Статистика относит к находящимся в собственности государства те предприятия со смешанной собственностью, в которых ему принадлежит 51 и более процентов акций, хотя для контроля нередко достаточно и значительно меньшего участия.
Наряду с производственными государство владело иуправленческими, холдинговыми компаниями.Особенно велики их число и значимость были в Италии. Крупнейшие из них -"ИРИ" (Институт промышленной реконструкции),"ЭНИ" (газовая и нефтяная индустрия),"ЭНЭЛ" (электроэнергетика), страховая группа"ИНА". "ИРИ" в свою очередь состояла из холдингов"Финсидер" (черная металлургия),"Финмекканика" (машиностроение),"Финкатиери"(судостроение),"СТЕТ" (телефонная связь),"Финмаре"(судоходство) и"СМЕ" (диверсифицированный концерн Юга Италии). Кроме того, в группу "ИРИ" входил ряд банков ("Банкадисанспирито", "Банкакоммерциалеита-льяна", "Кредитеитальяно"). В Великобритании действовали в 60-х годах "Транспортная холдинговая компания" (с 1968 г. - "Национальная автобусная корпорация"), а во второй половине70-х-первой половине 80-х годов государственный холдинг "Национальное управление предприятиями". В Швеции в 70-е годы существовал холдинг"Статсфоретаг", преобразованный впоследствии в"Прокордиа". Во Франции Комиссариат по ядерной энергии(КЭА) имел свой промышленный холдинг -"КЭА-эндюстри". Государственные холдинги существовали и в других странах.
В одних странах преимущественной формой государственных предприятий были государственные корпорации (Франция, Великобритания, Япония), в других (Германия и Италия) государственные компании частного права. Это не значит, что, во-первых, государственные предприятия создавались с нуля, а во-вторых, возникали в результате перехода в собственность государства уже существующих. Повсеместно преимущественной формой появления на свет государственных предприятий было преобразование частных (путем национализации, муниципализации и т.п.).
Статистики, учитывающей государственные предприятия всех юридических организационных форм и всех уровней подчинения, практически ни в одной стране мира не ведется. Приведенные оценки доли государства носят приблизительный характер, поскольку основаны на учете предприятий, подконтрольных только центральным правительствам (федеральным в странах с федеративным устройством). Второй и более низкие "эшелоны" государственных предприятий - на уровне штатов (земель) и местных органов власти - в национальной статистике не регистрируется.
Поэтому показанные в табл. 1 размеры государственного сектора США, возможно, несколько занижены. Ведь в США (как и еще в ряде стран, например, в Германии) доминируют предприятия регионального (штатного, земельного), тогда как в других (Франция, Великобритания) - национального масштаба. Впрочем, общепринято, что государственный предпринимательский сектор США был и остается наименьшим из семерки ведущих стран. Не случайно, что и в Японии, восстановление которой после второй мировой войны происходило под жестким патронажем США, позиции государства в производстве также были относительно невелики. Иное дело Европа. В начале 80-х годов, до периода развертывания нынешней волны приватизации, доля государственных предприятий в ведущих европейских странах (Франции, Италии, Великобритании) составляла 15-25% в производстве ВВП, 20-45% - в капиталовложениях, 10-25% - в численности занятых. В ФРГ все эти показатели были на уровне примерно 10-12%.1
В силу различной подчиненности государственных предприятий единого центра управления ими нигде не существует. Государственные корпорации подконтрольны министерству финансов и "курирующим" отраслевым министрам, холдинги и участия - специально создаваемым министерствам по делам участий государства в предприятиях (как в Италии), муниципальные предприятия - соответствующим муниципальным властям.
_____________________________________________
1- Государственный сектор в развитых капиталистических странах. Сб. обзоров. Части 1-11. М., ИНИОН, 1982; Клинова М.В. Государственный предпринимательский сектор в странах Европейского сообщества. Экономическая роль и тенденции развития. М„ "Наука", 1988.
С первой половины 80-х годов государственный сектор во многих странах стал сокращаться в результате проведения приватизации. Волны приватизации наблюдались и в прошлом. Но они не были столь длительны, не охватывали столь большое число стран, да и по масштабам были гораздо скромнее. С позиций сегодняшнего дня их можно охарактеризовать как поиски оптимального соотношения между частным и государственным предпринимательством. Нынешняя же кампания приватизации ставит под вопрос само существование последнего. В частный сектор передаются предприятия естественно-монопольных отраслей, в отношении которых еще недавно считалось, что, безусловно, предпочтительно их сохранение в государственной собственности.
В Японии, Канаде, многих странах Европы и Латинской Америки приватизированы телефонная связь, водоснабжение, производство (добыча) и распределение электроэнергии и газа. В Японии уже осуществлена, а в Великобритании развертывается передача в частный сектор железных дорог. В Голландии и Германии частный капитал внедряется в почтовую службу. Впрочем, позиции государства в отраслях естественных монополий пока еще значительны (см. табл. 2).
В результате приватизации масштабы государственного предпринимательского сектора повсеместно существенно сократились. Так, в Германии с 1982 г. количество предприятий, в которых прямо или косвенно участвует государство, уменьшилось более чем вдвое - с 958 до 400.
В отличие от капиталистических стран, где, несмотря на своепревалирование в ряде отраслей, государственное предпринимательство в целом занимало подчиненное по отношению к частному положение, в бывших социалистических странах оно абсолютно доминировало. Причем, в ряде из них (в частности, в СССР) частный сектор был полностью ликвидирован. Продиктовано это было не прагматическими, а идеологическими соображениями.
Однако и развернувшаяся в 90-е годы в России приватизация не имела в своей основе четкой концепции. Так и не были определены оптимальные границы государственного предпринимательства применительно к условиям современной России. Сильное влияние на политику в отношении государственной собственности оказывало ееидеологическое неприятие, питаемое тем, чтоогосударствленная экономика зашла в тупик. В течение нескольких лет правительство не могло определиться с тем, должны ли вообще быть сохранены государственные предприятия - статус казенных предприятий был установлен только в 1994 г. В собственности государства по-прежнему остается ряд предприятий прежде оборонного комплекса, приватизация которых запрещена. Участвует оно и в капитале значительного числа (на середину 1996 г. - более чем в 4,5 тыс.) акционерных обществ, но эти собственнические права государства в большинстве случаев закреплены на сравнительно короткий (трехлетний) срок.
3. Причины существования государственного предпринимательства.
При прочих равных условиях существенную роль в определении границ между частным и государственным секторами играют национальный менталитет, национальные традиции. Последние, хотя и неотделимы от особенностей политического и экономического развития, но не сводимы к ним. Вряд ли случайно, что именно в США, традиционно признаваемым "бастионом либерализма", государственный сектор невелик, а во Франции, где сильна традициядирижизма, он, напротив, весьма значителен.
Но, конечно же, своеобразием традиций, "национальным менталитетом" причины существования государственного предпринимательства далеко не исчерпываются. Оно возникает в силу троякого рода обстоятельств.
Первая группа обстоятельств определяется некоторыми действительными или предполагаемыми (мнимыми) преимуществами государственной организации производства над частной вообще или в определенных условиях.
Вторая группа обстоятельств возникает в случаях невозможности организовать требуемое производство (или производство на требуемом уровне) на частной основе. В эту категорию попадают ситуации дезорганизации экономической жизни, нехватки факторов производства (частного капитала и предпринимательских кадров), высокого риска (неопределенность будущего) и т.д. Эти обстоятельства особенно остры в периоды масштабной социальной трансформации (например, индустриализации) и восстановления хозяйства после экономических кризисов, войн и других крупных социальных катастроф и стихийных бедствий. В эту группу следует отнести случаи, когда развитие производства сдерживали длительные сроки окупаемости, когда налицо острая необходимость защиты национального рынка от внешней конкуренции и т.п.
Третья группа обстоятельств связана с так называемыми несовершенствами или провалами рынка. В качестве таковых трактуются следующие отклонения от состояния совершенной конкуренции - специфика производства общественных благ с неполнойприсваиваемостью результатов экономической деятельности, внешние эффекты(экстерна-лии), искусственные или естественные монополии, неполная информированность агентов, высокиетрансакционные издержки и т.п. Иногда сюда же относят неудовлетворительное с общественной точки зрения распределение доходов.
Невозможность организовать производство на частной основе и неспособность противостоять конкуренции извне дали путевку в жизнь большей части государственных предприятий. Характерно, что в Западной Европе масштабный государственный сектор возник непосредственно после второй мировой войны. Упомянутая"ИРИ" и ряд других итальянских холдингов были образованы именно в кризисные 20-е годы. В начале 80-х годов относительное ослабление позиций ряда французских компаний на внутреннем и международном рынках продиктовало их переход под контроль государства. Возможно, именно конкуренция со стороны более мощных и передовых в экономическом отношении стран, грозящая для малых и менее развитых утратойнационального контроля над экономикой, объясняет тот факт, что доля государственного сектора в последних была выше.
Преимущества государственного предпринимательства усматривались, прежде всего, в устранении конкуренции за счет сведения предприятий отрасли в единую организационно-производственную структуру. Ожидалось также, что национализация приведет к изменению ценностных установок работников, которые, ощутив себясособственниками с остальными гражданами общества, станут более интенсивно трудиться. Один из ведущих британских идеологов национализации Г.Моррисон полагал, что для успешного функционирования государственных предприятий необходимо "новое осознание со стороны управляющих, техников и рабочих своих обязанностей" перед страной. По его мнению, работники национализированного сектора должны были "черпать удовлетворение из того факта, что они имеют привилегию работать во благо всего общества и ради благосостояния собратьев-граждан"2. Однако на практике не было проявлено достаточной изобретательности по части создания у работников чувства особой гордости и ответственности. Им даже не были предоставлены те ограниченные права, по управлению, которые обязательны в крупных частных компаниях Германии. Их, правда, планировали предоставить во Франции, но так и не сделали этого.
Наиболее теоретически разработан анализ причин возникновения государственных предприятий в связи снесовершенствами рынка.
Общественные благасуть те, которые не могут быть присвоены одним лицом (лицами), следовательно, блага, потребление которых не исключает и не уменьшает их потребление другим лицом (лицами). Чистые общественные блага - услуги государственного управления, обороны, охраны окружающей среды, охраны общественного порядка и т.п. Между чистыми частными и чистыми общественными благами лежит широкая промежуточная область коллективных благ (дороги, парки и. т.п.). Даже перечисленные выше в качестве чистых общественных благ могут не быть
таковыми в той мере, в какой направлены не на общество в целом, а на некоторую его часть.
Из особенности природы общественного блага следует, что субъект потребляет его вне зависимости от того, оплачивает ли он издержки его производства или нет. Это означает, что возможна ситуация, когда ни один потребитель общественного блага не станет добровольно финансировать его производство, а следовательно, при частнойорганизации производства таких благ они производиться не будут (или в лучшем случае будет наблюдаться их дефицит)'.
Но даже общественный в вышеуказанном смысле характер благ не является достаточным основанием для того, чтобы обязанности по его производству брало на себя государство. Оно может финансировать их производство, но не участвовать в нем непосредственно. Так, в США некоторые муниципалитеты отказались от собственной и нанимают частную пожарную охрану, в ряде стран частному бизнесу передано содержание тюрем. В Техасе планируется провести конкурс на передачу на пять лет в частные руки обслуживание штатной системы социального вспомоществования.
Практически всякая деятельность в той или иной мере сопряжена с отрицательными или положительными внешними эффектами,(экстерналиями). В одних случаях они велики и их принимают во внимание, а в других столь незначительны, что ими пренебрегают.
Внешние эффекты характеризуют ситуацию неполнойприсваиваемости субъектом или субъектами результатов их деятельности (издержек и выгод), следовательно, сказываются на благосостоянии другого(их) субъекта(ов). Хрестоматийным примером отрицательного внешнего эффекта является загрязнение окружающей среды, положительного - научные исследования, особенно фундаментальные.
Известно, что компании -"первопроходцы" несут большие издержки, чем идущие следом. Последние экономят на издержках получение нового технического знания и освоения новых процессов производства. "Утечка" информации - прямая (в форме "ноу-хау") или косвенная (в форме подсказок конкурентам самими свойствами продукта, что и как производить) - практически неизбежна. Чем больше ее вероятность, тем меньше
заинтересованность частной фирмы в финансировании получения такого знания. В силу этого чисто рыночное его финансирование будет оборачиваться недопроизводством.
_____________________
2-MorrisonН. Foreword. - In: Efficiency in theNationalis industries.L., 1952, p.i.
|
Доля государственной собственности (в%) в отраслях естественных монополий.
|
|
|
Почта
|
Железные дороги |
Телефонная связь |
Электро- и газоэнергетика и снабжение |
Водоснабжение |
|
США
|
10 |
25-75 |
|
25-75 |
|
|
Япония |
100 |
25-75 |
|
|
|
100 |
Германия |
100 |
100 |
80 |
|
|
25-75 |
Франция |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
25-75 |
Италия |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
Великобритания |
100 |
25-75 |
|
25-75 |
|
|
Канада |
100 |
25-75 |
25-75 |
100 |
* |
* |
Швеция |
100 |
100 |
100 |
25-75 |
* |
100 |
Испания |
100 |
100 |
|
25-75 |
25-75 |
100 |
Голландия |
25-75 |
100 |
25-75 |
100 |
25-75 |
100 |
Австралия |
100 |
100 |
100 |
100 |
25-75 |
100 |
* - величина незначительна. Источник: The Economist, 9.12.2000, p. 72 |
|
| |
Именно это обстоятельство подводит теоретическую основу под участие государства в финансированииНИОКР, поддержку им передовых производств, новых отраслей ит.п.3
Но и наличие отрицательных или положительных внешних эффектов само по себе не может быть основанием для того, чтобы та или иная деятельность автоматически находилась в государственной собственности. Оно может представлять собой необходимое, но недостаточное условие.
Частная организация производства неэффективна в условиях монополизации, ибо субъект получает возможность злоупотреблять своим положением на рынке. Именно поэтому одними из первых кандидатов на национализацию были отрасли естественных монополий(водо- и газоснабжение, подача электроэнергии, проводная телефонная связь, железные дороги и т.п.). Переход их под контроль государства был призван гарантировать общество от злоупотреблений частных монополистов. В то же время сохранение самого факта монополизации означает возможность сохранения негативных последствий, и вопросом является лишь то, в какой мере государство, выступая собственником монополии, способно снизить уровень негативных проявлений монополизма либо может усугубить их.
Следствием такого несовершенства рынка какнеполная информированностьиконфликтности интересов сотрудничающих субъектов являютсятрансакционные издержки.Конфликтность интересов имеет своим следствием недобросовестное(оппортунистическое)поведение, т.е. несоблюдение сторонами контрактных отношений принятых на себя или подразумеваемых обязательств. Отсюда возникает необходимость в
несении издержек принуждения к соблюдению контрактов. Размертрансакционных издержек и распространенность недобросовестного поведения при прочих равных условиях определяются этикой поведения субъектов, в частности, укорененностью экономического индивидуализма.
Возможные издержки определения государством того, насколько производимые по его заказу частной компанией товары и услуги соответствуют согласованным требованиям, могут быть столь высоки, а потери в результате несоблюдения договоренностей столь значительны, что дешевле и надежнее будет организовать их государственное производство.
Жертвой недобросовестности со стороны частных предпринимателей может быть не
только государство (правительство), но и третьи лица. Поэтому, вероятно, во многих странах системы сберегательных касс находились в собственности государства, что в известной мере гарантировало то, что средства вкладчиков не будут разворованы.
Опасением, что собственник может оказаться недобросовестным, вызвано и закрепление за национальным государственным капиталом стратегических отраслей и производств, в частности, существование государственных предприятий по производству вооружений (например,"Аэроспасьяль" во Франции и"КАСА" в Испании) и государственных ядерных реакторов"Фраматом" (во Франции).
Впрочем, сейчас правительства в своем большинстве довольно спокойно относятся к тому, что ключевые отрасли экономик их стран переходят в руки иностранных компаний. Это особенно видно на примере Латинской Америки, где приватизация сопровождается массированной экспансией компаний развитых стран. Пример иного рода дает Франция, правительство которой в конце 1996 г. отказалось продать многопрофильный концерн"Томсон" южнокорейской фирме"Дэу". Наряду с прочими факторами в принятии такого решения сыграли свою роль и опасения, что благодаря этой сделке "Дэу" овладела бы новейшей военной технологией.
_____________________
3- СавасЭ.С. Приватизация: ключ к рынку. Пер. с англ., М.,"Дело", 1992, Гл. 3.2CM.GrossmanG.M. Promoting Industrial Activities: ASurveyof Recent Arguments and Evidence. -OECD Economic Studies, 1990,Spring,N 14.
В качестве формы недобросовестного поведения может рассматриваться и противоречащее интересам общества использование доходов от собственности. Если прибыль, процент, дивиденды, рента,роялти и т.п. по большей части потребляются или переводятся за рубеж, то переход собственности к государству может обеспечить как их реинвестирование внутри страны, так и более социально приемлемое распределение доходов. Альтернативой такому переходу может служить национализация не самих предприятий, а финансовых учреждений, через которые проходят их денежные потоки.
Неприемлемое с точки зрения обществараспределение доходовтакже представляет собой своеобразное несовершенство рынка. Для преодоления такого несовершенства могут использоваться перераспределительные функции государственных предприятий. Однако именно эти функции рассматриваются их критиками как еще большее зло.
Британский экономист С.Литтлчайлд, возглавляющий ныне Управление регулирования электроэнергетики, утверждал, что основная цель национализации не в повышении эффективности, а в перераспределении дохода. Американский экономистЛ.ДеАлесси называет государственные предприятия политическими, имея в виду, что они либо прямо возникают, либо в дальнейшем используются для реализации политических целей (целей перераспределения доходов и богатства).
