Рост бремени внутреннего долга увеличивает и долю государственных расходов на его обслуживание, что приводит к самовозрастанию и бюджетного дефицита, и государственной задолженности. Это серьезно ограничивает возможности снижения напряженности в бюджетно-налоговой сфере и стабилизации уровня инфляции. В целом в переходных экономиках внутреннее долговое финансирование бюджетного дефицита связано с относительно умеренными издержками только в тех случаях, когда:
1. сложно контролировать предоставление кредитов частному сектору;
2. внутреннее предложение относительно эластично;
3. внешнее долговое финансирование относительно дорого или ограничено из-за значительного бремени внешней задолженности, тогда как существующая внутренняя задолженность незначительна;
4.сопровождающая переходный период инфляция достигла высоких темпов или представляется абсолютно неизбежной.
Глава 3.Государственный долг и методы его сокращения.
3.1. Государственный долг: его виды, причины возникновения и роста.
Проблема обслуживания суверенного долга России привлекла пристальное внимание экономистов и политиков сравнительно недавно. Финансовый кризис, в результате которого российское государство оказалось на грани полного банкротства, обусловил переход вопросов управления государственным долгом в разряд первостепенных.
Государственный долг -это сумма накопленных за определенный период времени бюджетных дефицитов за вычетом имевшихся за это время положительных сальдо бюджета. Обязательства государства перед банками – кредиторами, физическими и юридическими лицами – владельцами государственных ценных бумаг (резидентами и нерезидентами), перед внебюджетными фондами, зарубежными правительствами или международными финансовыми институтами, накапливаясь, превращаются в государственный долг. Его приходиться выплачивать с процентами. Говорят, что сегодняшние государственные займы – это завтрашние налоги . Некоторые налогоплательщики являются владельцами государственных ценных бумаг. Они получают проценты по этим бумагам и одновременно платят налоги, которые частично идут на выплату государственных займов и процентов.
Как правило, из текущих бюджетных доходов не удается полностью выплачивать проценты и в срок погашать государственные займы. Поэтому правительства, постоянно нуждаясь в средствах, прибегают к новым займам, покрывая старые долги, они делают еще большие новые. В результате государственные долги растут в разных странах различными темпами.
Превышение государственного долга над ВВП более чем в 2,5 раза считается опасным для стабильности экономики, особенно для устойчивого денежного обращения.
Виды государственного долга . Государственный долг подразделяется на внутренний и внешний, а также на краткосрочный (до 1 года), среднесрочный (от 1 до 5 лет), долгосрочный (свыше 5 лет). Наиболее тяжелыми являются краткосрочные долги. По ним вскоре приходиться выплачивать основную сумму с высокими процентами.
Государственные органы стараются консолидировать краткосрочную и среднесрочную задолженность, т.е. превратить ее в долгосрочные долги, отложив на длительный срок выплату основной суммы и ограничиваясь ежегодной выплатой процентов. В ряде стран существуют специальные управления государственным долгом при министерстве финансов, которые занимаются погашением и консолидацией старых долгов, а также привлечением новых заемных средств.
Внешний государственный долг-это долг иностранным государствам, организациям и отдельным лицам. Этот долг ложится на страну наибольшим бременем, так как она должна отдавать ценные товары, оказывать определенные услуги, чтобы оплатить проценты по долгу и сам долг.
Внутренний долг-это долг государства своему населению. В соответствии с законом РФ государственным внутренним долгом РФ являются долговые обязательства правительства РФ, выраженные в валюте РФ, перед юридическими и физическими лицами. Долговые обязательства могут иметь форму: кредитов, полученных правительством РФ; государственных займов, осуществленных посредством выпуска ценных бумаг от имени правительства РФ; других долговых обязательств, гарантированных правительством РФ.
Нарастание внутреннего долга менее опасно для национальной экономики по сравнению с ростом ее внешнего долга. Утечки товаров и услуг при погашении внутреннего долга не происходит, однако возникают определенные изменения в экономической жизни, последствия которых могут быть весьма значительны. Это связано с тем, что погашение государственного внутреннего долга приводит к перераспределению доходов внутри страны.
Как государственный долг и его рост влияют на функционирование экономики? Обычно в государственном долге видят две опасности: банкротство нации и переложение долгового бремени на будущие поколения.
Может ли большой государственный долг каким-то образом привести к банкротству правительства? Конечно же, нет. Во-первых, нужно отметить, что нет ни каких причин, которые заставляли бы сокращать государственный долг, не говоря уже о необходимости его полной ликвидации. Правительство всего лишь рефинансирует свой долг, то есть продает новые облигации и использует выручку для выплаты держателем погашаемых облигаций. Во-вторых, правительство по конституции имеет право облагать население налогами и собирать их. Увеличение налогов является тем способом, который есть у правительства для получения достаточных доходов для выплат процентов и общей суммы государственного долга. В-третьих, банкротство правительства очень сложно себе представить хотя бы потому, что оно имеет право печатать деньги, которыми можно заплатить и основную сумму долга, и проценты по долгу. Однако создание новых денег для выплаты процентов или погашения основной суммы долга может иметь инфляционный эффект.
Что касается второй опасности, то государственный долг не является средством перемещения экономического бремени с одного поколения на другое.
Рост государственного долга влечет за собой реальные негативные экономические последствия. Во-первых, выплата процентов по государственному долгу увеличивает неравенство в доходах, поскольку значительная часть государственных обязательств сконцентрирована у наиболее состоятельной части населения. Погашение государственного внутреннего долга приводит к тому, что деньги из карманов менее обеспеченных слоев населения переходят более обеспеченным, то есть те, кто владеет облигациями, становятся еще богаче. Во-вторых, повышение ставок налогов (как средство выплаты государственного внутреннего долга или его уменьшения) может подорвать действие экономических стимулов развития производства, снизить интерес к вложению средств в новые рискованные предприятия, в инновации, а также усилить социальную напряженность в обществе. Подобным косвенным образом существование большого государственного долга может подорвать экономический рост. В-третьих, выплаты процентов или основной суммы долга иностранцам вызывают перевод определенной части реального продукта за рубеж. В-четвертых, государство может перенести реальное экономическое бремя своего долга на плечи будущих поколений, то есть оставить будущим поколения меньшие по размерам основные производственные фонды. Эта возможность связана с эффектом вытеснения, который определяется тем, что дефицитное финансирование увеличивает ставки процента и, следовательно, сокращает инвестиционные расходы. Если это будет происходить, последующие поколения унаследуют экономику с уменьшенным производственным потенциалом, и, следовательно, при прочих равных условиях, уровень жизни будет ниже, чем в других случаях. Кроме того, рост внешнего долга снижает международный авторитет страны и вызывает психологический эффект, усиливая неуверенность населения страны в завтрашнем дне.
Возникает необходимость управления долгом. Под управлением государственным долгом понимается совокупность действий государства по погашению и регулированию суммы государственного кредита, а также по привлечению новых заемных средств.
Погашение государственных займов и выплата процентов производится либо из бюджетных средств, либо путем рефинансирования-выпуска новых займов для того, чтобы рассчитаться с держателями облигаций старого займа.
3.2 . Государственный долг России: валютная структура и размер.
1. Проблемы внешней задолженности России.
В настоящее время правительство и общественность нашей страны все лучше осознают остроту проблемы государственного долга России. Тема угрозы дефолта по внешним обязательствам в 1999 году давно обсуждается на страницах прессы, в том числе в связи с вопросом о реальности бюджета. Правительство приступило к соответствующим консультациям с МВФ, странами "Большой семерки", Парижским и Лондонским клубами кредиторов. Вместе с тем, представляется, что всякая важность данной проблемы с точки зрения как кратко-, так и долгосрочных перспектив оценена недостаточно.
В сложившейся обстановке велик соблазн искать лишь краткосрочное решение проблемы. Между тем она является для нашей страны поистине стратегической. От того, как будет с самого начала поставлена задача внутри страны и на международных переговорах, зависит очень многое.
Основная часть долга возникла, когда команда Горбачева повела курс на «социалистическое ускорение экономического развития страны» за счет западных кредитов. Советский Союз был известен в мире как аккуратнейший плательщик по своим долгам, и нам весьма охотно ссужали миллиарды долларов «на перестройку». Не мало тех долларов закопали в землю государственных долгостроев, часть ушла на закупку техники, оборудования, в том числе и очень нужного. «Социального ускорения», однако, в общем и целом не получилось, долги остались.
В 1991 году, еще в период существования СССР, были заключены два соглашения, в соответствии с которыми тогда еще союзные республики брали на себя солидарную ответственность по долгам Советского Союза. Понятие солидарной ответственности означало, что каждая республика в отдельности и все вместе отдают по долгам Советского Союза. Таким образом, каждая республика должна была выплачивать свою часть долга, но если кто-то отказывался платить, то тот долг погашали бы все остальные республики.
Однако после распада СССР возникла довольно пикантная ситуация. По сути, реально выплачивать свою часть долга была способна только Россия. Но делить активы бывшего СССР изъявляли готовность все. Но раздел активов был бы длительным и весьма дорогостоящим мероприятием. Вот почему вышли на схему « нулевого варианта», в соответствии с которой Россия стала правопреемницей СССР по зарубежным активам Союза, но одновременно брала на себе обязательства по погашению всего долга СССР.
Таким образом, объявив себя правопреемницей СССР, Россия приобрела, кроме всего прочего, и его внешние долги. А потом и сама стала занимать долги у Запада, да так преуспела в этом, что за несколько лет увеличила их на 45 млрд. $. Мировое сообщество не скупилось, Выделяя нашей стране кредиты под демократические преобразования, переход к рыночным отношениям. Однако долги благополучно проедались, а то и разворовывались, а реформы, увы, не приближали Россию к цивилизованному, эффективному рынку. Запад к нам охладел, потом и вовсе стал опасаться: вернет ли эта страна то, что уже назанимала, насколько она стабильна? Неизвестно даже, способны ли мы на демократическую смену власти. И с осени прошлого года денежные потоки прекратились. Но вот в последнее время правовые чиновники и эксперты все с большим оптимизмом стали оценивать ход переговоров с МВФ.
Какова же тяжесть долгового бремени в России? Для оценки этого показателя воспользуемся международными стандартами и рассмотрим три наиболее репрезентативных и часто употребляемых относительных коэффициентов долговой нагрузки: отношение суммы долга к ВВП, отношение суммы долга к экспорту, отношение стоимости обслуживания к экспорту (см. Таблицу №1 приложения).
Как видно из приведенных данных, по одному из критериев (внешний долг к ВВП) Россия превышает критический уровень, а по остальным - приближается к ним.
Острейшие бюджетные проблемы и невозможность рефинансировать внутренний долг по разумным процентным ставкам вынуждали Правительство РФ все в большей степени ориентироваться на внешние источники заимствования. Кроме того, необходимо отметить резкое ухудшение с начала 1998 года состояния платежного баланса, вызванное как крайне не благоприятной конъюнктурой мировых товарных и финансовых рынков, так и резким ростом выплат по инвестиционным доходам в пользу нерезидентов всеми секторами российской экономики. В итоге фактически единственным источником поддержания равновесия платежного баланса стал рост официального внешнего долга.
Стабилизации ситуации на российском финансовом рынке не помог и новый пакет помощи международных финансовых организаций и других иностранных кредиторов. Общий объем помощи должен был составить в 1998-99 годах 22,6 млрд. $.
Важнейшим дополнительным источником получения иностранных займов стал выпуск еврооблигаций. Всего в 1998 году их было размещено на сумму около 4.8 млрд. $.
Таким образом, российские внешние заимствования в 1996-98 годах увеличились почти в два раза, прежде всего за счет заимствований у международных организаций и выпуска евробондов. Если в структуре внешнего долга СССР более 60% приходилось на кредиты по правительственной линии, то у России их доля пока в три раза меньше. Обращает на себя внимание невысокая доля у России коммерческих кредитов, у СССР же это второй по значению вид внешних заимствований (см. Диаграмму №1 и таблицу №2 приложения).
Сегодня внешний долг России условно можно разделить на шесть составляющих: займы международных организаций(64% или 128,3 млрд. $) и реструктурированный долг СССР; кредиты и займы российских банков(9%); кредиты и займы российских компаний(12,5% или 25 млрд. $); валютные облигации внутреннего займа(6% или 11,4 млрд. $); еврооблигации(8% или 16,2 млрд. $) и субфедеральные внешние займы и кредиты(1% или 2,8 млрд. $).
Россия сейчас имеет дело с тремя группами кредиторов: официальными кредиторами, в основном входящими в Парижский клуб, коммерческими банками, или Лондонским клубом, и, наконец, коммерческими фирмами и банками, входившими ранее в Токийский клуб.
Лондонский клуб занимается вопросами задолженности перед частными коммерческими банками; обязательства России перед этим клубом составляют межбанковские кредиты, предоставленные Внешэкономбанку в советское время, а также векселя, использующиеся во внешнеторговых расчетах. Россия в списке должников клуба занимает 4 место после Бразилии, Мексики, Аргентины.
К обязательствам России перед Парижским клубом относится задолженность по кредитам, предоставленным иностранными банками в рамках межправительственных соглашений под гарантии своих правительств или застрахованным правительственными страховыми организациями. Двойственное положение России в составе Парижского клуба заключается в том, что мы выступаем в качестве должника одних стран(37 млрд. $) и, одновременно, кредитора других стран(50 млрд. $).
По состоянию на 1.01.99 внешняя задолженность федеральных органов РФ, номинированная в иностранной валюте, оценивается в 141,5 млрд. $(см таблицу №3 приложения).
На 1999-2001 года приходится пик расчетов страны по внешнему долгу. Ежегодно Россия на выплату процентов и погашение собственно кредитов и займов должна тратить 18-20 млрд. $(сумма, сопоставимая с доходной частью бюджета). Надвигающийся пик образовался из-за того, что обязательства по старым, еще советским долгам, наложились на обязательства по кредитам и займам, полученным после 1.01.92 года. В принципе размер суверенного российского долга сравнительно невелик. На начало 1998 года общая задолженность перед внешними кредиторами составила примерно 130 млрд. $, из них 100 млрд. осталось от СССР. До прихода к власти С. Кириенко сумма внешнего долга не превышала 35% ВВП и не являлась критической. Однако за 5 месяцев правления "технократический кабинет" к этой сумме добавил примерно 16-17 млрд. $: крупные заимствования, сделанные за Апрель-Август; конверсия внутреннего долга во внешний и резкая девальвация рубля привели к тому, что внешний долг сейчас близок к 45% ВВП. Это уже очень опасный рубеж. Столь тяжелое бремя ведет к резкому усилению влияния кредиторов на политику государства. Руководство страны не всегда может позволить себе занять наиболее соответствующую национальным интересам позицию при решении тех или иных международных проблем, все больше влияют кредиторы на внутреннюю политику.
Говоря о величине внешнего долга сейчас нельзя обойти ряд обстоятельств.
1. Глобализация финансовых потоков в целом, а также политика неограниченной открытости к зарубежным инвестициям, прежде всего так называемым краткосрочным портфельным инвестициям, ведет к стиранию граней между внешним и внутренним долгом. Это касается выплат ГКО нерезидентам. Россией было предложено 2 варианта реструктуризации ГКО в валютные обязательства государства и новые рублевые облигации со значительной отсрочкой выплат. Был принят рублевой вариант, согласно которому западные кредиторы 10% долга получили живыми деньгами, 20% - в виде бескупонных бездоходных бумаг и остальные 70% - купонные облигации с погашением через 4-5 лет. Но даже в рублевой форме новые обязательства фактически будут иметь характер внешнего долга.
2. Усиливается связь государственных обязательств и обязательств самостоятельных хозяйственных структур, имеющих системообразующее значение для экономики (крупные российские банки). Конечно, государство не должно отвечать по обязательствам частных финансовых структур. Однако банкротство крупных структурообразующих банковскую систему кредитных учреждений может вызвать катастрофические последствия для платежной системы страны.
3. Еще одним новым моментом в оценке величины внешнего долга являются долги регионов, которые с 1997 года получили право самостоятельного размещения внешних займов. Формально правительство не несет ответственности по долгу местных и муниципальных органов власти, однако эти заимствования несут потенциальную угрозу бюджету в случае применения к должникам принятых в таких случаях санкций.
4. Существует просроченная задолженность предприятий по кредитам, которые брались предприятиями в банках, в том числе и зарубежных, под гарантии государства. По ранее гарантированным кредитам эта задолженность составляет примерно 800 млн. $.
Что касается международного кредитного рейтинга современной России, то после знаменитого внутреннего дефолта, он один из самых низких в мире.
2 . Внутренний долг.
Внутренний государственный долг - долг перед резидентами. В российской бюджетной практике сложился принципиально иной подход к этому вопросу. Закон РФ "О государственном внутреннем долге РФ", принятый в 1992 году, закрепил деление государственного долга на внутренний и внешний, проводимое по валютному критерию. Таким образом, заимствования делятся на внутренние и внешние в соответствии с валютой возникающих обязательств, рублевые долги относятся к внутреннему долгу, а валютные - к внешнему.
Государственный внутренний долг разбит на две категории: долговые обязательства правительства и целевые долговые обязательства. Внутренний долг классифицируется по инструментальному и институциональному признаку.
Внутренние долговые обязательства можно условно разбить на рыночные, существующие в форме эмиссионных ценных бумаг, и нерыночные, возникшие по итогам исполнения федерального бюджета и выпущенные в счет финансирования образовавшейся задолженности. К рыночным инструментам можно отнести государственные краткосрочные облигации (ГКО), облигации федеральных займов с переменными и постоянными купонами (ОФЗ), облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ), облигации внутреннего валютного займа, к нерыночным - векселя Министерства финансов, задолженность Центробанку и так далее.
В 1996 году внутреннее финансирование дефицита федерального бюджета осуществлялось в основном путем выпуска ГКО. Расходы бюджета по обслуживанию данного вида долга с начала 1996 года фактически не учитываются в составе расходов федерального бюджета, казначейство сальдирует все обороты рынка ГКО, включая выручку от новых выпусков и суммы, направленные на погашение старых. В целях увеличения сроков заимствования и уменьшения процентных ставок в Июне 1995 года в обращение были введены облигации федерального займа (ОФЗ). Технология размещения, обращения и погашения этих бумаг полностью совпадает с технологией выпуска ГКО. В соответствующей статье бюджета отражаются только сальдированные финансовые результаты: выручка от размещения ГКО-погашение ГКО+выручка от размещения ОФЗ-погашение ОФЗ-обслуживание ОФЗ.
Высокая инвестиционная привлекательность рынка ГКО-ОФЗ объяснялась следующим:
1. гарантом исполнения обязательств являлось государство в лице Министерства финансов РФ;
2. инфраструктура рынка ГКО-ОФЗ была технически более совершенна по сравнению с другими секторами российского финансового рынка. Торги по облигациям проходили на восьми торговых площадках в режиме on-line, существовала возможность установки удаленных рабочих мест, в том числе за границей (в Лондоне, Нью-Йорке, Токио и Париже);
3. рынок ГКО-ОФЗ представлял условия для инвестирования средств на срок от 1 до 7 лет;
4. достаточно высокий уровень процентных ставок и ликвидности на рынке ГКО-ОФЗ на протяжении всего периода его существования создавал огромные спекулятивные возможности.
Мало кто учитывал, что самые привлекательные черты рынка гособлигаций (сочетание высокой доходности и высокой ликвидности, получение высоких арбитражных прибылей) есть ни что иное, как характерные признаки инвестирования на неэффективном рынке.
Внутренний долг страны уже перевалил за 700 млрд. руб. Самая весомая доля в нем - это обязательства Минфина по ГКО. Однако и России должны. В основном бывшие клиенты СССР. Правда, возвращаемость их долгов очень проблематична. К тому же они низколиквидны, их трудно использовать для обмена на погашение российской внешней задолженности.
Для увеличения собственных доходов стране необходим экономический рост, рациональная налоговая система и полноценный сбор налогов. Для успешного развития потенциала России необходимо создать современную инфраструктуру наукоемкого экспорта. Второе направление - поддержка малых инновационных фирм.
В 1999 году расходы по обслуживанию внутреннего долга достаточно велики и составляют 11,6% всех расходов бюджета, однако по расчетам на 2000 год их суммарная величина снизится на 7,5 млрд. руб. Объемы погашения бумаг будут минимальны в 2000 году и возрастут по мере возникновения предпосылок рефинансирования части объема долга. Объем долга будет существенно снижаться: с 553 млрд. руб. на 1.01.99 до 399,7 млрд. руб. на 1.01.2003 года.
Если в стране есть большие фискальные проблемы, а правительству надо продлевать свой долг, то мировой рынок, естественно, навязывает ему более высокие в номинальном выражении ставки. При этом предельные издержки по дополнительным займам могут оказаться столь велики, что правительству придется сделать выбор между реструктуризацией долга и инфляцией в сочетании с девальвацией национальной валюты. Однако оба механизма могут вызвать проблемы в обеспечении экономической безопасности. Чтобы избежать этого, приходится идти по краю. В случае если заемщик выберет инфляцию и девальвацию национальной валюты, то возникают дополнительные расходы бюджета. Это - компенсации заработанной платы, пенсий, пособий, удорожание энергоресурсов и кроме того, увеличенные затраты на обслуживание валютного долга.
Не менее серьезные проблемы возникают и при реструктуризации внутреннего долга, особенно если она носит конфискационный характер. В первую очередь подрывается доверие инвесторов к государственным обязательствам в национальной валюте. Как следствие, государство, а вслед за ним и банки, теряют доверие, полностью и надолго внутреннего финансирования. С другой стороны, инвесторы лишаются возможности инвестирования резервов. Кроме того, теряются ориентиры для формирования процентных ставок в народном хозяйстве, что раскачивает кредитный рынок. Наконец, инвесторы ищут якорь и начинают инвестировать в иностранную валюту, что создает напряжение на валютном рынке.
Чтобы вернуть доверие инвесторов к себе как первоклассному заемщику, государству придется пойти на существенные издержки. Эту истину подтверждает история обесценивания сбережений граждан после развала Советского Союза. Потребовалось пять лет, чтобы при полном исполнении государством своих обязательств и высоких процентных ставках правительство смогло привлечь средства населения на рынок госдолга, направив свыше 5.5 млрд. $ на финансирование дефицита бюджета.
Остановимся на основных противоречиях и проблемах, с которыми столкнулась сегодня система государственных заимствований. Отметим особенности, связанные с нынешним состоянием государственного внутреннего долга.
1. Дефицитный бюджет приводит к ускоренному росту государственного внутреннего долга: в течение 1996 года - в 2 раза (с 190 трлн. до 380 трлн. руб.), в течение 1997 года - в 1.8 раза (до 690 трлн. руб.). К 2002 году объем государственного внутреннего долга будет сопоставим с величиной ВВП.
2. На государственный долг списывается все текущее бюджетное недофинансирование за последние шесть лет, приобретающее суррогатные формы.
3. Отсутствует средне- и долгосрочное планирование, в том числе при подготовке проекта федерального бюджета, состава и объема государственного долга, а также графиков его погашения.
4. Понятия внутреннего и внешнего долга постепенно смыкаются.
4. Рынок российских ценных бумаг станет цивилизованным только при увеличении числа институтов и доли долгосрочных бумаг.
3.3 Роль государства в сокращении государственного долга.
Управление государственным долгом является одним из элементов макроэкономической политики. Эффективное использование долга может стать мощным фактором экономического роста, позволяющим сглаживать экономические флуктуации, дающим дополнительные финансовые ресурсы. Устойчивое положение страны на международном рынке капитала, своевременное выполнение долговых обязательств способствуют укреплению ее международного авторитета и обеспечивают дополнительный приток инвестиций на более выгодных условиях. Кроме того, повышается доверие к ее валюте, укрепляются внешнеторговые связи. С другой стороны, кризис внешней задолженности может стать серьезным негативным фактором не только экономического, но и политического значения. Непомерно высокие выплаты из государственного бюджета по долгам отвлекают средства от финансирования социальных, экономических, оборонных и прочих программ правительства.
