Для построения аналитической схемы, отражающей денежные потоки, рассматриваются две графы: левая показывает поступления органов государственного управления, а правая - их платежи. Каждая графа отражает соответственно потоки, идущие в противоположном направлении. Кроме того, вводятся еще два различия:
а) между текущими и капитальными операциями (здесь охватываются потоки товаров и услуг, нулевой поток);
б) между операциями, производимыми в целях государственной политики, и операциями, производимыми в целях управления государственной ликвидностью (здесь охватываются потоки договорных обязательства других секторов и обяза-тельства самих органов с фиксированными сроками).
Для окончательного построения аналитической структуры в нижней части схемы вводится еще одна строка, отражающая общее влияние, оказываемое всей совокупностью поступлений и платежей органов управления на остатки наличных денежных средств и депозитов. Получившаяся аналитическая схема позволяет выделить шесть основных различий в природе операций органов государственного управления, связанных с денежными потоками, для того чтобы каждая операция была классифицирована по виду соответствующего потока, идущего в обратном направлении.
Аналитическая основа классификации операций органов государственного управления.
Основные различия, на которых строится аналитическая основа для классификации операций органов государственного управления базируются, на следующих понятиях: невозвратные или возвратные платежи и поступления, возмездные или безвозмездные операции, текущие или капитальные операции, финансовые активы или обязательства, операции в целях государственной политики или управления ликвидностью.
Под платежами подразумеваются валовые платежи, а в поступлениях показываются валовые поступления. Платеж или поступление считается возвратным, если возвратный поток имеет форму договорных обязательств с фиксированным сроком. Если обратный поток в виде договорных обязательств с фиксированным сроком отсутствует, то платеж или поступление считается невозвратным. Под различием между понятиями невозвратный и возвратный иногда подразумевается различие между понятиями нефинансовый и финансовый или неопределенный и определенный.
Возмездные операции предусматривают платежи на условиях компенсации, т.е. плательщик получает что-то в обмен. (Невозвратные поступления могут быть возмездными.) Безвозмездная операция не предусматривает получения взамен какого-либо эквивалента: никаких поддающихся количественному определению благ, продукции или услуг в обмен на осуществляемый им платеж плательщик не получает. Безвозмездные операции иногда могут называться односторонними, а возмездные - двухсторонними, тем самым отражается факт наличия или отсутствия компенсирующего потока.
Основой для проведения различия между текущими и капитальными операциями является критерий использования капитальных товаров в процессе производства в течение более одного года, представляя собой капитализированную текущую стоимость будущих доходов. Операции с капиталом включают поступления или платежи, связанные с приобретением, созданием или продажей нефинансовых активов, срок использования которых в производственном процессе составляет более одного года.
Капитальные активы (основной капитал) включают здания, гражданские объекты и оборудование невоенного назначения, а также землю. Валовое накопление основного капитала не включает государственных запасов товаров и состоит из платежей за приобретенные или созданные товары длительного пользования, которые применяются в процессе невоенного производства в течение более одного года.
Чистое накопление основного капитала представляет собой разницу между валовым накоплением основного капитала и его потреблением (амортизацией) за отчетный период.
Среди возвратных операций основное различие проводится между операциями, связанными с возникновением обязательств органов государственного управления по отношению к другим секторам, и операциями, ведущими к возникновению обязательств других по отношению к государственным органам. Такое разграничение необходимо, так как в величине финансовых активов и обязательств органов государственного управления существует значительная асимметрия, побуждающая эти органы пускать в оборот финансовые средства, находящиеся в их распоряжении.
В основе деятельности сектора государственного управления лежит принцип не получения прибыли, а выполнения определенных государственных задач. Проведение государственной политики требует от органов управления не только осуществления прямых невозвратных государственных расходов, но и проведения кредитных операций, ведущих к увеличению их финансовых активов. Однако целью кредитования, осуществляемого государственными органами, является не получение доходов, а решение вопросов экономической политики. Управление имеющимися ликвидными средствами на уровне органов управления субъектов или местных органов может осуществляться также с целью получения максимальной прибыли.
В целях разграничения финансовых активов, используемых для управления ликвидностью, и активов, предназначенных для выполнения государственной политики, операции с ликвидностью должны группироваться с операциями, включающими обязательства органов государственного управления.
В аналитическую структуру входят изменение остатков наличных денежных средств государственных органов между началом и концом отчетного периода, которые отражают общую сумму всех поступлений и платежей за данный период. Отрицательная величина показывает, что платежи превысили поступления. Положительная величина говорит о том, что сумма их платежей меньше суммы поступлений. Изменения остатков наличных денежных средств дают возможность определить:
Ёисточник и назначение всех платежей органов государственного управления,
Ёисточник и назначение всех поступлений органов государственного управления,
Ёвеличину и характер всех платежей и поступлений органов государственного управления.
Т а б л и ц а 2
Классификация операций органов государственного управления
по характеру потоков
|
текущие
|
капитальные |
капитальные |
текущие |
|
Сборы и платежи
Поступления от коммерческих продаж
|
П Продажа капитала
|
Приобретение капитала
| Зарплата рабочих и служащих
Приобретения товаров и услуг
Проценты |
Налоги,
Штрафы, конфискации,
лицензии,
текущие официальные трансферты |
Капитальные трансферты из негосу-дарственных источников
Официальные транс-ферты капитала
|
Капитальные трансферты
| Текущие
трансферты
|
|
Б е з в о з м е з д н ы е
|
Приобретенные в целях управления ликвидностью
| Приобретенные в целях проведения государственной политики
Выплаты в счет погаше-ния государственных кредитов, выданных в прошлом |
Приобретенные в целях проведения государственной политики
Валовое кредитование
| Приобретенные в целях управления ликвидностью
|
|
Ф и н а н с о в ы е а к т и в ы
|
Заимствование |
Погашение долга |
|
О б я з а т е л ь с т в а
|
Определение национальных приоритетов экономической политики.
Определение национальных приоритетов экономической политики является прерогативой главы государства. Обычно эти приоритеты содержатся в бюджетном послании президента и становятся отправными ориентирами разработки государственного бюджета. Приступая к формированию бюджета на предстоящий год, политики и должностные лица, то есть те кто непосредственно принимает участие в бюджетном процессе, в первую очередь проводят оценку общеэкономических воздействий предложенных главой государства приоритетов фискальной политики. Они ставят вопросы о правильности направления развития экономики, об удовлетворительности темпов этого развития, проводят оценку состояния внешнеэкономических связей, то есть торгового баланса, платежного баланса, состояние валютных резервов и т.д. В результате разработанный государственный бюджет представляет собой отражение того, на сколько правительство стремится установить баланс между экономической эффективностью, социальной справедливостью и индивидуальной свободой, то есть на сколько его реальное содержание соответствует причинам его существования, а именно как средства распределения фондов и бюджетных полномочий, как инструмент экономической политики, как средство для решения правительством социальных задач.
Установление приоритетов экономической политики не может быть эпизодическим фактором, связанным только лишь с моментом подготовки и оглашения бюджетного послания или оглашения национальной доктрины государственных финансов. Это должен быть отлаженный процесс выбора приоритетов. Важное место в нем занимает стратегическая направленность программ государственных расходов, которые рассматриваются в среднесрочной перспективе, поэтому ассигнования должны ставиться в зависимость от достижения этих стратегических целей. На уровне кабинета министров происходит оценка и установление межотраслевых приоритетов; оцениваются альтернативные варианты дополнительных затрат и дополнительной экономии с точки зрения того, как они согласуются с выбранными приоритетами. Отраслевые министерства действуют в условиях бюджетных ограничений, однако в рамках этих ограничений обладают свободой действий в перераспределении расходов. Они обязаны также представлять среднесрочные прогнозы расходов на свои программы и проекты. Такие прогнозы, или перспективные бюджетные предположения, переносятся в будущие бюджеты - при условии неизменности политики. Это значительно снижает издержки и позволяет сосредоточить внимание на изменении стратегических приоритетов, одновременно принимая меры к более рациональному использованию имеющихся ресурсов. Подотчетность обеспечивается практикой регулярных отчетов о результатах или итогах, важной ролью последующей оценки программ и проектов и жесткими рамками бюджетных ограничений, которые делают неизбежным выбор приоритетов.
Базы данных.
Для использования данных в контексте макроэкономического анализа они должны быть экономически структурированы в соответствии с принятой в стране системой отчетности о ведении хозяйственной деятельности.
В США в роли такого контекста выступают Национальные счета доходов и товаров (NIPA). Межведомственная структура Службы управления и бюджета и Бюро экономического анализа Министерства торговли (которые ведут эти счета) в январе месяце каждого года осуществляют “перевод” президентского бюджета в структуру NIPA. Служба управления и бюджета вносит в течение года в данные поправки, чтобы отразить в бюджетных проектировках изменения в политической и экономической ситуации, а также в прогнозах. Данные служат основой для последующего составления экономических прогнозов правительством.
Базы данных осуществляют сбор данных и организуют их в соответствии с так называемыми “функциями”. Согласно функциональной классификации, данные выстраиваются по направлению главной цели. Критерии выделения данных в отдельные категории:
·Функция включает в себя направления деятельности, преследующие одинаковые цели и задачи большого государственного значения.
·Функция может иметь непреходящее значение для нации, тогда средства выделяются в значительных объемах.
·Большинство бюджетных счетов классифицируется по одной функции, по которой можно судить, на что преимущественно они расходуются. Крупные счета, обслуживающие более одной функции, могут подразделяться на более мелкие.
·Функциональные направления деятельности относят к той или иной категории в соответствии с целью, которой они служат, независимо от министерства или ведомства, которые ими занимаются.
Срочные и долговременные бюджетные данные
В США к разработке долгосрочных прогнозов приступили в 1971 году, при этом начали собирать и изучать данные по широкому кругу вопросов. Со временем понадобились все новые и новые данные для использования в качестве исходного материала для прогнозирования финансовой ситуации на 5 лет вперед.
Данные, необходимые для исполнения бюджета
Виды данных, подлежащие сбору, отслеживанию, и проверке:
- Ассигнования/Бюджетные полномочия
- Обязательства,
- Бюджетные данные по специализированным статьям и отдельным проектам
- Данные для оценки программ финансирования.
Практически все виды охарактеризованных выше данных необходимы для “запуска” и проведения бюджетного процесса. Они лишены одного исключительно важного элемента. Данные, о которых мы не сказали ни слова, это те, которые нужны, чтобы оценить, насколько эффективны различные программы правительства. Вопросы, на которые помогут ответить эти данные:
·Кого обслуживает программа?
·Насколько эффективно она проводится?
·Каковы ее достоинства и недостатки?
·Может ли именно с этой программой работать частный сектор или орган управления более низкого уровня?
Для каждой конкретной программы необходимы свои данные. Лучше всего справляется со сбором ведомство, которому поручено сопровождение программы, НО ведь помимо его сотрудников, остальные тоже должны иметь к ним доступ. Вряд ли стоит ожидать, что министерства и ведомства могут быть до конца объективными. Часто те, кто там работает, помогают создавать программы. Следовательно, они не будут оценивать их критически, как бы это делали независимые эксперты.
Проблема "прозрачности" в государственном секторе.
Проблема "прозрачности" в государственном секторе связана с открытостью и гласностью в отношении структуры и функций государственного аппарата, целей экономической политики. "Прозрачность" - беспрепятственный доступ к достоверной, полной, актуальной, доступной пониманию и отвечающей международным стандартам информации о государственных операциях - включая операции за пределами государственного сектора. "Прозрачность" необходима для того, чтобы электорат и финансовые рынки могли правильно оценить текущее и будущее экономическое положение государства.
"Прозрачность" позволяет рынкам определить, какие шаги правительство предприняло в действительности, и сравнить финансовые операции, предусмотренные бюджетами, с фактическими. Поскольку "прозрачность" в бюджетной сфере требует подотчетности, она усиливает демократическое содержание политики и укрепляет доверие граждан к своему правительству.
В апреле 1998 г. МВФ принял так называемый"Кодекс рекомендуемой практики по обеспечению фискальной прозрачности - декларация принципов".
"Кодекс" охватывает весь процесс формирования, исполнения и контроля бюджета. Он содержит четыре подраздела: "Четкость в распределении ролей и обязанностей", "Общедоступность информации", "Открытость процесса подготовки и исполнения бюджета и отчетности по бюджету" и "Независимый контроль состоятельности"3. В каждом из этих подразделов перечислены основные принципы, которые странам рекомендуется придерживаться.
1. Государственный сектор должен быть ясно отличим от остальной экономики, внутри государства должны быть четко определены роли в сфере политики и управления.
2. Должна существовать четкая административно-правовая структура управления в бюджетной сфере.
3. Полная информация о прошлых, текущих или предполагаемых фискальных мероприятиях государства должна быть достоянием гласности.
4. Принять публичное обязательство о своевременном опубликовании налогово-бюджетной информации.
5. В бюджетной документации должны указываться цели фискальной политики, макроэкономические условия, политика, положенная в основу бюджета, и возможные фискальные факторы риска.
6. Классификация и форма представления бюджетных предположений должна облегчать анализ политики и процедуру отчетности.
7. Должны быть четко определены процедуры исполнения бюджета и контроля за расходами.
8. Бюджетная отчетность должна быть своевременной, всеобъемлющей и достоверной; в ней должны быть указания на отклонения от бюджета.
9. Состоятельность фискальной информации подлежит независимому гласному контролю.
В "Кодексе" говорится о национальном ревизионном ведомстве, которое, по решению законодательного органа, уполномочено своевременно докладывать законодателям о финансовой состоятельности государственных счетов. Таким ведомством в РФ является Счетная палата.
СНС используетс
