ФОРМИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
1.1.Цели и инструменты экономической политики
Для выработки верной экономической политики ответственного лица должны отдавать себе полный отчет в том, каких целей они хотят достичь. К целям экономической политики предъявляются определенные требования. Во-первых, должны ставиться только те цели, реализацию, которых не может обепечить рынок. Поэтому пожелания типа «накормить народ», «построить эффективную рыночную экономику», и т.п., которые в состоянии решить рынок, не могут являться целями экономической политики. Во-вторых, цель должна быть количественно измерима, что даст возможность контролировать ее выполнении. Например, снизить темп роста цен на 2 % в месяц (год), повысить темп экономического роста на 1,5 % снизить уровень безрабоитицы на 3 % и т.д. Если же цели реальны, но их невозможно измерить, тогда они не могут войти в целевую функцию. Примерами могут служить «борьба с монополизацией», «снижение безработицы», «справедливое распределение доходов» и т.п.
Необходимо располагать набором, действенных политических инструментов достижения целей, который обычно состоит из бюджетной, налоговой, кредитной денежной и валютной политики, а тиакже иметь представление об эффективности воздействия инстументов на цель. Так, если правительство для борьбы с инфляцией намерено использовать инструементы денежной политики, оно должно заранее знать, как и когда они сработают.
Ни один из известных политических инструментов не имеет прямого контакта с целями, между ними находится экономическая система, функционирующая по рыночным законам. Учитывая весьма жесткие требования к формам и методам государственного регулирования, можно утверждать, что государство в состоянии лишь воздействовать на цели тем или иным инструментом. Для этого должны быть выяснены экономические механизмы, объединяющие цели и инструементы политики. Пробные механизмы встречались при рассмотрении денежного рынка, антиинфляционного регулирования, политики в области занятости, налогового стимулирования экономического роста и т.п.
1.2.Мультипликаторы экономической политики
Экономической науке известна целая система мультипликаторов, охватывающих различные инструменты экономической политики. Без триады «цели, инструменты, мультипликаторы» сейчас не обходится рабработка ни одной государственной программы. Однако концепция формирования экономической политики дает лишь общее представление о том, как это делать, является своего рода философией государственного регулирования. Перед правительством, приступающим к выработке реальной политики, встают более конкретные проблемы.
Эффективность политических инструментов не одинакова. Так, инструменты денежной политики М лучше приспособлены для регулирования темпа инфляции Р по сравнению с инструментами бюджетной политики G, а денежный мультипликатор по уровню цен больше бюджетного мультипликатора по уровню цен:
m PM > m PG
Напротив, для стимулирования экономического роста Y выгоднее использовать инструменты бюджетной политики, чем денежной. Соответственно бюджетной мультипликатор по валому национальному продукту больше денежного мультипликатора по ВНП:
m YG > m YM
Целесообразность исполнения того или иного инструмента экономической политики зависит от реально складывающейся экономической ситуации, степени отклонения текущих уровней целей от желаемых. Если по ценам таких расхождений не зафиксированно, то предпочтение должно быть дано бюджетной политике, направленной на регулирование экономического роста. Если же экономика развивается как ожидалось, а темп инфляции неприемлемо высок, то на первый план выходит денежная политика. Таким образом, достижение поставленых политиками значений целей требует поочередного включения денежных и бюджетных регуляторов.
Графически процесс формирования оптимальной политики, где бюджетные расходы G и предложения денег М - инструменты экономической политики, валовый национальный продукт Y и уровень цен Р - цели.
Y=Y Р=P
Y2
G2 P1
Y2
G2 Q
D
G E B
C А
Допустим, что Y и P - оптимальное значение целей, которые политики намериваются достичь. Каждая точка прямых Y= Y и Р=Р получена в результате определеной комбинации инструментов бюджетной и денежной политики. Проблема состоит в том, что оптимальное значение цели Y1 достигается посредством одной комбинации инструментов, например: (М1 ;G1), а оптимальное значение Р, с помощью другой комбинации (М1 ;G 2) причем бюджетные расходы G2 > G1.
Допустим, что до начала регулирования экономика находится в положении, обозначеной точкой А. В этом случае обе цели Y и Р далеки от оптимального положения (точка А). Приступая к регулированию, правительство увеличивает бюджетные расходы на участке АВ при неизменном предложении денег, как известно, бюджетные механизмы наиболее эффективны для ускорения экономического развития. Теперь (точка В) положение в народном хозяйстве изменится: в результате регулирования достигнуто оптимальное значение цели Y= Y1, однако Р= Р
Продолжение бюджетной политики уже нецелесообразно, ибо инфляция более чувствительна к денежным инструментам. Включалась в борьбу с инфляцией, правительство уменьшает предложение денег на отрезке ВС и бодивается оптимальный уровень цен Р=Р в точке С, но Y = Y
В конечном итоге, последовательно переключаясь с бюджетного на денежное регулирование, т.е. осуществляя своеобразное «разделение труда» между инструментами, предложенное Р. Манделлом, правительство одновременно достигает оптимальных значений обеих целей Y=Y1 и Р=Р путем оптимальной политики (М=М и G=G), т.е. экономика достигает оптимального положения.
Рыночная экономика, являющаяся объектом регулирования, обладает определеной инерциональностью, экономические процессы не совершаются мгновенно и требуют затраты, как ресурсов, так и времени. Поэтому в ходе реализации экономической политики неизбежно возникает эффект запаздывания, отделяющий изменение цели от изменений инструмента.
1.3.Концепция целевой функции
Формирование действенной экономической политики невозможно без концепции целевой функции, под которой понимают ее экономическое содержание и структуру, методы формирования и определения оптимальных уровней целей.
Возникает принципиальный вопрос следует ли правительству стремиться к одновременому достижению нескольких целей или лучше определить приоритеты и разместить цели по их степени и важности.
Во-первых в рыночном хозяйстве регулирующий потенциал государства ограничен. Даже в благополучной экономике для достижения сразу нескольких маштабных целей у него может не хватать средств. Если иметь в виду необходимость строгого соблюдения неравенства Тинбергена, то самое разумное - это четко выделить цели по их важности, построить целевую функцию предпочтений.
Во-вторых, большинство регуляторов, имеющихся в распоряжении государства, оказывает противоречивое воздействие на элементы целевой функции. Так, меры государства, направляемые на стабилизацию инфляяционного процесса, приводят к ухудшению ситуации на рынке труда, ограничение денежной массы, способствующие торможению инфляции, вызывает увеличение процентных ставок и замеделение роста производства.
Политика латания дыр всегда строиться на основе принципа очередности.
Безусловно, государство поступит целесообразно, если разметит свои предпочтения. Допустим, выберет инфляцию и будет добиваться решения этой проблемы, параллельно включая политические амортизаторы, чтобы негативные последствия антиинфляционного регулирования ощущались на рынке труда как можно слабее.
АНТИМОНОПОЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
Основным нормативным актом является «Закон о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Для проведения государственной политики по развитию товарных рынков и конкуренции, ограничения монополистической деятельности в 1991 году создан Антимонопольный комитет РФ.
Основные направления демополизации
и содействия развитию конкуренции
в Российской Федерации
1.Контроль за соблюдением антимонопольных требований при создании, реорганизации и ликвидации хозяйствующих субъектов;
2. Контроль за крупными продажами и покупками акций, которые могут привести к доминирующему положению хозяйствующих субъектов (не может быть признано доминирующее положение хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара не превышает 35 %)
3. Предоставление льготных кредитов, а также уменьшение налогов или освобождение от них хозяйствующих субъектов, впервые выступающих на данный товарный рынок;
4. Финансирование мероприятий по расширению выпуска дефицитных товаров в целях устранения доминирующего положения отдельных хозяйствующих субъектов;
5. Привлечение иностранных инвестиций, учреждения совместных предприятий, создание и развитие свободных экономических зон;
Демополизация относится к постояной функции государства в рыночной экономике, является одним из основных направлений его деятельности. Приступая к демополизации российской экономики полезно иметь в виду некоторые принципы антимонопольной политики.
1. Изучение рынков, выявление среди них конкурентных и монопольных . Для выяснения степени монополизации рынка можно использовать, например, показатель характеризующий долю 4 крупнейших корпораций в общем объеме предложенной продукции. Если показатель превышает 60 %, то рынок считается монополизированным, если меньше 20 %, то рынок не монополизирован.
2. Дифференцированный подход к монополизации рынком . Антимонопольная политика не должна направляться против монополизма вообще. Конечная цель антимонопольной политики состоит в том, чтобы в экономике осталась только одна зона естественной монополии.
3. Выделение зоны естественной монополии, в принцепе подлежащей демополизации. Не составляет исключения и зона естественного монополизма, требующая особых форм государственного регулирования. В нашей экономике, которая обязательно станет рыночной министерствам транспорта, металлургии и энергетики, пригодится многолетний опыт административного регулирования, чтобы обеспечить эффективную работу отраслей, относящихся к зоне естественного монополизма. Вмешательство государства в научно-техническую монополию должна быть минимальной и ограничиваться ведением правовых норм, благоприпятствующих свободному обмену научно-технических информаций, как внутри отдельных стран, так и между ними. В довольно сложные ситуации попадают предприятия прежде всего оборонных отраслей, обслуживающих государство, как монопольного потребителя (монопсониста).
4. Выявление монополий, в отношении которых государство проводит жесткую антимонопольную политику. Государство стремиться не допустить превращение крупного бизнеса, возникающего на основе концентрации и централизации производства и капиталаа, в монополию, нарушающую нормальное функционирование рыночного механизма. Государство контролирует процессы слияния корпораций, и далеко не каждое из них признается законым и допустимым. Именно против таких монополий в первую очередь направлено антимонопольное законодательство.
Экономические регуляторы малоэффективны, ибо на них применение монополии отреагирует дальнейшее повышение цен и свертывание производства, решая свои проблемы за счет потребителей. Имея дело с монополизмом, необходимо одновременно регулировать цену, количество и качество продукции.
Государство, защищая интересы граждан, вправе снимать административный контроль по мере демополизации рынков.
5.Сочетание антимонопольной политики, правовых норм (антимонопольное законодательство) и организации механизма, обеспечив их реализацию. Если в развитиых странах такая триада действует давно, то у нас она находится еще в стадии формирования, причем самым слабым звеном является организация выполнения.
1. Синхронное проведение демополизации и либерализации цен, поскольку одна либерализация приведет к укреплению позиций монополий, которые свободно назначают свои цены.
2. Развитие и укрепнение рыночных структур, противостоящих монополиям . Судя по опыту развитых стран, антимонопольная политика ведется по 2-м направлениям. К первому из них относятся формы и методы регулирования, назначение которых состоит в последовательной либерализации рынков. Это снижение таможенных налогов, отмена количественных ограничений (квот), подержка малого бизнеса, и др. Второе направление объединяет способы воздействия на монополию. Можно выделить в частности, финансовые санкции, применяемые в случае нарушения антимонопольного законодательства, и т.д. При демополизации экономики государственного социализма к указанным направлениям надо добавить разгосударствление и меры по искоренению ведомственного монополизма.
В российской экономике начала 90-х разрушение командно-административной системы происходило быстрее, чем демополизация экономики. В результате отечественные монополии, освободившись от административного диктата государства, вплотную занялись реализации своих рыночных преимуществ - поднимают цены, ограничивают производство и продажи, экономят на качестве. В осуществляемой реформе, необходимо ускорить демополизацию, каждый шаг которой будет увеличивать эффективность экономических регуляторов.
АНТИИНФЛЯЦИОННАЯ СТРАТЕГИЯ
Цель антиинфляционной политики состоит в том, чтобы установить над инфляцией надежный контроль и удержать сравнительно невысокий темп роста цен. Для достижения этой цели разработан и многократно проверен на прктике комплекс действительных мер антиинфляционного регулирования. Как мы убедились, бороться можно только с открытой инфляцией. Подавленная инфляция не оставляет государству иного выбора, кроме переключения ее на открытый режим.
Прежде всего выясним, какие действия государства можно отнести к антиинфляционным. Так, различные варианты противоинфляционых компенсаций и иные способы социальной защиты населения воздействуют не на причины инфляции, а на ее последствия и от нее не спасают. Неправомерно причислять к антиифляционному регулированию и тотальный административный контроль цен.
Антиинфляционные методы должны воздействовать непосредственно на устойчивое неравновесие рынков (предложение и спрос) либо на механизм инфляции. Это есть критерий, согласно которому антиинфляционные меры можно отличить от всех остальных
Различают антиифляционную стратегию, соединяющую цели и методы долговременого характера, и тактику,которая дает результаты в краткосрочном периоде времени. Обратимся к важнейшим задачачм антиинфляционной стратегии.
Стратегия гашения адаптивных инфляционных ожиданий предполагает изменение психологии потребителей, избавление их от страха перед обесцениванием сбережений, предотвращение нагнетания текущего спроса. Решить проблему адаптивных инфляционых ожиданий желательно побыстрее и до того, как инфляция будет поставлена под контроль. Судя по практике антиифляционого регулирования, сделать это возможно при выполнении двух условий.
Во-первых, всемерное укрепление механизмов рыночной системы, которые способны снизить цены или хотя бы замедлить их рост. Потребитель должен убедиться, что колебание цен на сравнительно небольшое количество товаров и услуг происходит под влиянием спроса и предложения.
Во-вторых, существование правительства национального согласия, пользующегося доверием большинства граждан и проводящего антиинфляционную политику. При этом правительство ставит перед собой вполне определенные, практически осуществимые и легко проверяемые антиинфляционые задачи, заблаговременно информируя об этом население.
Имеются в виду , например, регулярные сообщения об уровне инфляции, который оно собирается удержать, и необходимом для этого темпе роста денежной массы. Если обещания неукоснительно выполняются в течение хотя бы нескольких лет, то срабатывает эффект объявления: производители и потребители постепенно убеждаются, что правительство встало на путь борьбы с инфляцией и способно контролировать ее . Чем выше доверие населения, тем охотнее оно приспосабливает свои решения о ценах, предложении, спроса, сбережениях и т.п. к установленному правительством ограничению на прирост денежной массы.
Антиинфляционная политика
Экономическое поведение людей изменяется, что способствует снижению инфляционных ожиданий. Эффект объявления срабатывает с некоторым запаздыванием, которое зависит от промежутка времени между введением денежных ограничений и реальными изменениями спроса и цен. Как видно, эффект объявления технически прост и непритязателен, но именно он стал действенным элементом антиинфляционной стратегии в США, Великобритании, ФРГ, где в последние годы наблюдалась заметное ослабление инфляционных ожиданий.
Стратегия ограничена денежной массы основана на жестких лимитах ее ежегодного прироста. Этот показатель определяется в соответствии с уровнем долгосрочного равновесия денежного рынка и складывается из долгосрочного продукта и такого уровня инфляции, который правительство считает приемлемым и обязуется контролировать.
Для того, чтобы денежная политика была действительно антиинфляционной, указанный лимит надо удерживать в течение продолжительного времени независимо от состояния бюджета, интенсивности инвестиционного процесса, уровня безработицы и т.д. Тогда экономика дополнительно ощутит и эффект объявления. В инфляционной экономике денежная политика должна играть главенствующую роль, Тогда руководствуясь принципом, что инфляционной обстановке нет и не может быть причин, вынуждающих превысить лимит денежной массы, государство имеет шансы остановить инфляцию.
Осуществление антиинфляционной денежной стратегии предполагает наличие современной банковской системы, где центральный банк независим от исполнительной власти. Но даже в этих условиях проводить антиинфляционную денежную политику не просто. Так, в США, где действует высокоэффективная банковская система, за период с 1965 по 1980 г. были приняты по крайней мере четыре неудачные попытки это сделать. Объясняется это тем, что государство, отягощенное проблемами денежного дефицита, необходимостью поддержания благоприятной хозяйственной конъюнктуры и т.п., отклонялась от намеченного антиинфляционного курса, прибегало к закачиванию в экономику избыточного количества денег. Подобные колебания усилили инфляционные ожидания, усложнили задачу преодоления инфляции. Более или менее последовательную денежную стратегию удалось осуществить при президенте Р. Рейгане, что сказалось на замедлении темпов инфляции в американской экономике.
Заметим, что стоит денежным ограничениям хотя бы немного стабилизировать темпы роста цен, начинают меняться адаптивные инфляционные ожидания. При прочих равных условиях, чем слабее ожидания, тем выше склонность к сбережениям. В свою очередь приток сбережений позволяет решать бюджетные проблемы, в частности финансировать дефицит, все меньше прибегая к кредитам центрального банка. Последнему становиться легче проводить неинфляционную денежную политику. Таким образом, каждый успех денежной стратегии служит условием ее дальнейшего эффективного осуществления, т.е. представляет собой самоусиливающийся процесс.
Режим жестких денежных ограничений относится к сильнодействующим регуляторам экономики, и пользоваться им надо с предельной осторожностью. Поскольку рыночные механизмы работают не идеально , проведение антиинфляционной денежной политики сначала обязательно оборачивается резким подъемом процентных ставок. Так, в начале 70-х годов подобные действия Федеральной резервной системы США стали одной из причин волны банкротств , а в 1981-1982 г.г. способствовали спаду, охватившему всю американскую экономику.
В высокомонополизированном хозяйстве, где доминирует сектор и не развиты рыночные механизмы, установление жестких лимитов на прирост денежной массы ведет не только к стабилизации цен, но и к сокращению объемов производства. Поэтому антиинфляционная политика должна сочетаться с разгосударствлением экономики, ее демополизацией, развитием рыночной инфраструктуры.
Стратегическая задача сокращения бюджетного дефицита может решаться двумя путями: увеличением доходов и уменьшением расходов государства.
Рост налогов, формирующих доходную часть бюджета, может принести краткосрочный результат. В долгосрочном периоде такая политика оборачивается снижением инвестиций и замедлением экономического развития. Высокие ставки налогов могут вызвать сужение налоговой базы, т.е. суммы доходов, с которой идут отчисления в бюджет. Современная налоговая система развивается в сторону снижения ставок и увеличения налоговых льгот эффективным хозяйствам. Например, в США доля налогов на прибыль в доходах федерального бюджета не превышает 8 %. Линия правительства намеревающегося покончить с бюджетным дефицитом, состоит не в том, чтобы побольше брать у экономики, а в том, чтобы поменьше ей давать из государственной казны.
Совершенствование налоговой системы можно превратить в элемент антиинфляционной стратегии. Снижение ставок налога на прибыль и добавленную стоимость или применение других схем налогового стимулирования дает дополнительный импульс инвестиционному процессу, а от него в отдаленной перспективе следует ждать увеличения производства и занятости, следовательно, массы доходов, подлежащих налогообложению. В конечном счете вероятен рост государственных доходов и сокращение дефицита.
Понижение ставок подоходных налогов приведет к увеличению личных сбережений, если удастся переломить инфляционную психологию потребителей. Тогда прирост сбережений пойдет как на финансирование экономического развития, так и на покрытие дефицита бюджета. Напомним, что с точки зрения инфляции такой вариант предпочтительнее, чем правительственные займы в центральном банке или денежная эмиссия. Чтобы такой поворот стал реальностью, подоходное налогообложение должно строиться на основе прогрессивной шкалы, а снижение ставок распространяться
Прежде всего на лиц с высокими доходами, ибо у них склонность к сбережению выше, чем у малоимущих.
Следует признать, что в принципе антиинфляционные резервы налогообложения ограничены и быстрых эффектов не дают. Поэтому основная нагрузка, связанная с сокращением дефицита бюджета, ложится на уменьшение государственных расходов. Подчеркнем, что сокращение бюджетных ассигнований, а вместе с ними и дефицита представляет собой сложный процесс, требующий довольно продолжительного времени. Недопустимы резкие сокращения тех или иных статей бюджета. Нужен стратегический план восстановления равновесия государственного бюджета.
Например, государственные дотации убыточным предприятиям за счет средств бюджета являются необоснованными в рыночном хозяйстве. Предположим, что они прекращены. Конечно дефицит бюджета уменьшится. Одновременно последуют массовые банкротства и увольнения, начнется рост безработицы, что несет бюджету двойной удар. С одной стороны, потребуется увеличить государственные расходы, связанные с социальным обеспечением дополнительного количества безработных, их переквалификацией трудоустройством и т.д. С другой – станет неизбежным сокращение доходов за счет снижения прибыли предприятий и уменьшения суммы подоходного налога. Возможно, что в конечном счете правительство получит противоположный результат – увеличение дефицита, ускорение инфляции.
Главный принцип сокращения бюджетных расходов состоит в следующем: постепенное уменьшение финансирования тех видов деятельности государства, которые можно передать рынку. Речь идет о прекращении чрезмерного вмешательства государства в инвестиционный процесс и уменьшения объема бюджетных капиталовложений, отмене необоснованных дотаций и субсидий, частичной приватизации образования и здравоохранения и т.д.
Разумная осторожность не должна препятствовать бескомпромиссному наступлению на дефицит бюджета, желательно в рамках единой антиинфляционной стратегии, подкрепленной другими мерами – государственным стимулированием научно-технического прогресса, структурной перестройкой экономики, ориентацией инвестиций на производство потребительских товаров, конверсий военной экономики и т.п. Организуя правильную денежную политику и добиваясь сокращения бюджетного дефицита, государство подходит к проблеме инфляции со стороны спроса. Помогая структурным преобразованиям и налаживая конверсию военного производства, оно наступает на инфляцию со стороны товарного предложения. Это особенно важно в отечественной экономике, чувствительной к инфляции предложения. Вводя в действие налоговые и кредитные регуляторы, государство способствует расширениюпродажи наукоемких товаров и услуг (бытовой электроники, средств связи, информации и т.п.), формированию новых рынков. Прирост предложения, компенсируя избыточный спрос, понижает цены, тормозит инфляцию. Не случайно, что в странах, успешно осваивающих новейшую технику и технологию, например в Японии, инфляция надежно контролируется и уже не представляет серьезной угрозы для экономики.
