Столь же детально регламентируется порядок предоставления основных и дополнительных выходных дней, отпусков по уходу , а также ежегодно оплачиваемого отпуска и административных отпусков.
Чрезмерная жесткость законодательства, регулирующего рабочее время, ведет к его практически повсеместному несоблюдению, т.к. оно абсолютно не соответствует существующему положению. В условиях дефицита рабочих мест и низких пособий по безработице работники согласны трудиться столько, сколько потребуется, чтобы удержаться на своем рабочем месте.
В связи с этим появилось еще одно распространенное явление: неоплачиваемый административный отпуск, когда работодатели принуждают работников “добровольно” брать такие отпуска на неопределенно долгий скор, а люди, боясь оказаться в армии безработных, соглашаются с этими серьезнейшими нарушениями законодательства.
Глава 3. Пути снижения безработицы и обеспечение занятости.
3 .1 Закон о занятости населения
Принятый в
1991г. и бесспорно прогрессивный с точки зрения формирования новых социально-экономических ценностей Закон РСФСР “О занятости населения в РСФСР” основан на общих представлениях об управлении рынком труда в условиях рыночной экономики. В ходе экономических преобразований неоднократно ставился в повестку дня вопрос о корректировке отдельных положений закона “О занятости...” (но отнюдь не об отказе от его “прорыночного” содержания). Чтобы приблизить действующий закон к изменяющимся реалиям, в него дважды вносились достаточно серьезные уточнения (в апреле 1996г. и июле
1999г.), многие из которых действительно имели принципиальный характер. К таковым, например, можно отнести ограничение размера пособия по безработице. Если в
1996-1999гг. его величина не могла превышать среднюю заработную плату в регионе проживания и регистрации безработного, то теперь
-прожиточный минимум. При этом минимальное пособие по безработице не может быть меньше
20%величины прожиточного минимума. В результате, если раньше максимальное и минимальное значения составляли соответственно 1465руб. и 83,5руб., то в мае
1999г.
- соответственно 924и
184,8.
Было уточнено понятие “занятые граждане”, к каковым стали относить в том числе и лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, выполняющих работы по гражданско-правовым договорам (договорам подряда) и т.п. При ухудшении финансирования государственной политики занятости ужесточились условия регистрации безработных.
Однако, несмотря на эти и другие новации, в целомможно констатировать, что и ныне действуюможно констатировать, что и ныне действующая редакция закона несовершенна. Остановимся на наиболее крупных вопросах, которые целесообразно решить при его очередной, и, заметим, неизбежной доработке.
Так, до начала реформ нельзя было предвидеть и количественноописать такие явления, как значительная дифференциация населения по уровню доходов и развитие в широких масштабах не облагаемого налогом сектора экономики, снижающего реальную потребность в рабочих местах и социальной поддержке части лиц, потерявших работу; простаивающие предприятия, занятость на которых не дает гарантии получения заработной платы, что увеличивает спрос на рынке труда; неденежные формы расчетов между хозяйствующими субъектами, уменьшающие возможности финансирования государственной политики занятости, а также целый ряд других социально-экономических феноменов переходного периода.
Прежде всего, необходимо привести название закона (которое,по нашему мнению, слишком широкое) в соответствие с содержанием: большая часть его статей фактически посвящена не занятости как таковой, а обязательствам, которые берет на себя государство по поддержке населения на рынке труда. Так, в
11из
39статей закона в редакции
1999г. рассматриваются вопросы, связанные исключительно с предоставлением зарегистрированным в органах государственной службы занятости населения гражданам социальных гарантий и компенсаций. Во многих статьях речь идет о других социальных обязательствах в области занятости, которые государство либо берет на себя (реализация права граждан на труд, дополнительные гарантии для отдельных
-социально уязвимых
-категорий населения, профессиональная подготовка, повышение квалификации и переподготовка безработных граждан, организация общественных работ), либо делегирует работодателям.
Что касается собственно политики занятости (а не ее инфраструктурного обеспечения), то данному вопросу посвящена фактически одна
-четвертая
-статья закона.
Если общая логика закона не изменится, целесообразно поменять его название. В качестве рабочего можно рекомендовать, к примеру,такое
-
"О государственных гарантиях населению в сфере занятости".
В пользу уточнения названия говорит и то, что действие многих статей нынешнего закона охватывает только регистрируемый рынок труда и его фигурантов (зарегистрированных в органах государственной службы занятости безработных), а не рынок труда в целом. Вторая принципиальная проблема, на решение которой необходимо обратить внимание при сохранении прежнего названия закона,В пользу уточнения названия говорит и то, что действие многих статей нынешнего закона охватывает только регистрируемый рынок труда и его фигурантов (зарегистрированных в органах государственной службы занятости безработных), а не рынок труда в целом. Вторая принципиальная проблема, на решение которой необходимо обратить внимание при сохранении прежнего названия закона,
-включение в него положений, определяющих права и ответственность различных органов исполнительной власти федерального уровня, связанных с разработкой и реализацией государственной политики занятости. В ныне действующей редакции закона вопросы, связанные с институциональным обеспечением государственной политики занятости, решены неудовлетворительно. Из структур исполнительной власти, которые должны обеспечивать обязательства государства в этой области, в законе упомянута лишь Федеральная государственная служба занятости населения (ст.15), входящая сегодня в состав Министерства труда и социального развития России. Что касается Правительства РФ в целом (упоминается в ст.
3, 13, 22, 24, 25),
Центрального банка РФ
-
ЦБ (ст.22). Пенсионного фонда
-
ПФ (ст.
32),то их роль, согласно существующей редакции, сводится либо к утверждению некоторых норм и нормативов (например, правительство устанавливает механизм введения и размер квоты для приема на работу инвалидов), либо к выполнению распределительных функций (так, учреждения ЦБ аккумулируют на открытых в них счетах средства Государственного фонда занятости населения, ПФ обеспечивает первичное финансирование расходов на выплату досрочных пенсий).
Другие упоминаемое в законе структуры, включая координационные комитеты содействия занятости населения (ст.20). профессиональные союзы и иные представительные органы работников (ст.21). являются общественными, и потому вырабатываемые ими решения далеко не всегда обязательны для исполнения.
Что же касается Минэкономики и Минфина России
-структур исполнительной власти, без которых, на наш взгляд, действенная государственная политика в сфере занятости вообще невозможна, то они в законе вообще не упомянуты.
Далее, опыт построения федеративных отношений всовременной России свидетельствует, что успехи в данном направлении могут быть достигнуты только в том случае, если в каждой предметной области права и ответственность органов управления различных уровней административно-территориальной иерархии будут четко разграничены и финансово обеспечены. Между тем в законе соответствующие положения отсутствуют, что затрудняет определение рационального деления бюджета ГФЗН на две части
-федеральную и субъектов Федерации. Поэтому положения о разграничении полномочий в области государственной политики занятости между органами управления различных уровней должны быть четко сформулированы.
Особого внимания требует вопрос о формировании и использовании средств ГФЗН. Дело в том, что сегодня территории с относительно невысоким уровнем регистрируемой безработицы обеспечены в целом ресурсами ГФЗН существенно лучше, нежели те, где этот уровень высок. Такая ситуация, на наш взгляд, обусловлена тем, что далеко не все расходы ГФЗН в регионах формируются на нормативной основе. Так, на основе нормативного принципа в регионах могут быть сформированы расходы бюджета ГФЗН фактически только на выплатуОсобого внимания требует вопрос о формировании и использовании средств ГФЗН. Дело в том, что сегодня территории с относительно невысоким уровнем регистрируемой безработицы обеспечены в целом ресурсами ГФЗН существенно лучше, нежели те, где этот уровень высок. Такая ситуация, на наш взгляд, обусловлена тем, что далеко не все расходы ГФЗН в регионах формируются на нормативной основе. Так, на основе нормативного принципа в регионах могут быть сформированы расходы бюджета ГФЗН фактически только на выплатупособий по безработице, а Также стипендий гражданам в период их профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки по направлению органов службы занятости. Расходы же по другим статьям бюджетов определяются исходя скорее из качественных, а не количественных критериев. Поэтому механизм распределения бюджетов ГФЗН субъектов РФ целесообразно унифицировать на основе нормативного принципа расчета его расходов, закрепив это в законе. Еще одна крупная группа проблем, требующаяособого внимания, связана с реализацией на практике так называемого адресного подхода в работе органов государственной службы занятости с населением и отказом от ныне практикуемого категорийного подхода.
Действительно, цель государственной политики занятости, как это следует из действующей редакции Закона,
-поддержка отдельных категорий населения. Гражданам, признанным в установленном порядке безработными, выплачиваете пособие по безработице (ст.31), инвалидам, лицам, высвобождаемым из организаций в связи с сокращением численности или штата, женам (мужьям) военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, предоставляются дополнительные гарантии занятости (ст.13) и т.д. Однако при таком подходе не учитывается тот факт, что по своему социальномусостава, уровню душевых доходов и другим социально-экономическим показателям семьи (домохозяйства), членами которых являются дачные категории граждан, могут значительно различаться. Не принимать во внимание это обстоятельство при дефиците бюджета политики занятости, на наш взгляд, неправильно. Необходим более дифференцированный подход к поддержке лиц, относящихся к той или иной категории, что идеологически соответствовало бы предпринимаемым в настоящее время мерам по повышению эффективности социальной поддержки населения страны и рационализации социальных расходов государственного бюджета.
Серьезной проработки требует вопрос об источниках пополнения бюджета ГФЗН. В настоящее время граждане, формирующие предложение на рынке труда, не участвуют своими взносами в социальном страховании на случай безработицы. Их страхование обеспечивает работодатель. При этом индивидуальные счета застрахованных не ведутся, а средства, поступающие в фонд, обезличиваются. В такой ситуации дифференцированный подход при назначении пособия по безработице (стипендии проходящим профподготовку, материальной помощи и иных выплат) экономически и социально правомерен.
Другое дело, если в пополнении бюджета ГФЗН примет участие население. Здесь может быть предложено два подхода
-добровольное и обязательное привлечение граждан к уплате страховых взносов в фонд занятости. В первом случае речь должна идти об открытии индивидуальных накопительных счетов в системе социального страхования по безработице и об установлении порядка использования средств, аккумулируемых на этих счетах. Во втором
-предлагается обосновать и ввести в действие прогрессивную шкалу тарифов обязательных страховых взносов работников в ГФЗН. При этом лица с невысокой заработной платой вообще могут быть освобождены от их уплаты, в то время как с самых высокооплачиваемых работников страховые взносы должны будут взиматься по наивысшей из установленных ставок.
Целесообразно предусмотреть в новой редакции закона решение еще нескольких достаточно значимых для обеспечения регулирования рыка труда проблем. В частности, при подготовке закона "О занятости...
' в
1990 - 1991г", не учитывался такой фактор, как место проживания безработных. Между тем и психология, и реальные возможности занятости безработных сельских жителей и горожан существенно различаются. Следовательно, должны быть предусмотрены и разные меры, и масштабы поддержка этих категорий безработных.
На селе наличие у абсолютного большинства безработных приусадебные земельных наделов
-фактор, смягчающий остроту потери работы уменьшающей потребность в социальной поддержке со стороны государства. В начале IIквартала
1999г.
25,6%всех зарегистрированных безработных проживали в сельской местности, а их доля в общей численности получавши) пособия по безработице составляла
24,2%.
Поэтому должен быть прописан особый порядок регистрами, материальной и иной поддержки безработных в сельской местности.
Такой подход в целом соответствует принятой ныне концепции социальной поддержки граждан государством в зависимости не только от текущих доходов, но и имущественного ценза семьи. В редакции закона
1999г. было восстановлено положение о территориях с напряженной ситуацией на рынке труда (ст.7, п.
2) –это, безусловно, положительное явление. В редакции
1991г. такая статья существовала, но из редакции
1996г. была изъята. Актуальность ее восстановления определялась объективными условиями
-существенными различиями в уровнях регистрируемой безработицы в отдельных регионах: так, при среднем ее уровне в стране в начале
IIквартала
1999г.
2,6%,в Ингушской Республике он составил
10,7%,
Корякском АО
- 9,8,
Агинском Бурятском АО
- 8.2%и т.д.
Однако данное положение закона не имеет прямого действия, а потому Правительство РФ должно обеспечить скорейшую разработку Порядка отнесения территорий к напряженным по ситуации, сложившейся на рынке труда, упомянутого в новой редакции закона. В нем необходимо предусмотреть особые механизмы регулирования занятости на таких территориях, финансирования мероприятий по регулированию рынка труда, государственной поддержки территорий с критической ситуацией на рынке труда и т.п.
3.2 Предложения по реформированию закона
Целесообразно принять радикальные превентивные меры, направленные, с одной стороны, на повышение ответственности работодателей и профсоюзов за состояние рынка труда, с другой
-на ужесточение условий, регламентирующих поддержку незанятого населения со стороны государства (в частности, при присвоении статуса безработного, определении порядка и размера назначаемых пособий). Одновременно следовало бы расширить полномочия регионов, касающиеся функционирования местных рынков труда, передав им некоторые права из Центра (например, формирование региональных фондов занятости населения, стимулирование работодателей, инвестирующих средства в создание рабочих мест и т д.).
Кроме того, назрела необходимость корректировки позиции Министерства труда и социального развития РФ в осуществлении политики на рынке труда как в Центре, так и в регионах, финансировании федеральных и региональных программ занятости населения.
С учетом сказанного хотелось бы сформулировать ряд предложений по изменению существующего законодательства о занятости населения.
Пoвышeнue ролu coцuaльныx партнеров на рынке труда:
1. сделать обязательными заключение коллективных договоров между работодателями и представителями наемных работников на предприятиях с численностью более
5(10)человек и их репарацию в службе занятости;
2. включить в коллективный договор обязательства работодателей по своевременной уплата страховых взносов в фонд занятости населения, предусмотрев личную административную ответственность руководителей предприятий в случае их невыполнения;
3. при массовом высвобождении профсоюзам и работодателям осуществлять совместные мероприятия за счет средств предприятий, объединенных в специальных страховых фондах;
4. предусмотреть стимулирование работодателей, создающих дополнительные рабочие ianoa, iaпример, полностью или частично освободить их от взносов в фонд занятости после предъявления ими документов о произведенных расходах (а не как сейчас, когда деньги выдаются под проект бизнес-план);
5. ввести санкции к работодателям, имеющим необоснованно высокую текучесть кадров, в том числе увеличение по требованию профсоюзов и трудовых инспекций размера страховых взносов в фонд занятости в установленных законодательством пределах.
Совершенствование организации финансирования программ занятости:
6. предусмотреть, что размер взносов по обязательному личному страхованию от безработицы должен быть не менее
50-100%ставки взносов с работодателей (возможно за счет соответствующего снижения ставки подоходного налога с заработной платы). Страховые взносы с заработной платы работников перечисляются в региональные фонды;
7. вместо единого Государственного фонда занятости населения образовать двухуровневую систему, состоящую из Федерального фонда занятости и региональных фондов занятости. В связи с этимизменить существующий порядок перечисления работодателями страховых взносов в фонд занятости и установить двухканальную уплату взносов на уровне предприятий
-отдельно в Федеральный фонд занятости и в региональные фонды. При этом в зависимости от состояния местного рынка труда региональные органы власти могли бы в соответствии с федеральным законом уменьшать или увеличивать размер отчислений взносов в региональные фонды занятости.
Такая децентрализация формирования фондов занятости (двухканальная система сбора средств) позволит, с одной стороны, обеспечить стабильность Федерального фонда, с другой
Такая децентрализация формирования фондов занятости (двухканальная система сбора средств) позволит, с одной стороны, обеспечить стабильность Федерального фонда, с другой
-даст возможность региональным органам регулировать политику на рынке труда посредством установления региональных нормативов, имея в виду ее социальную направленность, стимулирование работодателей к организации и сохранению рабочих мест, создание благоприятных условий для внешних инвестиций и экономической миграции населения. Из средств Федерального фонда занятости необходимо финансировать федеральные программы занятости, дотировать депрессивные регионы, предоставлять краткосрочные субсидии и субвенции региональным фондам. При их недостатке (или неполном сборе) предусмотреть дотации из федерального бюджета (как вариант
-бюджетное кредитование регионов напрямую или через Федеральный фонд занятости). Из средств региональных фондов можно было бы финансировать региональные программы занятости населения, включая содержание региональных и местных служб занятости, программы обучения и переобучения безработных, выплату пособий безработным и другие мероприятия активной и пассивной политики на рынке труда;
8. установить ответственность федерального и местных бюджетов за принятие органами власти решений, вызывающих рост безработицы, предусмотрев возмещение непредвиденных расходов фондов занятости соответствующих уровней;
9. предоставить территориальным службам занятости населения право (по согласованию с Минтрудом РФ и региональными администрациями) на взаимное краткосрочное кредитование расходов по материальной поддержке безработных и профессиональному обучению незанятого населения;
10.установить порядок, в соответствии с которым при переезде безработного, получающего пособие, с одной территории на другую расходы фонда занятости принимающей территории, в том числе и по выплатам пособий по безработице, и по затратам на профессиональное обучение, компенсируются из средств территории выезда (возможно, в рамках соответствующих межтерриториальных соглашений);
11.в случаях массового переселения незанятого населения из депрессивных регионов, обусловленного решениями или действиями федеральных органов власти, на территории с благоприятными с точки зрения занятости условиями затраты региональных фондов занятости компенсируются из Федерального фонда занятости или федерального бюджета.
Изменение критериев присвоения статуса безработного и установления размера пособия по безработице
Включить в перечень критериев, по которым гражданин не может быть признан 6езработным с правом получения пособия по безработице:
- наличие у него (его семьи) во владении собственности (земли, недвижимости, вкладов, акций и т.п.) сверх определенного законом уровня;
- превышение определенного законом уровня среднедушевого дохода в семье;
- увольнение с последнего места работы по собственному желанию без уважительных причин. (Доля этой категории безработных в числе получающих пособие составляет по регионам
30-60%, поэтому введение подобного ограничения не только позволит сократить расходы фонда занятости, но и заставит наемных работников активно защищать свои трудовые права, а также повысить требования к профсоюзам.);отсутствие стажа работы и документов,подтверждающих уплату страховых взносов в фонд занятости; на эту категорию граждан распространяются программы, сподтверждающих уплату страховых взносов в фонд занятости; на эту категорию граждан распространяются программы, связанные только с трудоустройством, профессиональным обучением (без выплаты стипендий) и т.д.
Предварительные расчеты показывают, что реализация указанных мер позволит сократить расходы фонда занятости населения только на выплату пособий по крайней мере на одну треть, повысить ответственность федеральных органов управления, субъектов Российской федерации, а также профсоюзов и руководителей предприятий и организаций за проведение социальных реформ.
Упорядочение системы управления
Министерство труда и социального развития РФ как центральный орган, определяющийcoциальную политику государства, по нашему мнению, вряд ли должно непосредственно управлять региональными исполнительными структурами. Его задача
-обеспечить эффективное управление
В системе министерства, как нам представляется, целесообразно образовать самостоятельную Федеральную службу занятости населения с правами юридического лица, возглавляемую руководителем в ранге первого заместителя министра.
К функциям Федеральной службы занятости населения следовало бы отнести:подготовку предложений в области законодательства о занятости и труде;разработку проектов федеральной программы занятости, консолидированного и федерального бюджетов ФЗ, включая выделение дотаций, субвенций и субсидий депрессивным регионам, представление их в Минтруд РФ;исполнение федеральных программ занятости;анализ состояния рынка труда, выполнения федеральных и региональных программ занятости, а также поступления страховых взносов в Федеральный фонд занятости;разработку относящихся к федеральному ведению типовых стандартов, положений и инструкций по вопросам деятельности региональных органов занятости;подготовку и реализацию программ массового переселения незанятого населения из депрессивных регионов в рамках соответствующих федеральных программ;содействие деятельности негосударственных служб занятости и учебных центров для незанятого населения;рассмотрение программ массового высвобождения с крупных предприятий;контроль за соблюдением законодательства о занятости в регионах, целевым использованием средств, выделенных на федеральные программы, и др.
Региональные службы занятости населения находятся в ведении региональных администраций, отвечают за реализацию политики занятости на территории. Сметы на содержание их аппаратов утверждаются в рамках региональных программ занятости населения. Руководитель региональной СЗ является федеральным государственным служащим и назначается министром труда
РФ, его содержание обеспечивается за счет федерального бюджета. Остальные работники являются госслужащими соответствующего регионального уровня. Решения Минтруда и ФСЗ в пределах их полномочий являются обязательными для региональных служб.
К их функциям целесообразно отнести:разработку проектов региональных программ занятости населения и бюджетов ФЗ, включая расчеты по дотациям из Федерального фонда занятости, представление на рассмотрение разработку проектов региональных программ занятости населения и бюджетов ФЗ, включая расчеты по дотациям из Федерального фонда занятости, представление на рассмотрение региональных органов власти проектов программ, бюджетов и отчетов об их исполнении;реализацию федеральных и региональных программ занятости населения на подведомственной территории;анализ состояния рынка труда в регионе;контроль за исполнением законодательства о занятости на предприятиях и в организациях региона;исполнение бюджета региональных ФЗ;
