Закон о выравнивании бюджета и контроль за дефицитом от 1985 года (известный как закон Грэмма - Рудмана - Холлингса) ограничивает принятие законов, увеличивающих расходы и уменьшающих доходы, включительно до 1998 года и дополнен также общим законом о бюджетном согласовании от 1993 года.
Закон о выравнивании бюджета делит расходы на два вида: утверждаемые9и устоявшиеся (иногда называемые обязательными). Утверждаемые расходы совершаются путем принятия ежегодных постановлений о бюджетных назначениях. Расходы на заработную плату и другие текущие расходы правительственных ведомств обычно утверждаются постановлением о назначениях. Устоявшиеся расходы определяются постоянными законами. Расходы на врачебную помощь престарелым и инвалидам, страхование от безработицы и на поддержку цен на сельскохозяйственную продукцию являются примером устоявшихся расходов, поскольку они разрешены постоянными законами. Закон особо определяет финансирование программы маркировки продуктов как устоявшиеся расходы, хотя средства определяются постановлением о назначениях. Закон рассматривает доходы по тем же правилам, которые применяются к устоявшимся расходам, поскольку доходы обычно определяются постоянными законами.
В отличии от устоявшихся расходов и доходов закон сдерживает утверждаемые расходы путем установления долларовых пределов (потолков) на бюджетные полномочия и на расходы для каждого финансового года, включая 1998 год. Потолки уточняются ежегодно при передаче бюджета на разницу между показателями инфляции, рассчитанными при установлении предела, и действительным ее показателем. Закон требует уточнения потолков и по некоторым другим причинам, чтобы отразить введение чрезвычайных назначений. Потолки для бюджета, уточненные для отражения предложенных изменений, приводятся ниже:
Таблица 2.
Пределы утверждаемых расходов (млрд. долл.)
Финансовый год |
1994
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Бюджетные полномочия |
521,1
|
527,0 |
508,2 |
497,9 |
510,5 |
|
Расходы |
547,6
|
549,8 |
546,8 |
543,8 |
535,5 |
Если величина бюджетных полномочий, предусмотренных в постановлении о назначениях на год, превышает установленный потолок или ожидается превышение намеченных расходов над установленным потолком, закон предусматривает применение секвестра (действия, обозначающего отсечение) для уменьшения утверждаемых расходов. При этом расходы на многие программы уменьшаются на единый процент. Особые правила применяются в снижении некоторых программ, а иные освобождаются от сокращения законом.
Закон о надзоре за насильственными правонарушениями и укреплении правопорядка от 1994 года создал Доверительный фонд снижения насильственных преступлений10и наметил ему ежегодное выделение средств с 1995 по 2000 год включительно. Расходы из фонда определяются ежегодными постановлениями о назначениях, но они не попадают под общие устанавливаемые потолки. Взамен постановление само устанавливает потолок расходов, который не пересматривается, и удачно ограничивает бюджетные полномочия Фонда следующими показателями.
Таблица 3.
Пределы расходов на борьбу с преступностью.
Финансовый год |
1995
|
1996 |
1997 |
1998 |
|
Бюджетные полномочия |
527,0
|
508,2 |
497,9 |
510,5 |
|
Расходы |
549,8
|
546,8 |
543,8 |
535,5 |
Закон о надзоре несколько улучшил Закон Грэмма - Рудмана - Холлингса введением отдельного секвестра, подобно установленному для общих утверждаемых расходов, если потолок расходов Фонда превышается.
Действие законов, увеличивающих устоявшиеся расходы или уменьшающих доходы, ограничивается применением правил «плати как можешь». По этому правилу общее действие законодательства относительно устоявшихся расходов или доходов не должно увеличивать дефицит. Разрешенное повышение социальных выплат, например, должно быть покрыто уменьшением других устоявшихся расходов или увеличением доходов. Сразу за окончанием сессии Конгресса СУБ оценивает полное воздействие на дефицит законов, введенных в действие после принятия постановления о бюджетных назначениях, которые влияют на устоявшиеся расходы и доходы. Если ожидается увеличение дефицита за текущий финансовый год и бюджетный год, закон предусматривает секвестр для одинакового уменьшения большинства неосвобожденных программ устоявшихся расходов. Особые правили применяются для сокращения некоторых неосвобожденных программ. Менее 3% всех устоявшихся расходов отсекаются, остальные освобождены законом.
Правило «плати как можешь» не применяется для увеличения устоявшихся расходов или уменьшения доходов, предусмотренных уже принятыми законами. Например, устоявшиеся расходы на социальные программы, такие, как страхование от безработицы, увеличиваются, когда возрастает число покупателей пособия; а многие выплаты повышаются по действующим законам на показатель инфляции. Налоговые доходы уменьшаются, когда снижается прибыль предпринимателей как итог экономических условий. Чтобы решить проблему увеличения устоявшихся расходов, президент Клинтон использовал распоряжение №12857 и уменьшил показатели для устоявшихся расходов (за исключением страхования вкладов и выплаты процентов по госдолгу) на 1994 - 1997 гг. Показатели были основаны на оценках, сделанных в 1994 году, и могут быть уточнены на увеличение числа получателей социальных выплат. Если будет действительное или ожидаемое превышение в любом году, президент направит свое послание конгрессу, указав причину. В зависимости от экономических условий президент может предложить сокращение или устранение всего, некоторой части превышения либо оставить его. Если он предлагает уменьшение, то он должен указать на сколько. Палата установила правили направления своего ответа на это послание президента.
Закон Гремма - Рудмана - Холлингса обязывает СУБ сделать оценки и расчеты, определяющие применение секвестра, и предоставить их президенту и Конгрессу. Бюджетное управление Конгресса (БУК) обязано сделать такие же оценки и расчеты, а руководитель СУБ обязан объяснить разницу между показателями двух ведомств. Оценки и расчеты СУБ составляют основу для распоряжений на отсечение расходов, издаваемых президентом. Предписания президента не могут изменить подробности доклада СУБ. Служба общего учета (высший орган государственного финансового контроля. - ГК) обязана подготовить согласованный доклад.
СУБ и БУК обязаны подготовить три доклада о применении секвестра: предварительный - при представлении президентом бюджета; обновленный - в августе и окончательный - в конце сессии Конгресса (обычно осенью каждого года). Предварительный рассматривает состояние доходов и расходов на основе действующих законов. Он объясняет уточнение потолков, потребованные законами, и дает пересмотренные потолки. Оценки предварительного доклада пересматриваются в обновленном и окончательном вариантах, чтобы отразить действие законов, введенных после первого доклада. В дополнение к этим докладам СУБ и БУК обязаны дать оценку воздействия постановления о бюджетных назначениях и законов (по правилу «плати как можешь») сразу после принятия каждого. Оценки окончательного доклада СУБ пускают в ход секвестр, если назначения на этот год превышают потолок или если общее воздействие законодательства по правилу «плати как можешь» оценено как увеличивающее дефицит.
С конца сессии Конгресса до следующего 30 июня утвержденный секвестр остается в силе, пока постановление о назначениях на текущий финансовый год приводит к превышению потолка. Поскольку в последнем квартале финансового года секвестр может оказаться слишком разрушительным, закон указывает, что иногда он совершается путем уменьшения предела для следующего финансового года. Это требование обеспечивает охват дополнительных назначений, введенных в течении финансового года, положениями закона об укреплении бюджета.
2.4.Исполнение бюджета.
Обычно государственные служащие обязаны расходовать не больше и не меньше, чем назначено; и они могут использовать средства только для целей, намеченных в законе. Закон о бюджетном дефиците запрещает им расходовать или обязать государство расходовать средства авансом до их назначения, если особые полномочия на это представлены законом. К тому же закон обязывает президента распределять средства, выделяемые для большинства исполнительных ведомств. Президент передает эти полномочия СУБ и БУК, и те распределяют средства по временным срокам (обычно по кварталам финансового года), а иногда и по видам деятельности. Ведомства могут требовать, чтобы в течении года была выделена единая сумма, чтобы приспосабливаться к меняющимся обстоятельствам. Такой порядок позволяет обеспечить покрытие сделок на весь год.
Если изменения в законе или другие обстоятельства потребует, Конгресс может ввести в течении года дополнительные бюджетные назначения. Например, чтобы справиться с необычно сильным стихийным бедствием. С другой стороны, обстоятельства могут потребовать уменьшения некоторых расходов, на которых выделены средства. В таком случае президент может удержать назначенные средства только при некоторых обстоятельствах, чтобы запасаться для непредвиденных случаев и добиваться сбережений, ставших возможными из-за изменений обязательств или повышения действенности сделок. Закон о контроле за изъятием средств от 1974 года определяет процедуры, которые должны последовать после удержания средств. Его положения вступают в силу сразу, если задержанные средства не возвращены постановлением Конгресса. В 1994 году Конгрессу было доложено о задержке 8,6 млрд. долл., но ни один из них не был возвращен. Бюджетные полномочия не погашаются, если Конгресс не примет соответствующий закон. Если такой закон не принят в течении 45 дней текущей сессии, удержанные средства должны быть применены для расходов. В общем после принятия этого закона (от 1974 года) Конгресс одобрил списание менее трети средств, предложенных президентом. В 1994 году президент предложил списать 3,2 млрд. долл., и Конгресс одобрил 1,3 млрд.
3. БЮРО БЮДЖЕТА 11
Бюро бюджета имеет большое значение в системе органов исполнительной власти. Будучи головным звеном бюджетно-налогового механизма, оно является одним из основных органов по обеспечению государственного бюджета.
Бюро бюджета создано в 1939 году. В его компетенцию входя множество задач связанных с бюджетом. Важнейшие из них - это составление проекта бюджета, контроль за исполнением бюджета и проверка законодательных предложений министерств и ведомств.
Во главе Бюро бюджета находятся директор, его заместитель, три помощника, исполнительный помощник, генеральный советник и административный помощник.
Кроме того, к помощникам директора, приравнены по своему положению начальники четырех функциональных управлений (проверки бюджета, законодательных предложений, административного руководства и организации, статистических стандартов). Директору также непосредственно подчинены начальник пятого (финансового) управления и начальники пяти отраслевых отделов (торговли и финансов, международного, труда и социального обеспечения, военного, ресурсов и общественных работ.
Работа бюро организована таким образом, что управления занимаются, в пределах своей компетенции вопросами, относящимися ко всем правительственным учреждениям, тогда как отделы поддерживают связь с ведомствами данной отрасли по всем вопросам компетенции бюро в целом. Если функциональные управления .дают обобщенный материал по данному кругу вопросов, то отраслевые отделы поддерживают практическую повседневную связь с соответствующими, в первую очередь бюджетными, органами министерств и ведомств данной отрасли и координируют их деятельность.
Бюджетные полномочия бюро вытекают из закона о бюджете и отчетности 1921 года, по которому при подготовке бюджета бюро собирает, проверяет, рассматривает, сокращает или увеличивает сметы некоторых департаментов и учреждений. Выполнение этих зада возложено на управление проверки бюджета и на отраслевые отделы. Управление включает отдел подготовки бюджета, отдел бюджетных методов и группу юридических советников.
Бюро бюджета представляет собой один из рычагов воздействия правящих кругов на конгресс.
Оно не только поддерживает связь Белого дома с Капитолием12и практически осуществляет законодательную инициативу исполнительной власти, но и контролирует вносимые в конгресс законопроекты и фактически направляет деятельность бюджетных комиссий конгресса, обеспечивая прохождение проектов бюджета через законодательный орган.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Из всего вышерассмотренного можно сделать вывод, что бюджетное устройство позволяет государству собирать и расходовать деньги. Государство использует его для распределения средств между основными направлениями своей деятельности (оборона, развитие торговли, оказание услуг здравоохранения и т.д.), а также для определения целей и размеров личных программ. Хотя бюджетное устройство основное внимание уделяет доллару, другие вопросы, такие как занятость, также решаются через него. Решения, принятые в ходе бюджетного процесса, затрагивают всю страну, все штаты, местные органы власти и все население. Многие бюджетные решения имеют всемирное значение.
Бюджетное устройство управляется разными законами, принятыми во исполнение требований Конституции.
Рассмотрим бюджеты США на 1991 и 1996 гг.
Таблица 4.
Оценка доходов и расходов федерального правительстваСША на 1996 финансовый год
|
1996 г. %
|
1991 фин. Год % |
|
Доходы
личный подоходный налог
взносы социального страхования
заимствование
корпоративный подоходный налог
акцизы
другие доходы
Расходы
прямые выплаты личных пособий
национальная оборона
чистый процент
дотация штатам и местностям
другие федеральные работы |
39
32
12
10
3
4
48
16
16
15
5
|
43
34
5
11
3
4
43
25
14
12
6 |
Из таблицы видно, что в 1996 году по сравнению с 1991 увеличились выплаты пособий и вместе с тем уменьшились расходы на оборону, а также увеличились дотации штатам и местностям. Это говорит о том, что в США все больше внимания уделяют социальной сфере, что благоприятно сказывается на уровне жизни граждан и, следовательно, влияет на благополучие государства в целом. В России все выглядит несколько иначе. Расходы на оборону растут, а социальная сфера остается без должного внимания. Будем надеяться, что российские разработчики бюджета в скоре переймут опыт у западных коллег и это благоприятно подействует на российскую экономику.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бюджетный процесс, бюджетный календарь и основные бюджетные понятия в США, /под. ред. Г.З. Крылова/, Чебоксары, 1996, 63с.
2. Г.А. Арбатов, К.Н. Брутенц, Э.А. Иванян, В.Ф. Петровский. Современные США, М.: Наука, 1996, 125с.
3. Ю.П. Аверкиева, Л.Н. Карпов, Ю.В. Бромлей, Н.И. Лебедев. Страны и народы. Америка, М.: Наука, 1994, 204с.
4. Ю.Н. Гладкий, С.Б. Лавров. Экономическая и социальная география. М.: Высшая школа, 1992, 245с.
5. И.П. Ильин, А.В Смирнов. Система органов власти и управления США, М.: МГИМО, 1995, 98с.
ПРИЛОЖЕНИЕ 1
Бюджетный календарь.
Следующее расписание показывает сроки важнейших бюджетных событий в США в течении года:
1. Между первыми понедельниками января и февраля: президент передает бюджет, включающий доклад о секвестре.
2. Шесть недель спустя: Комитеты Конгресса докладывают бюджетные оценки Бюджетным комитетам.
3. 15 апреля: завершение работы над составлением бюджетного решения Конгресса.
4. 15 мая: начинается рассмотрение законопроекта о бюджетных назначениях.
5. 15 июня: завершение работы по согласованию.
6. 30 июня: Палата представителей заканчивает работу над назначениями.
7. 15 июля: президент передает обзор бюджета, приуроченный к середине сессии Конгресса.
8. 20 августа: СУБ обновляет показатели секвестра.
9. 1 октября: начало финансового года.
10. Через 15 дней после окончания сессии Конгресса: СУБ представляет окончательный доклад о секвестре, и президент издает, если надо, указ о его применении.
ПРИЛОЖЕНИЕ 2
ОСНОВНЫЕ БЮДЖЕТНЫЕ ПОНЯТИЯ
Бюджет(budget) - государственный бюджет Соединенных штатов устанавливает всеобъемлющий финансовый план президента для назначаемых средств и указывает предпочтения президента федеральному правительству.
Бюджетные источники(budget totals) - бюджет включает средства для бюджетных полномочий, расходов и доходов. Некоторые представления различают средства в бюджете от средств вне бюджета. Средства в бюджете отражают сделки всех ведомств федерального правительства, кроме исключенных из бюджета законом. Внебюджетные средства отражают сделки правительственных ведомств, которые исключены из средств в бюджете законом. На сегодняшний день исключены доверительные фонды социального обеспечения (Доверительные фонды социального страхования престарелых и инвалидов) и Фонд почтовой службы. Два вида средств складываются для определения общих средств для федеральной деятельности.
Бюджетные полномочия(budget authority) - это полномочия, предоставляемые федеральным законам для взятия финансовых обязательств, которые повлекут расходы. Особые виды бюджетных полномочий включают:
* положения закона, дающие средства доступные для обязательства и расходов (иные, чем обязательства для заимствования), включая полномочия взять обязательства и расходовать возмещающие доходы и сборы;
* полномочия заимствования - предоставляются федеральному ведомству заимствовать (путем выпуска простого векселя или денежного займа), взять обязательство и расходовать заемные средства;
* договорные полномочия - делают средства доступными для обязательств, но не для расходов;
* возмещающие доходы и сборы - как отрицательные бюджетные полномочия.
Верхний предел(cap) - понятие, используемое обычно для обращения к законным пределам бюджетных полномочий и расходов для каждого финансового года, устанавливаемые вольными назначениями. Требуется сокращение расходов, если назначение приведет к превышению предела.
Внутригосударственные фонды(intergovernmental funds) - счет для деятельности предпринимательского образца или рыночной направленности, проводимой прежде всего с государственными ведомствами и между ними и финансируемой возмещающими сборами, прямо направляемыми в такой фонд.
Вольные назначения (discretionary appropriations) - вид бюджетных полномочий, охватывающих бюджетные источники (кроме предоставления для финансирования программ прямого расходования), предусмотренные в законах о назначениях.
Государственные доходы(governmental receipts) - сборы с общества16, возникающие прежде всего от осуществления верховной власти и мощи государства. Госдоходы большей частью состоят из личного и корпоративного подоходного налога и взносов социального страхования, а также включают акцизы, обязательные сборы с потребителей, таможенные пошлины, судебные штрафы, разные платежи за разрешения и проценты по вкладам в Федеральную резервную систему. Дары и пожертвования также считаются как госдоходы. При определении излишка или дефицита госдоходы сравниваются с расходами.
Дефицит(deficit) - величина, на которую расходы превышают доходы.
Непредвиденные расходы(emergency spending) - назначаемые президентом и Конгрессом как крайне необходимые. Такие расходы не попадают под ограничения на вольное расходование или под правило «плати как можешь», если они прямые расходы.
Обоснование(baseline) - политически беспристрастный набор оценок, направленный на показ продолжающегося действия текущего законодательства после срока, охваченного бюджетом.
Общий фонд(general fund) - состоит из счетов для доходов, не предназначенных законом для определенной цели, для поступлений общего заимствования и для расхода этих средств.
Обязательное расходование(mandatory spending) - то же что и прямое расходование.
Обязательства(obligation) - обязывающие договоры, заканчивающиеся расходами, сразу или в будущем. Бюджетные источники должны быть действительными до того, как обязательства могут быть взяты законно.
Особые фонды(special funds) - счета федерального фонда для доходов, предназначенных для определенных целей, и соответствующих расходов этих доходов.
Остатки бюджетных полномочий(balances of budget authority) - это величина бюджетных полномочий, представленных в предыдущие годы, которые не были использованы.
Плати как можешь(pay-as-you-go) - это понятие относится к требованию в законе, приводящему к сокращению расходов, если общий оцениваемый итог законодательства, затрагивающее прямое расходование или доходы, приводит к увеличению дефицита в финансовом году.
Покрытые обязательством остатки(obligated balances) - это величины, покрытые обязательством, но еще не использованные. Некоторые остатки - не связаны обязательством и остаются действительными для обязательства по закону.
Правовые полномочия(entitlement authority) - положение закона, правомерно обязывающее федеральное правительство совершать определенные выплаты какому-нибудь лицу или правительству, отвечающему требованиям, установленным этим законом. Часть 250 (18) Постановления «О выровненном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом» 1985 г. определяет, что это понятие включает (для целей установления прямых расходов по этому постановлению) перечень так называемых обязательных назначениях в разъяснениях, сопровождающих Постановление о согласовании однотомного бюджета 1990 г.
Прямая ссуда(direct loan) - выплата средств государством не федеральному заемщику по соглашению, требующему возврата этих средств с процентом или без него. Понятие охватывает приобретение (или участие в) ссуды, предоставленной другим заимодавцем. Понятие не включает получение федеральной заложенной суды в удовлетворение невыполненных обязательств или ссуды для поддержания цен от Корпорации товарного кредита17
Прямое расходование(direct spending) - иногда называемое обязательным расходованием - вид расходов из бюджетных полномочий, данных законом, отличным от постановления о назначениях, правовых полномочий для программ маркировки продовольствия.
Разрыв(breach) - величина, на которую новые бюджетные полномочия или расходы в виде вольных назначений на финансовый год превышают потолок новых бюджетных полномочий и расходов этого вида на этот год.
Секвестр(sequester) - сокращение бюджетных источников, представленных вольными назначениями или законодательством прямого расходования, разными способами, установленными в законе. Сокращение может быть в ответ на вольные назначения, вызвавшие разрыв, или на увеличение дефицита от общего итога законодательства, затрагивающего прямое расходование или доходы.
Ссудный залог(loan guarantee) - любой залог, страхование или другое поручительство относительно возврата основного долга или части и процента по долговому обязательству нефедерального заемщика нефедеральному заимодавцу. Понятие не включает страхование вкладов, акций или других забираемых счетов в финансовых учреждениях.
Счет кредитной программы(credit program account) - получает назначения для издержек привлечения прямых займов или ссудных залогов, оплачивает эти издержки по финансовым счетам для программ.
Счет погашения(liquidating account) - включает все денежные потоки к государству и от него, возникающие из обязательств по прямой ссуде и соглашений по ссудному залогу, заключенных до октября 1991года.
Счет финансирования(financing account) - получает выплаты из счета кредитной программы и охватывает другие денежные потоки к государству и от него, возникающие от обязательств по прямой ссуде или из соглашения о ссудном залоге, заключенных после 1 октября 1991 года. По крайней мере, один счет финансирования связан с каждым счетом кредитной программы. Для программ с прямой или залоговой ссудой имеются отдельные счета финансирования. Сделки счетов финансирования не включаются в бюджетные средства.
Федеральные фонды(federal funds) - деньги, собираемые или расходуемые государством, иные, чем указанные как доверительные фонды. Федеральные фонды охватывают общие, особые, внутригосударственные фонды и фонды государственных предприятий.
Финансовый год(fiscal year) - отчетный период государства; начинается 1 октября и заканчивается 30 сентября; указывается календарным годом, в котором заканчивается. До 1976 года финансовый год начинался 1 июля и завершался 30 июня.
Фонды государственных предприятий(public enterprise) - оборотные фонды для деятельности предпринимательского образца или рыночной направленности, проводимой прежде всего с обществом и финансируемой возмещающими сборами, направляемыми прямо в фонд.
То есть к
1
