожить нас – это урегулирование задолженности по уплате федеральных регулирующих налогов и сборов субъектов РФ перед федеральным бюджетом. В соответствии с пунктом 14 ФЗ от 25.12.2000 г. № 145-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2000 г.» было произведено урегулирование задолженности по уплате федеральных регулирующих налогов и сборов субъектов РФ перед федеральным бюджетом по состоянию на 01.01.2000 г. При том, что данная процедура идёт в нарушение бюджетного и налогового законодательства РФ, урегулирование в части задолженности федерального бюджета перед бюджетами субъектов РФ не произведено, не определен порядок и механизм возврата этой задолженности.
Аналогичная ситуация повторяется по итогам работы за 2000 и 2001 годы, в нарушение п. 15 Приказа Минфина РФ от 14.12.99 г. № 91н (зарегистрировано в Минюсте РФ 22.12.1999 г. № 2022) по письму МФ РФ от 05.01.2001 г. № 03-01-01/07-3 (в Минюсте РФ не зарегистрировано) в 2001 году приостановлены перерасчеты между бюджетами, неисполненные на конец финансового года, до проведения выверки сальдо расчетов в порядке, установленном МФ РФ. В связи с этим действия МФ РФ представят как необоснованные. Причем все циркулярные указания Минфина РФ направляются в настоящее время только в управление федерального казначейства, финансовые органы зачастую не имеют нужной для работы информации и вынуждены выпрашивать её в УФК или самостоятельно выискивать через Интернет и другие источники.
Остается непонятным на сегодняшний день, по каким нормативам при погашении будет зачисляться по уровням бюджетной системы реструктуризируемая в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 1002 от 03.09.1999 г. задолженность по налогам и сборам, особенно по тем налогам, которые переименовываются (платежи за пользование недрами) или по которым меняются ставки, нормативы зачислений по уровням бюджетной системы. (Налог на прибыль). На наши неоднократные запросы УФК отвечают, что зачисление будет производиться в общем порядке. Каков тогда смысл данной реструктуризации – опять концентрация средств в федеральном бюджете?
Полагаю, что перечень проблемных вопросов в области межбюджетных отношений можно продолжать, так как затронута только часть их, касающаяся доходной базы бюджета. Будучи до настоящего времени бездотационным регионом, Тюменская область за счёт доли ресурсных платежей, собираемых на территории входящих в её состав автономных округов смогла рассчитаться с долгами по заработной плате и войти в график её выплаты, погасить полностью задолженность по детским пособиям. На сегодня вовремя оплачиваются текущие платежи бюджетных учреждений за тепло, электроэнергию, своевременно погашается реструктуризированная задолженность перед энергетиками, оказывается финансовая поддержка федеральным структурам, активно ведётся строительство объектов социальной сферы. Однако складывающаяся ситуация в мире может оказать существенное влияние на дальнейшее развитие нашего региона, т. к. та незначительная доля налога на добычу углеводородного сырья, которой нам удалось добиться от Центра, может сойти на нет, если начнутся скачки цен на энергоресурсы.
Таким регионам, которые не только обеспечивают себя финансовыми средствами, но ещё являются донорами, на наш взгляд, необходимо оказывать поддержку в развитии их самостоятельности, чтобы они не стояли перед Минфином РФ с протянутой рукой. А для этого важно выработать меры, направленные на реформирование межбюджетных отношений, тесное конструктивное сотрудничество между Центром и регионами.
Обслуживание государственного долга и бюджетное кредитование
Т. А. Авдеева, начальник отделадепартамента финансов администрации Тюменской области
Отдел обслуживания государственного долга и бюджетного кредитования основан в 1996 году как отдел государственного кредита и бюджетных ссуд под руководством Людмилы Георгиевны Логиновой. Целью создания было упорядочение выделения средств из областного бюджета, привлечения заемных средств, систематизации долговых обязательств и ранее выданных кредитов. Изначально отдел занимался долговыми обязательствами и бюджетными кредитами, выраженными в национальной валюте Российской Федерации, в дальнейшем, когда присоединился сектор валютных операций, функции отдела значительно расширились. В данный момент основными задачами отдела являются привлечение, выделение кредитов и предоставление гарантий в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Тюменской области, а также контроль за эффективным и целевым использованием средств, своевременность и полнота исполнения обязательств по возврату бюджетных средств.
В настоящее время в составе отдела два сектора: валютных операций (заведующая – Носенко Ирина Леонидовна) и обслуживания государственного долга (заведующая – Алексейцева Юлия Геннадьевна).
Специалисты отдела (Корчагина Любовь Алексеевна, Трофименко Галина Степановна, Шестакова Елена Владимировна, Колесова Светлана Николаевна) принимают участие
- в разработке долговременных и краткосрочных прогнозов функционирования экономики Тюменской области, программы государственных внутренних заимствований;
- определяют потребность в финансовых ресурсах для выделения бюджетных кредитов, привлечения кредитных ресурсов, обслуживания долга;
- в работе по составлению проекта областного бюджета, прогноза консолидированного бюджета области по вопросам выделения бюджетных кредитов и предоставления гарантий юридическим лицам, привлечения кредитных ресурсов, обслуживания государственного долга;
- в анализе отчетных данных по исполнению доходной и расходной части, по выделению бюджетных средств на возвратной основе, в том числе из регионального фонда госфинподдержки досрочного завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов;
- в регистрации долговых обязательств в долговой книге Тюменской области;
- в ведении реестра выданных бюджетных кредитов.
За время существования отдела в целях снижения социальной напряженности в регионе привлекались кредитные ресурсы коммерческих банков для выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, для развития и поддержки предпринимательства Тюменской области - кредитные ресурсы бюджетов других уровней, регулярно оказывается финансовая поддержка путем предоставления бюджетных кредитов промышленным и сельскохозяйственным предприятиям.
Работники отдела участвовали в формировании правового поля в области, в частности, в разработке и экспертизе Законов Тюменской области «О порядке предоставления и использования кредитов за счет средств областного бюджета», «О целевом бюджетном фонде государственной финансовой поддержки досрочного завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов».
Благодаря тесному сотрудничеству с Минфином России и неоднократным обращениям в Правительство РФ, Вагайский и Тобольский районы Тюменской области, равно как и Уватский район, включены в перечень районов Крайнего Севера и приравненным к ним отдаленным местностям с ограниченными сроками завоза грузов. Это способствовало улучшению жизнеобеспечения населения и учреждений бюджетной, социальной и жилищно-коммунальных сфер отдаленных труднодоступных районов юга области.
Свою деятельность отдел осуществляет в тесном взаимодействии со структурными подразделениями администрации области, Территориальным органом Федеральной службы РФ по финансовому оздоровлению и банкротству в Тюменской области, кредитными учреждениями области. Совместно с федеральными органами государственной власти, структурными подразделениями администрации области и департамента финансов работники отдела осуществляют проверки финансово-хозяйственной деятельности юридических лиц и целевого использования бюджетных средств.
Стратегия развития регионального рынка ценных бумаг
Н. Б. Болдырева, к.э.н., доцентТ. Г. Усанова, ст. преподаватель,Тюменский государственный университет
Прежде чем коротко охарактеризовать ситуацию на региональном фондовом рынке, перечислим основные субъекты, заинтересованные в его развитии. Начнем с местных хозяйствующих субъектов, масштабы деятельности которых, как правило, не выходят за рамки территории, где они расположены и в пределах которого известны. Однако по мере развития бизнеса и получения региональной или национальной известности их ценные бумаги могут перемещаться на национальный фондовый рынок. Что касается региональных органов власти – государственных и местного самоуправления, то они прибегают к займам, в том числе посредством ценных бумаг разной срочности, для покрытия дефицита бюджета и финансирования отдельных региональных социально-экономических программ. К третьей группе можно отнести население региона, заинтересованное инвестировать свои сбережения. К четвертой – профессиональных участников рынка ценных бумаг.
Первые региональные займы в России зарегистрированы в 1992 году, их объем тогда составлял 5,6 млрд. рублей по номинальной стоимости. В дальнейшем происходил рост как количества, так и объема зарегистрированных выпусков. В результате объем выпусков российских ценных бумаг органов исполнительной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления вырос более чем в 300 раз и составил более 20 трл. руб. на конец 1997 года. Мощность рынка региональных и муниципальных ценных бумаг до экономического кризиса августа 1998 г. была приблизительно в 30 раз меньше мощности рынка федеральных займов, приближаясь к внебиржевому рынку корпоративных ценных бумаг.
Вслед за ухудшением конъюнктуры рынка федеральных обязательств ситуация на рынке региональных и муниципальных облигаций также претерпела значительное ухудшение. Резкий рост доходности на этом рынке сделал практически невозможным дальнейшее использование регионами внутреннего долгового рынка в качестве источника относительно дешевых кредитных ресурсов.
В настоящее время рынок региональных и муниципальных облигаций восстановился и функционирует. Эмитентами ценных бумаг являются более 60% субъектов РФ, однако более половины объема рынка занимают облигации Московского и Санкт-Петербургского займов. Крупными эмитентами являются также Татарстан, Свердловская область, Оренбург, Новосибирск, Республика Коми. Важно отметить, что очередные эмиссии многих органов местной власти сделаны повторно, это касается Республики Татарстан, администраций Волгограда и Иркутска. Ханты-Мансийский автономный округ в середине 2002 года выпустил заем на уровне 2 млрд. рублей.
На юге Тюменской области органы государственной власти и местного самоуправления в настоящее время не ведут активную политику на фондовом рынке. Основной финансовый инструмент, доступный населению Тюменской области, представлен исключительно депозитами Сберегательного банка и иностранной валютой. Эти направления инвестирования капитала не отличаются высокой доходностью, но характеризуются доступностью, надежностью и ликвидностью вложений. Ценные бумаги органов государственной власти феерального уровня потеряли свою привлекательность по причине низкой доходности ( 14%-16 % годовых ) и недоступности для мелких частных инвесторов (коммерческие банки-дилеры рынка ГКО-ОФЗ устанавливают ограничения на размер первоначального капитала). Формы же коллективного инвестирования не получили у нас в области достаточного распространения. Ситуация осложняется тем, что частные инвесторы потеряли доверие к ценным бумагам как инструменту вложения денежных средств из-за большого количества случаев, связанных с махинациями и мошенничеством в этом сегменте финансового рынка (по данным ФКЦБ на начало 1997 года в целом по стране было зарегистрировано 5 млн. пострадавших инвесторов, а сумма ущерба составила более 50 трл. руб.).
