На практике это чаще всего означает занижение цен государственных предприятий, а значит, субсидирование либо их завышение, следовательно, экспроприацию прибылей.
Возражения против заниженных цен государственных предприятий обычно обосновываются утверждением, что потребитель должен нести фактические издержки потребляемого блага, иначеде деформируется действие рыночного механизма. (Под схожим предлогом в ЕС практикуется ограничение государственных субсидий и частным предприятиям.) На этом же основании признается порочным и перекрестное субсидирование, т.е. занижение цен на одном рынке за счет их завышения на другом.
Однако в практике любой диверсифицированной частной компании, производящей несколько близких и даже разнородных товаров, не редкость занижение цен на один товар при завышении цены другого. Это может быть вызвано различной остротой конкуренции на соответствующих рынках, сознательной маркетинговой политикой по продвижению продукта на рынок и т.п. Другое дело, что в отличие от государственных предприятий устойчивое перекрестное субсидирование в частных компаниях представляет собой все же исключение, а не правило.
Важнейшей характеристикой ряда предоставляемых государством благ (услуги почты и телефонной связи, снабжение электроэнергией и т.п.) традиционно является их всеобщая и равная доступность. Под этим понимается их доступность всем без исключения лицам, независимо от их места жительства и достатка. Недаром во Франции их предпочитают называть "социальными услугами". В отсутствие перекрестного субсидирования часть граждан просто лишится возможности потреблять эти услуги.
Существуют аргументы и в пользу распределения доходов в форме завышения цен с направлением прибыли на известные общественные нужды.
Но все же почему надо создавать именно государственные предприятия, а не условия для выполнения вышеназванных функций частными предприятиями? Ведь если высок риск, можно разделять его (не путем участия в капитале) или в тех или иных формах страховать; если невелика доходность, можно повышать ее за счет предоставления субсидий; если высока монополизация, можно усиливать контроль над монополиями и/или поощрять конкуренцию; если складывающееся распределение доходов социально неприемлемо, можно корректировать его с помощью налогов и т.п.
Некоторые необходимые условия, из которых вытекает целесообразность в тех или иных случаях государственного предпринимательства, были сформулированы выше. Достаточным же условием для того, чтобы отдать предпочтение государственному предпринимательству, можно считать чрезмерно большой в отдельных случаях объемиздержек государственного регулирования(трансакционных издержек регулирования). Они во многом зависят от полноты информации о предприятии (что отчасти определяется сферой деятельности, ибо одни более "прозрачны", чем другие) и того, кому оно принадлежит. Принято считать, что контроль над предприятием сопряжен с меньшими издержками получения информации, принятия и доведения решений. Кроме того, там и тогда, где и когда необходимо оперативное вмешательство, государственное предпринимательство предпочтительнее частного.
Выбормеждуполным (в форме национализации, муниципализации) или частичным огосударствлением (в форме регулирования) определяется (или, во всяком случае, в теории должен определяться) сравнительной эффективностью (соотношением общих издержек и выгод) этих альтернативных форм организации. Но не только.
"Предпочтение [созданию - B.C.] государственной корпорации перед другими стратегиями (такими как стимулирование или регулирование) для исправления ли "естественных" рыночных провалов или же достижения- иных общественно желательных целей, - писал американский исследователь французского государственного сектора X.Фейгенбаум, - представляет собой по сути политический выбор, поскольку различные решения сопряжены с различным распределением выгод"4.
Итак, дело не только в общем размере, но и в распределении выгод, сопряженных с той или иной формой организации предприятия.Если национализация нередко была ориентирована на повышение социального бремени государства, то приватизация направлена на его снижение.
Но это не единственная причина того, что последняя столь активно идет практически во всех странах мира. К настоящему времени сформировалась совокупность факторов,
обусловивших резкое сужение либо утрату экономических и социальных выгод от использования государственного предпринимательства и уменьшение самих возможностей его целесообразного использования.
Во-первых, во многих странах государственный сектор со временем потерял внутреннюю логику развития, стал слишком громоздким и диверсифицированным, а потомутрудноуправляемым.
Во-вторых, преимущества государственного сектора оказались обесцененными в силу того, что последние несколько десятилетий прошли без серьезных политических и социальных потрясений (войн, катастроф и прочих катаклизмов мирового масштаба).
В-третьих, в этом же направлении действует повысившаяся за счет интернационализации возросшая эффективность рыночного регулирования.
В-четвертых, рост интернационализации и, в частности, создание крупных транснациональных компаний сделали если не невозможным, то затруднили успешное противостояние зарубежной конкуренции со стороны чисто национальных по капиталу (каковыми по определению являются государственные) компаний. Одним из следствий этого стал отказ правительств от попыток сохранить национальный контроль над стратегическими отраслями и предприятиями.
В-пятых, в силу повсеместного роста напряженности и дефицитности государственных финансов, правительствам стало недоставать средств, необходимых для развития государственных предприятий. Если в свое время именно государственная казна была крупнейшим источником инвестиционных средств, то теперь эта роль во многих странах перешла к национальным фондовым рынкам и международному рынку капитала. Но даже если бы у правительств и были средства, они не могли бы их использовать для поддержки государственных предприятий, ибо этому сейчас препятствуют международные организации (ЕС,ВТО и др.).
____________________
4- FeigenbaumН.В. The Politics of Public Enterprise. Oil andtheFrench State.Princeton, 1985, p.xiv.
В-шестых, вследствие финансовых ограничений не только сузились возможности правительств по оказанию поддержки государственным предприятиям, но и возникла необходимость в изыскании дополнительных источников пополнения казны. Приватизация и стала таким источником.
В-седьмых, преимущества государственного предпринимательства в части его регулирования отчасти сходили на нет по мере совершенствования режима регулирования частного сектора.
В-восьмых, государственные предприятия во многих случаях оказались (или, во всяком случае, стали считаться) менее эффективными, чем частные.
4. Проблемы низкой эффективности.
С начала 80-х годов широко распространилось мнение, что государственные предприятия заведомо менее эффективны, чем частные. Это суждение опирается на многочисленные свидетельства низкойдоходности (или прямой убыточности) и высоких издержек предприятий государственного сектора. Однако делать из этого вывод, что государственные предприятия, безусловно, во всех отношениях менее эффективны, чем частные, было бы опрометчиво.
Сравнение государственных и частных предприятий может быть корректным, если бы те и другие были нацелены на достижение одних и тех же финансовых и технико-экономических результатов. Но их цели часто противоположны.
Вне зависимости от того, по каким причинам возникали государственные предприятия, со временем они превращались в средство решения глобальных народнохозяйственных задач. Их принуждали содействовать решению конъюнктурных и структурных,макро- и микроэкономических задач государственного регулирования, осуществлению региональной политики и политики доходов, стимулированию научно-технического прогресса посредством внедрения новой техники, поддержанию "полной" занятости и т.п. Не было такого направления экономической политики, поддержки которого правительства не требовали бы от государственных предприятий. Само собой разумеется, что выполнение ими такого рода "общественных обязательств" не могло не сказываться на доходности, ибо было сопряжено с упущением выгоды и/или несением прямых убытков.
В силу наличия "общественных обязательств" обычно бывает чрезвычайно трудно определить, в какой мере низкие финансовые итехническо-экономические результаты государственных предприятий являются следствием выполнения таких обязанностей, а в какой обусловлены их неэффективной работой. В то же время нельзя отрицать и того, что помимо "общественных обязательств" многие черты государственного статуса предприятий могут оказывать негативное влияние на эффективность их деятельности.
Особо следует подчеркнуть, что, каковы бы ни были выводы об эффективности государственных предприятий, функционирующих в условиях рыночной экономики, их нельзя переносить на государственные предприятия, функционирующие в условиях централизованно управляемой нерыночной экономики, каковая существовала в социалистических странах. В такой экономике чрезвычайно сильно действие факторов, влияющих в направлении снижения эффективности работы государственных предприятий.
Измерение производственной эффективности следует традиции разложения ее на две составляющие - техническую эффективность, под которой понимается минимизация физических объемов факторов (ресурсов), затрачиваемыхна производство единицы продукции(полезного эффекта), и ценовую эффективность, подразумевающую минимизацию издержек, т.е. учет относительных цен расходуемых ресурсов.
Наряду с производственной выделяют такжеаллокационную (илиаллокативную) эффективность, характеризующую степень, в какой распределение факторов производства позволяет производить наиболее общественно ценную из технологически возможных комбинаций товаров и услуг. Бытует и понятие динамической эффективности как способности генерировать инновационный процесс.
В эмпирических оценках эффективности масса и норма прибыли практически не используются, причиной чему то, что они могут отражать лишь рыночное положение предпринимателя, в частности, проистекать из злоупотребления его монопольным положением. Если норма и масса прибыли с известными оговорками и применимы в качестве индикаторов эффективности, то только по отношению к частным, но никак не к государственным предприятиям. Ведь целью деятельности последних является максимизация эффективности на уровне не отдельной компании и даже не национализированного сектора в целом, а всей экономики, причем не только экономической, но и социальной.
Конечно, проще всего использовать в целях достижения общественных обязательств ведомственные предприятия. Однако если выполнение таких обязательств сопряжено с несением издержек или недополучением прибыли, использовать их - значит прямо залезать в казну ведомства, что лишает такую практику привлекательности. Кроме того, ведомственные предприятия обычно невелики (исключение во многих странах составляла почтовая и телефонная службы, бывшие подразделениями министерствa связи), а значит, возможности несения ими общественных обязательств ограничены. Уже по этим двум причинам более привлекательным объектом использования для реализации общественных обязательств были крупные и относительно финансово самостоятельные государственные корпорации.
Эффективность ведения производства определяется как внутренними побудительными мотивами субъектов, так и внешними обстоятельствами, т.е. внутренним и внешним принуждением. Нынешние условия существования западных обществ определяет то, что эффективность хозяйствования (как в частном, так и в государственном секторах) оказывается в решающей степени зависимой от внешнего принуждения: во-первых, от принуждения на рынке товаров и на рынках факторов производства (капитала и рабочей силы) и, во вторых, от внутрифирменного принуждения - принуждения со стороны собственников средств производства. Собственническое принуждение выступает в форме контроля над деятельностью предприятия с цельюобеспечения того, чтобы она велась в интересах собственников и по предписываемым ими правилам. Принуждение конкуренцией на рынке товаров обеспечивает насильственное согласование интересов производителей и потребителей. Однако поскольку фирма представляет собой иерархически организованную структуру, объединяющую собственников различных факторов производства (капитала, рабочей силы и т.п.) с различными, а в чем-то и противоположными интересами, воздействие конкуренции на рынке конечной продукции фирмы на эффективность работы каждого из них носит весьма косвенный, опосредованный характер. Более активное принуждение достигается, когда конкуренция развертывается на рынках не только товаров, но и факторов производства - капитала и рабочей силы.
Отличие государственного предпринимательства заключается в том, что сила экономического принуждения - как со стороны рынка, так и со стороны собственников - в нем теоретически, а часто и практически обычно меньше, чем в частном.
Плохую службу государственным предприятиям часто служило то обстоятельство, что они не могли обанкротиться, поскольку во всех случаях им была гарантирована финансовая поддержка правительства.
В случаях, когда национализации подвергалась большая часть предприятий отрасли, они объединялись в единые отраслевые комплексы. Монопольная структура национализированных отраслей возникала не только и не столько в силу одновременности перехода в собственность государства преобладающего числа действовавших в них компаний, сколько вследствие последующего слияния последних в единые отраслевые организации. Интегрирование самостоятельных компаний в единую структуру мотивировалось ликвидацией ненужной конкуренции, экономией на издержках управления и вообще накладных расходах, возможностью осуществления единой политики в отношении технологии производства, стандартов, качества.
Сосредоточение отраслевого производства в одной организации также облегчало управление им со стороны государственных органов и лиц, выступающих от имени собственников: ведь контролировать и отслеживать деятельность одной, пусть и крупной компании, вроде бы проще, чем многих мелких. Другое дело, что эффективность такой организации отрасли, в конечном счете, нередко оказывалась меньшей, чем при наличии ряда производителей.
Курьезно, но переход предприятий под контроль государства иногда вел не к большей, а к меньшей информированности о них государственных органов управления, а, следовательно, ослаблению контроля с их стороны. После национализации ряда фирм в 80-е годыминистерство финансов Франции, которому они стали формально подконтрольны, стало располагать о них не большей, а меньшей информацией. Если, будучи частными, они могли получить субсидии только после предоставления министерству соответствующей информации, то статус государственных позволил их директорам апеллировать непосредственно к президенту страны.
Данные о сравнительной эффективности государственных и частных предприятий в ведущих странах свидетельствуют, что в конкурентных отраслях серьезных различий между ними не наблюдается. Это может объясняться как большим внешним принуждением, так и меньшим объемом "общественных обязательств" (в силу невозможности их нести в условиях конкуренции с частными предприятиями, не обремененными таковыми). "В случае старых демократических стран, таких как Англия и Франция, - заключает известный экономистЖ.-Ж.Лаффон, - нет четких эмпирических свидетельств превосходства какой-либо формы собственности, особенно, если учитывать качество долгосрочных решений, таких как инвестиции. Эмпирические свидетельства либо не существуют, либо не дают однозначной картины; некоторые государственные фирмы функционируют хорошо, другие плохо".5
Обычно порочность режима государственных имущественных прав выводится из сравнения с режимом прав открытого акционерного общества, акции которого котируются на рынке.
Права на государственные предприятия недобровольны для каждого отдельно взятого субъекта, следовательно, неотчуждаемы, непередаваемы. Невозможность концентрации имущественных прав (субъект обладает ими наравне с остальными членами общности -страны, штата и т.п.) определяет и отсутствие специализации на контроле. Иначе говоря, ни один гражданин-собственник не заинтересован в осуществлении контроля, поскольку сопряженные с ним издержки многократно перекрывают его выгоды.
Частные права, напротив, добровольны, следовательно, отчуждаемы, передаваемы. Они могут концентрироваться, значит, возможна и специализация на контроле.Однако волна внутренних выкупов, активность, с которой в последние годы в развитых странах обсуждаются проблемы корпоративного управления, свидетельствует, что контроль над частнымикомпаниями оставляет желать много лучшего. Членство в советах директоров и административных (наблюдательных) советах нередко резервируется для своих или нужных людей, которые не будут задавать лишних вопросов. Крупные акционеры, которыми в большинстве стран в настоящее время являются финансовые институты, по разным причинам до недавнего времени предпочитали не вмешиваться в ведение дел управляющими.Т.е. собственники не контролировали управляющих непосредственно ни через советы, ни через участие в общих собраниях. Наконец, слияния и поглощения, которые как будто должны дисциплинировать управляющих, нередко осуществлялись в интересах управляющих, а не собственников.
Важнейшим достоинством акционерного общества признается то, что в случае, когда его акции котируются на бирже, информация о его деятельности отражается в рыночной цене предприятия. Эта оценка тем точнее, чем более развит вторичный фондовый рынок. Он же тем больше развит, чем более ликвиден, и тем более ликвиден, чем, при прочих равных условиях, ччще акции переходят из рук в руки. Последнее же наблюдается, когда собственники краткосрочно ориентированы, преследуют спекулятивные цели. Но тогда и ценность компании оказывается искаженной.
___________________________
5- LaffontJ.-J. Comment on "Public versus RegulatedPrivateEnterprise", byWillig. -Proceedings of the World BankAnnualConference on Development Economics 1993. Washington, 1994, p. 175.
Наиболее серьезный аргумент против государственных предприятий - это произвол политиков и государственных чиновников, использование государственных предприятий ради достижения своих своекорыстных целей. Однако схожий феномен - злоупотребление контролирующим собственником своим доминирующим положением - наблюдается и в частных компаниях, хотя следует полагать - в данном случае ущерб обществу меньше, чем в первом.
Итак, как при наличии контроля со стороны собственника, так и при его отсутствии, нет оснований априорно полагать, что частные предприятия всегда и везде более эффективны, чем государственные.
Приватизация, несомненно, способна повысить (что не значит, что происходит это автоматически) частную эффективность - эффективность конкретного предприятия, измеряемую прибыльностью и уровнем издержек. Правда, при этом следовало бы одновременно учитывать и последствия приватизации для общественной эффективности, но последняятрудноизмерима. Кроме того, в ходе приватизации, точно так же как когда-то национализации, рост эффективности происходит не столько за счет перехода имущественных прав, сколько сопровождающей его рационализации производства.
5. Механизмы обеспечения эффективного функционирования
Низкая эффективность государственных предприятий там, где она действительно наблюдалась, во многом имела своей причиной недостаточность контроля со стороны органов государственного управления.
Как и прочие предприятия, государственные подлежат регулированию со стороны органов по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства и поощрению конкуренции. (В последнее время особую активность в этом проявляет антитрестовское управление Италии.) Кроме того, деятельность государственных корпораций подотчетна парламенту. Эффективность ведения ими дел проверяется аудиторами (обычно государственными же), а в ряде случаев также специально создаваемыми комиссиями, в том числе парламентскими.
Цены и инвестиционные программы государственных корпораций контролируются соответствующими министерствами. Устанавливаются предельные суммы капиталовложений, которые могут осуществляться без согласия курирующего министра и министра финансов.
Далеко не во всех странах существует более или менее жесткий административный контроль государственных предприятий. Так, правительство ФРГ "в значительной степени полагается на достижение общих целей государства и предприятия. Однако коммерческая природа последних, особенно ряда федеральных промышленных компаний, в Германии столь сильна, что частные цели превалируют над общественными даже в предприятиях с некоторыми специальными общественными задачами, которые не всегда выполняютсяятак, как это задумывалось".
Наибольшей систематичностью управление государственным сектором отличалось в Великобритании. Здесь государственным корпорациям предписывались процедуры ценообразования (на уровне долгосрочных предельных издержек) и нормативная доходность новых инвестиций, размер которой, как считалось, должен был соответствовать уровню частного сектора. Одновременно устанавливались так называемые финансовые обязательства - плановая прибыль или убытки. Кроме того, с некоторого времени стали фиксироваться предельные суммы внешних заимствований, т.е. заимствований вне рамок государственного сектора (поскольку же фактически единственным источником средств в государственном секторе было правительство, то фактически их общий размер). Позднее в дополнение ко всему этому были введены количественные и качественные показатели деятельности. Стали устанавливаться (на 4-5 лет) нормативная доходность уже не только новых инвестиций, а всего применяемого капитала, темп изменения издержек, показатели качества (сроки доставки писем, динамика рекламаций товаров и услуг и т.п.). Определенные моменты британской практики - в частности, нормативная отдача - использовались и в других странах (например, в Испании).
В 80-е годы широко распространился перевод взаимоотношений между государственными (в том числе и муниципальными) органами и предприятиями на контрактные отношения.
Управляющие органы при заключении контракта добиваются более эффективного функционированияпредприятий за счет использования их внутренних резервов. Предприятия же освобождаются на срок его действия от произвольных манипуляций со стороны государственных чиновников, какими бы мотивами (личными или общественными) они ни руководствовались. Цель контрактов, таким образом, состоит в усилении внутреннего и внешнего принуждения, и тем самым повышения эффективности предприятия.
Контракты заключаются по итогам прямых переговоров или конкурентного торга (конкурса). Если в первом случае ставкой в игре являются условия контракта, то во втором - его получение, а значит, и само дальнейшее существование предприятия. Проигрывающие торги ведомственные предприятия и службы (строительные, транспортные, по уборке помещений, организации питания в больницах и школах, стирке белья и т.п.) обычно расформировывались.
Существует два основных типа контрактов государственных органов с предприятиями -контракты функционирования(performance) иконтракты управления.
Контракты функционирования представляют Собой соглашения между администрацией предприятия и соответствующим государственным органом по достижению неких согласованных параметров развития. Подобные контракты (между правительством и государственными предприятиями) впервые стали заключаться во Франции в 50-х годах в рамках реализации тогдашних планов экономического развития страны и получили название контрактов планирования. Впоследствии они широко распространились во франкоязычной Африке, а затем и по всему миру. В середине 90-х годов действовало 550 таких контрактов в 32 развивающихся странах мира, не считая 100 тыс. только в одном Китае.
Контракты функционированияможно подразделить на два типа. Одни из них заключаются как бы только с управляющими предприятия, а другие - как бы с предприятием в целом. Контракты первого типа особое распространение получили в Южной Корее, хотя впервые были опробованы в Пакистане и применяются также на Филиппинах, в Мексике и вряде других стран.
В 1983 г. в Южной Корее была проведена реформа управления так называемыми "инвестируемыми государством предприятиями", которые по своему статусу примерно соответствуют государственным корпорациям. Наряду с предоставлением им большей автономии в вопросах расходования средств, осуществления закупок, найма и увольнения работников была введена практика оценки менеджмента по степени достижения устанавливаемых ему правительственными органами целевых нормативов. Эти нормативы (показатели) устанавливаются только в отношении тех параметров, которые управляющие могут контролировать.
Фиксируются количественные и качественные показатели, общим числом до 40 и более. Количественные нормативы - доходность, производительность труда, размер и динамика издержек в целом или по отдельным статьям, объемы производства и т.п. - устанавливаются исходя изтрендовых значений (т.е. результатов прошлых лет) с разбивкой по годам и ежегодно же отслеживаются. Качественные показатели - осуществление тех или иных мероприятий корпоративной стратегии,НИОКР, улучшение управленческой информации и систем внутреннего контроля - составляют 30-50% всех нормативов. И первые, и вторые с определенными весами сводятся в единый показатель.
По итогам выполнения нормативов составляется рейтинг государственных предприятий, которыйобнародуется. Лучшие управляющие получают не только общественное признание, но и денежное вознаграждение. Размер премии, которая выплачивается всем работникам предприятия и может достигать трехмесячного заработка, поставлен в зависимость от степени реализации нормативов и их превышения, а также рейтинга компании.
Южнокорейская практика критикуется за установление показателей на базе трендовых величин прошлых лет (благодаря чему в лучшем положении оказывается тот, кто прежде хуже всего работал), излишне высокий удельный вес качественных показателей (которые часто выполнялись при неудовлетворительных финансовых результатах), а также за то, что она не затрагивает большую часть персонала предприятий.
Несмотря на определенные успехи такой практики, в Южной Корее муссируются планы замены чиновников, которые сейчас управляют государственными предприятиями, профессиональными менеджерами.
