Государственные финансы включают в себя федеральные финансы и финансы субъектов федерации. Муниципальные финансы выделяются в самостоятельный структурный уровень, т.к. местное самоуправление по Конституции РФ отделено от государственной системы управления. В целом же, говоря о государственных и муниципальных финансах, т.е. о централизованных финансах, подразумевают три их уровня: федеральные финансы, региональные финансы и местные финансы.
Общность трехуровневой системы государственных и муниципальных финансов заключается в единстве источников их доходов и взаимодействии для достижения сбалансированности доходов с расходами. Финансы каждого уровня включают в себя бюджет, внебюджетные фонды, государственный кредит, финансы предприятий соответствующего уровня подчинения.
В структуре централизованных финансов главным элементом выступают взаимосвязанные бюджеты трех уровней – федерального, регионального и местного. Эти взаимосвязи обусловлены недостаточностью территориальных бюджетов для финансового обеспечения функций, осуществляемых субъектами РФ на местах и местными органами власти. Межбюджетные отношения носят односторонний характер – от федерального к региональному, и от регионального к местному. Это обусловлено тем, что в большинстве случаев региональные и местные бюджеты не имеют достаточных источников доходов, среди которых главный составляют налоги. Поэтому для достижения определенной сбалансированности бюджетов различных уровней государство прибегает к таким финансовым инструментам, как субвенции (денежное пособие, выделяемое центральными органами на целевое финансирование определенного мероприятия, при нарушении целевого использования субвенция подлежит возврату), дотации, субсидии (долевое участие) и т.д.
Финансовые отношения центральной и территориальных властей в России строятся на принципе бюджетного федерализма. Он означает финансовое самообеспечение административных единиц за счет соответствующих налогов, с тем чтобы на местах стремились к развитию своего производства и услуг, торговли, кредитной сферы и т.п., поскольку именно эти структуры являются основными плательщиками налога на прибыль, а занятые на них лица – налога на доходы. Основной проблемой эффективного использования принципа фискального федерализма при формировании финансовой системы государства, является определение оптимального размера финансовых ресурсов, идущих в федеральный бюджет, с одной стороны, и в региональные и местные бюджеты – с другой.
Другой важный элемент в системе государственных и муниципальных финансов – государственные внебюджетные фонды социального и экономического назначения, средства которых идут на социальную защиту граждан и развитие экономики. Выделение таких фондов в качестве отдельных звеньев финансовой системы, обусловлено необходимостью обеспечения гарантий в целевом использовании денежных средств, формируемых главным образом за счет целевых обязательных отчислений. В рамках финансовой системы России в настоящее время насчитывается более 30 внебюджетных фондов социального и производственного назначения. Все внебюджетные фонды имеют строго целевое назначение: для расширения социальных услуг населению, стимулирования развития отсталых отраслей инфраструктуры, обеспечения дополнительных ресурсов приоритетных отраслей экономики.
В соответствии с Указом Президента, в целях усиления контроля за расходованием государственных финансовых ресурсов, в республиканском бюджете РФ должны быть консолидированы все государственные целевые бюджетные фонды, доходы которых формируются за счет обязательных платежей фирм, предприятий, учреждений, организаций, за исключением Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и Фонда обязательного медицинского страхования, с сохранением целевой направленности консолидируемых фондов. К этим фондам относятся: Федеральный дорожный фонд, Фонд развития таможенной системы РФ, Межведомственный фонд развития налоговой системы и налоговой службы РФ, государственный фонд борьбы с преступностью, Федеральный экологический фонд РФ.
Специфическим элементом централизованных финансов выступает государственный кредит. Потребность в дополнительных средствах возникает в связи с недостатком средств в бюджете и образованием бюджетного дефицита. Главная форма экономических отношений в рамках государственного кредита – когда государство выступает как заемщик средств. Реже оно выступает как кредитор, предоставляя ссуды юридическим и физическим лицам. В тех случаях, когда государство берет на себя ответственность за погашение займов или выполнение других обязательств, взятых физическими и юридическими лицами, оно является гарантом.
Как экономическая категория, государственный кредит находится на стыке двух видов денежных отношений – финансов и кредита и несет черты как тех, так и других. В качестве звена финансовой системы, он обслуживает формирование и использование централизованных денежных фондов государства, т.е. государственного бюджета и внебюджетных фондов всех уровней. Государственный кредит выполняет две функции: фискальную и регулирующую. Через фискальную функцию осуществляется формирование централизованных денежных фондов государства. В странах с развитой рыночной экономикой займы являются основным источником финансирования бюджетного дефицита – выпуск государственных, региональных и муниципальных ценных бумаг. Размещение новых государственных займов для погашения задолженности по уже выпущенным называется рефинансированием государственного долга.
В условиях реформирования российской экономики, информация о состоянии государственного и местных бюджетов, внебюджетных фондов стала открытой, размеры бюджетного дефицита регламентируются законодательно. Это позволяет планировать и реализовывать на практике меры по устранению дефицитов, покрывать их за счет внутренних и внешних займов, выпуска государственных ценных бумаг, а не только за счет эмиссии денег.1
29. Бюджетный дефицит и бюджетная политика в современной России.
Дефицит бюджета и величина государственного долга – это важнейшие показатели состояния экономики. Бюджетный процесс предполагает балансирование государственных доходов и расходов. Несбалансированность бюджета означает количественное неравенство между доходами и расходами бюджета. Величина превышения расходов над его доходами называется бюджетным дефицитом.
Следует заметить, что несбалансированный бюджет может привести и к возникновению профицита, т.е. превышению дохода бюджета над его расходами. Однако на практике, почти во всех странах в настоящее время, имеет место значительное по своим масштабам превышение государственных расходов над доходами. Следствием этого является стремительный рост бюджетных дефицитов.
Причин тому множество, практически все они имеют место на сегодняшний день в России: спад общественного производства, массовый выпуск «пустых» денег, неоправданно возросшие затраты на финансирование ВПК, значительные социальные программы, крупномасштабный оборот теневого капитала, огромные непроизводительные расходы, потери, приписки, хищения, возрастание роли государства в различных сферах жизни, расширение его экономических, социальных функций, численности госаппарата.
Бюджетный дефицит, несомненно, относится к так называемым негативным экономическим категориям типа инфляции, кризиса, безработицы, которые являются, однако, неотъемлемыми элементами экономической системы. Следует заметить, что бездефицитность бюджета еще не означает «здоровья» экономики. Надо четко представлять, какие процессы протекают внутри самой финансовой системы, какие изменения воспроизводственного цикла отражают дефицит бюджета. Вместе с тем, любое государство стремится если не покрыть его полностью, то частично уменьшить дефицит бюджета.
Процессом финансирования дефицита бюджета можно управлять с помощью выбора тех или иных источников финансирования, маневрируя условиями выпуска государственных ценных бумаг, соотношением внутренних и внешних займов, создавая благоприятные условия для сохранения внутренних сбережений населения, индексируя ценные бумаги и вклады, ограничивая расходы по обслуживанию государственного долга и т.д.
Источники финансирования дефицита бюджета утверждаются органами законодательной власти в законе о бюджете на текущий год. На уровне Федерации такими источниками являются:
- внутренние кредиты, полученные Российской Федерацией от кредитных организаций в национальной валюте; государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
- внешние – государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте; путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; кредиты правительств иностранных государств, банков, фирм, международных финансовых организаций в иностранной валюте.
Основным источником финансирования дефицита государственного бюджета служат государственные займы. Если расходы растут намного быстрее, чем доходы, значимость заемных средств, как источника финансирования, возрастает. При этом погашение ранее выпущенных займов может осуществляться за счет выпуска новых займов, т.е. за счет рефинансирования. Происходит рефинансирование государственного долга.
Размещение займов оказывает влияние на денежное обращение. Привлечение средств уменьшает платежеспособный спрос. При направлении этих средств на инвестиции, общая величина денежной массы в обращении сокращается, а при использовании на выплату зарплаты и социальных выплат – увеличивается. Отвлекая средства, государство сокращает свободные ресурсы, которые при нормальной экономической ситуации могут быть вовлечены в производство. В условиях недостатка свободных капиталов в стране дополнительное их привлечение в бюджет оказывает отрицательное воздействие на экономический рост.
При выпуске государственных ценных бумаг, происходит увеличение спроса на деньги, что ведет к увеличению процентных ставок и, соответственно, к сокращению инвестиций. При погашении государственной задолженности государство выкупает свои долговые обязательства, передавая свои доходы вновь на денежный рынок, увеличивает предложение денег, стимулируя падение ставки процента, инвестиции и потребление.
В мировой практике выделяют два традиционных способа покрытия бюджетного дефицита: это государственные займы и ужесточение налогообложения. Но есть и третий способ, предусматривающий увеличение денежной массы в обращении, - это собственное производство денег, или «сеньораж». «Сеньораж» сегодня не принимает формы простого печатания денег, т.к. это слишком явно связано с инфляцией. В настоящее время «сеньораж» реализуется посредством создания резервов коммерческих банков.
Сумма накопленных за определенный период времени бюджетных дефицитов образует государственный долг. Различают внешний долг (долг иностранным государствам – ложится наибольшим бременем на страну), и внутренний долг (долг государства своему населению).
Под бюджетной политикой государства понимаются мероприятия государства по управлению доходами и расходами бюджета, а также бюджетным дефицитом.
В экономической теории известны несколько концепций бюджетной политики государства.
Первая концепция базируется на том, что бюджет ежегодно должен быть сбалансирован. До недавнего времени ежегодно балансируемый бюджет считался целью финансовой политики, достижение которой обеспечивает стабильное экономическое развитие национальной экономики. Однако при более тщательном рассмотрении этой проблемы становится очевидным, что такое состояние бюджета исключает или в значительной степени уменьшает эффективность антициклической, стабилизирующей составляющей фискальной политики государства. Рассмотрим следующую логическую цепочку: допустим, что экономика сталкивается с длительным периодом безработицы. Доходы населения падают. При таких обстоятельствах налоговые поступления автоматически сокращаются. Стремясь непременно сбалансировать бюджет, правительство должно либо повысить ставки налогов, либо сократить государственные расходы, либо использовать сочетание этих двух мер. Однако следствием этих мероприятий будет еще большее сокращение совокупного спроса. Другой пример. В условиях инфляции, при повышении денежных доходов автоматически увеличиваются налоговые поступления. Для предотвращения возможного профицита правительство должно принять следующие меры: либо снизить ставки налогов, либо увеличить правительственные расходы, либо использовать сочетание этих двух мер. Следствием этого будет усиление инфляции.
Вторая концепция бюджетной политики исходит из того, что бюджет должен быть сбалансирован в масштабе экономического цикла, а не года. Данная концепция предполагает, что правительство осуществляет антициклическое воздействие и одновременно стремится сбалансировать бюджет. Логическое обоснование этой концепции бюджетной политики просто, разумно и привлекательно. Для того чтобы противостоять спаду производства, правительство снижает налоги и увеличивает государственные расходы, т.е. сознательно идет на временный дефицит бюджета. В ходе последующего подъема правительство повышает налоги и снижает государственные расходы. Возникающее положительное сальдо может быть использовано на покрытие дефицита, возникающего в период спада. Таким образом, правительство проводит позитивную антициклическую политику и одновременно балансирует бюджет, но не обязательно ежегодно, а возможно, за период в несколько лет.
Особая проблема, возникающая при реализации данной концепции, - это то, что спады и подъемы в экономическом цикле могут быть неодинаковыми по глубине и продолжительности. Например, длительный и глубокий спад может смениться коротким периодом подъема. Появившийся в период спада дефицит бюджета и соответственно, государственный долг в этом случае не покроется небольшим положительным сальдо бюджета периода процветания, следовательно, будет иметь место циклический дефицит бюджета.
Третья концепция базируется на идею так называемых функциональных финансов. В соответствии с этой концепцией, целью государственных финансов является обеспечение сбалансированности экономики, а не бюджета, при этом достижение макроэкономической стабильности может сопровождаться как устойчивым профицитом, так и устойчивым дефицитом бюджета. Иными словами, стабильность и устойчивое развитие экономики представляется первоочередной задачей, а сбалансированность бюджета выступает в данной концепции второстепенной проблемой. Почему?
Во-первых, налоговая система такова, что налоговые поступления в бюджет автоматически увеличиваются по мере экономического роста и процветания экономики, макроэкономическая сбалансированность стимулирует этот рост, следовательно, дефицит бюджета будет автоматически самоликвидироваться.
Во-вторых, при определенных правах правительства в установлении налогов, его возможности финансировать дефицит бюджета, практически безграничны.
В-третьих, считается, что проблемы, порождаемые государственным долгом, не столь обременительны для нормально функционирующей экономики.
Вторая и третья концепции лежат в основе финансовой политики, ориентированной на бюджетный дефицит и опирающейся на потенциал денежно-кредитной политики страны. Но такой курс предполагает наличие четкой программы мер по финансовому оздоровлению экономики, контроль за развитием бюджетного дефицита и поиск его покрытия, выделение бюджетных средств на мероприятия, дающие значительный экономический эффект. Кроме того, такая политика предполагает управляемость экономики и предсказуемость последствий проводимых государством мероприятий в области финансов, денег и кредитной сферы.
Что же касается российской бюджетной политики, то она длительное время базировалась на первой концепции. Требование бездефицитности бюджета являлось «альфой и омегой» нашего экономического развития. В настоящее время российская бюджетная политика в большей степени ориентируется на положения второй из перечисленных концепций.
Финансово-бюджетная политика предполагает определение целей и задач в области финансов, разработку механизма мобилизации денежных средств в бюджет, выбор направлений использования бюджетных средств, управление финансами и бюджетной системой, организацию с помощью финансово-бюджетных инструментов регулирования экономических и социальных процессов. Бюджетная политика осуществляется главным образом в ходе работ, производимых органами власти по мобилизации средств в бюджем и их использованию, т.е. в ходе бюджетного процесса. Бюджетная политика государства ежегодно определяется в Бюджетном послании Президента РФ Правительству РФ. На территориальном уровне она определяется решениями соответствующих органов власти. Эта политика реализуется в деятельности финансовых и налоговых органов, органа денежно-кредитного регулирования (Банк России), контрольно-счетных органов (контрольно-счетные палаты РФ и субъектов РФ, др. контрольные органы исполнительной власти).
В области бюджетной политики российского государства сохраняется политика финансирования бюджетного дефицита в основном без привлечения эмиссионных источников. Политика внутреннего рыночного финансирования бюджетного дефицита будет продолжена. Будет происходить постепенный переход от выпуска краткосрочных государственных обязательств к выпуску средне- и долгосрочных (от одного до трех лет), обладающих высокой ликвидностью и обеспечивающих получение положительной процентной ставки.
1
30. Особенности современной налоговой системы России.
Налоговая система России, существовавшая до наступления периода реформ, была сформирована на протяжении длительного периода советской власти и подобно западным системам была стабильна и крайне редко подвергалась изменениям. Реформы в России сопровождались сменой политического режима, что привело к глобальным изменениям института собственности и определило противоречия между интересами хозяйствующих субъектов и интересам государства. Понятие прибыли, не существовавшее до перестройки, потребовало проведения налоговых реформ для обеспечения государства необходимыми доходами.
Налоговая система была сформирована в условиях разрыва экономических связей между республиками, входившими ранее в единый народнохозяйственный комплекс. Нарастающий экономический кризис обострил проблему мобилизации доходов в государственный бюджет, и потому налоговая политика того периода приобрела преимущественно фискальный характер, который выразился в чрезмерном изъятии доходов у налогоплательщиков и в недостаточно эффективных способах его осуществления. Ориентация на ужесточение налогового режима без учета реальной платежеспособности налогоплательщиков приводит, как правило, к результатам, обратным ожидаемым. Как следствие, в России становление теневого сектора экономики приобрело угрожающий характер, наметились массовое уклонение от налогов, сокращение налоговой базы.
В главе 1 Конституции РФ содержатся принципы, определяющие федеративное устройство государства. Специфику российского федерализма определяет ст.5 Конституции РФ. В ее первой части указаны равноправные субъекты РФ – республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Конституционные принципы федерализма перечислены в третьей части этой статьи – государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами гос. власти субъектов РФ. На этих конституционных принципах строится российская налоговая система. Можно выделить следующие черты налоговой системы России:
1. Правовые основы налоговой системы определены конституционными нормами и основанными на них иными нормативными правовыми актами, принятыми на федеральном, региональном и местном уровнях.
2. Все налоги и сборы разделены по уровням государственной власти на федеральные, региональные и местные налоги и сборы.
3. Налоговые системы всех уровней построены по единым принципам.
4. Единый механизм взимания налогов действует на всех уровнях.
5. Налоговые полномочия разделены по уровням власти.
6. Налоговые поступления в бюджеты разных уровней дифференцированы на закрепленные, т.е. налоги, законодательно закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами (ст.47 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998г.) и регулирующие, т.е. федеральные и региональные налоги, по которым установлены нормативы отчислений в региональные или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (ст.48 Бюджетного кодекса).
Немалое число налогов установлено законодательством РФ, принятым в 1990-х гг. Закон РСФСР от 27 декабря 1991г. установил новую налоговую систему в стране, включил в нее перечень не только налогов, но и других платежей, подлежащих в обязательном порядке внесению в бюджет или внебюджетные фонды. При этом они объединены введенным этим законом понятием «налоговая система», которое определено как «совокупность налогов, сборов, пошлин и других платежей, взимаемых в установленном порядке» (ст.2). Соответственно названному закону в налоговую систему вошли, помимо налогов, государственная и таможенная пошлины, различные сборы – целевые, лицензионные и др.
С 1 января 1999г. введена в действие часть первая Налогового кодекса РФ (принята Гос. Думой 16 июля 1998г.). В данном кодексе вместо условного термина «налоговая система» (который может толковаться и более широко, чем совокупность платежей, или вообще в другом аспекте – например, как система налоговых органов), применено выражение «система налогов и сборов». Ст. 8 Налогового кодекса дает понятие налога и сбора.
Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.
Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физ. Лиц, уплата которого является одним из условий совершения в интересах плательщиков сборов гос. органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).
Часть первая налогового кодекса устанавливает систему налогов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в РФ, в том числе:
- определяет виды налогов и сборов;
- устанавливает порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов;
- определяет основные начала установления налогов и сборов субъектов РФ и местных налогов и сборов;
- устанавливает права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и других участников отношений;
- определяет формы и методы налогового контроля;
- устанавливает ответственность за совершение налоговых правонарушений;- устанавливает порядок обжалования действий налоговых органов и их должностных лиц.
Часть вторая Налогового кодекса (принята гос. Думой 19 июля 2000г.), введена в действие с 1 января 2001г. Она включает в себя четыре главы:
- глава 21 – «Налог на добавленную стоимость»;
- глава 22 – «Акцизы»;
- глава 23 – «Налог на доходы с физических лиц»;
- глава 24 – «Единый социальный налог (взнос)».
Современная трехуровневая налоговая система РФ достаточно динамична и претерпела за последнее десятилетие ряд существенных изменений. Все они были вызваны необходимостью создания налоговой системы, наиболее соответствующей рыночным отношениям и предоставляющей возможность каждому уровню власти самостоятельно формировать доходную часть своего бюджета исходя из собственных налогов, регулирующих налогов и неналоговых поступлений. Четкое распределение налогов по уровням государственного управления является одним из основных принципов не только организации, но и реформирования налоговой системы в условиях рыночной экономики.
Налоговым кодексом РФ установлены и взимаются следующие виды налогов и сборов: федеральные налоги и сборы, налоги и сборы субъектов РФ (региональные) и местные налоги и сборы.
Федеральные налоги представляют собой обязательные платежи физ. и юр. лиц, которые устанавливаются высшим органом законодательной власти. Поступления от федеральных налогов зачисляются в федеральный бюджет, либо распределяются между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов федерации. Состав федеральных налогов, их налоговая ставка, налоговая база, режим уплаты определяются высшим законодательным органом Федерации. За счет них поддерживается финансовая стабильность региональных и местных бюджетов. Согласно ст. 13 Налогового кодекса к федеральным налогам и сборам относятся:
НДС; акцизы на отдельные виды товаров ( услуг) и отдельные виды минерального сырья; налог на прибыль (доход) организаций; налог на доходы от капитала; подоходный налог с физических лиц (согласно гл.23 ч.2 НК РФ – налог на доходы физических лиц); взносы в государственные социальные внебюджетные фонды; государственная пошлина; таможенная пошлина и таможенные сборы; налог на пользование недрами; налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы; налог на дополнительный доход от добычи углеводородов; сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами; лесной налог; водный налог; экологический налог; федеральные лицензионные сборы.
Большинство федеральных налогов являются регулирующими, и в отношении таких налогов субъекты РФ имеют определенные права. Тем не менее, компетенция субъекта РФ в отношении этих налогов ограничена рамками доли ставки (величины исчислений на единицу измерения налоговой базы), которая полагается ему в соответствии с законодательством. Например, по налогу на прибыль организаций определена ставка до 30% (11% - в фед.бюджет, и не более 19% - в бюджеты субъектов РФ). В пределах закрепленной за ними налоговой ставки, субъекты РФ вправе устанавливать дополнительные льготы и создавать свой режим налогообложения.
Между федеральными и региональными бюджетами распределяются: НДС; налог на прибыль организаций; акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья; налог на доходы с физических лиц; платежи за пользование природными ресурсами; налоги, зачисляемые в дорожные фонды.
Налоги субъектов РФ (региональные налоги) – это обязательные платежи, право устанавливать которые в соответствии с Конституцией РФ принадлежат субъектам РФ. Эти налоги определяются исходя из тех функций по расходным полномочиям, которые законодательно отнесены к компетенции властей субъектов РФ. Поступления от этих налогов зачисляются либо в бюджет субъекта РФ, либо распределяются между субъектом РФ и местными бюджетами. Региональные налоги и сборы обеспечивают региональные бюджеты собственными источниками финансирования своих расходов, тем не менее, доля регулирующих налогов в доходах региональных бюджетов значительно превышает долю собственных налоговых доходов. При установлении региональных налогов, законодательные (представительные) органы субъекта РФ наделены правом определять указанные в НК РФ элементы налогообложения: налоговые ставки (в пределах, установленных НК РФ), порядок и сроки уплаты налогов, формы отчетности по данному региональному налогу и предусматривать налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком. Если субъект РФ по какой-либо причине не реализует вышеуказанные права, то применяются предельные ставки и льготы, установленные федеральным законодательством.
