Нарушение перечисленных условий ведет к тому, что государственное инвестиционное хозяйство в условиях децентрализации составления инвестиционных бюджетов становится хаотичным и коррумпированным.
Существенный канал влияния государства на инвестиционную ситуацию в стране — инвестиции естественных монополий, как частных, так и государственных. В большинстве случаев государство так или иначе регулирует цену и объемы производства в этих отраслях. А эффективное регулирование цены требует оценки потребностей финансирования инвестиций и прогнозирования спроса. Поскольку спрос на услуги инфраструктуры определяется общеэкономическими условиями, целевые установки инвестиционной программы в отрасли инфраструктуры задаются стратегиеи экономического развития страны. Как правило, конкретные инвестиционные проекты в этих отраслях проходят экспертизу в правительственных органах и одобряются государством.
Таблица 2
Структура инвестиций в основной капитал по источникам финансирования
(в % к итогу)
Инвестиции в основной капитал |
100
|
100 |
100 |
100 |
100 |
|
Собственные средства |
60.5
|
63.4 |
58.9 |
52.3 |
53.5 |
|
Из них фонд накопления |
|
| |
11.2
|
14.2 |
|
Привлечённые средства |
39.5
|
36.6 |
41.1 |
47.7 |
46.5 |
|
В том числе:
Кредиты банков |
|
| |
3.9
|
5.7 |
|
Заемные средства других предприятий |
|
| |
3.6
|
5.5 |
|
Бюджетные средства |
25.2
|
20.9 |
21.2 |
21.7 |
17.6 |
|
Средства внебюджетных фондов и др. источники |
14.3
|
16.1 |
20.5 |
18.5 |
17.7 |
Даже те страны, которые устанавливают относительно либеральный режим для естественных монополий, много внимания уделяют координации решений частных предприятий в этих отраслях. Интересен в этом отношении пример США. Просчеты в планировании ввода в действие новых мощностей привели в ноябре 1965 г. к крупнейшей энергетической катастрофе мирного времени, когда весь северо-восточный регион Северной Америки оказался без электричества. Сбои в подаче энергии были связаны с перенапряжением действующих мощностей. Для предотвращения подобной ситуации в будущем был создан правительственный орган - Североамериканский совет по электроэнергии. На совет возложена задача подготовки прогноза потребления энергии на 10-летний срок в США и Канаде. Этот прогноз основывается на обработке прогнозов, составляемых частными энергетическими компаниями для обслуживаемых ими регионов. Компании обязаны предоставлять свои прогнозы в Совет, который обобщает их и публикует ежегодно детальные сценарные прогнозы. Частные компании, основываясь на этой информации, существенно повышают точность своих оценок и инвестиционных перспектив.
Похожие проблемы возникают при планировании развития транспортной инфраструктуры. Например, по оценкам Всемирного банка, недостаточные капиталовложения только в междугородные магистрали Китая в 1980-е годы привели к ежегодной потере 1% ВВП.
Таким образом, государственное регулирование и прямое финансирование инвестиций в инфраструктуру и отрасли социальной сферы — необходимая составляющая часть эффективной рыночной экономики. Но подавляющую часть валовых инвестиций составляют частные капитальные вложения.
2.3. Инструменты воздействия на частные инвестиционные решения
Условно инструменты воздействия на частные инвестиционные решения можно разделить на три группы: макроэкономические, микроэкономические и институциональные. К макроэкономическим относятся инструменты, определяющие общеэкономический климат инвестиций, а именно влияющие на процентную ставку, темпы роста экономики и внешнеторговый режим. К микроэкономическим относятся меры, воздеиствующие на отдельные составляющие инвестиций или на отдельные отрасли: налоговые ставки, правила амортизации, гарантии, льготные кредиты. Институциональные инструменты позволяют достичь координации инвестиционных программ частных инвесторов и включают государственные органы инвестиционной политики, объединения предпринимателей, информационные системы.
Два ключевых макроэкономических параметра инвестиций - реальная процентная ставка и темп роста экономики — определяются комплексом мер бюджетно-налоговой (уровень дефицита бюджета и способы его финансирования) и денежно-кредитной политики (инфляция и номинальная процентная ставка). Режим платежного баланса оказывает непосредственное влияние на уровень процентных ставок и на привлека|кльность страны для иностранных инвесторов. Тем не менее, сама по себе низкая процентная ставка еще не гарантирует высоких инвестиций. При планировании инвестиций фирмы, как мы видели, исходят из норм окупаемости, учитывающих премию за риск, которая непосредственно не определяется уровнем рыночной процентной ставки. Более того, выгодность инвестиций определяется сопоставлением не с номинальной ставкой процента (зависящей от денежно-кредитной политики), а с реальной, величина которой в момент планирования целиком определяется ожиданиями, доверием к правительству и т.д.
Среди микроэкономических инструментов регулирования инвестиций на первом месте стоят меры, непосредственно влияющие на объем фондов, остающихся в распоряжении фирмы. Средства, которые потенциально могут быть направлены на финансирование инвестиций, состоят из амортизационного фонда и нераспределенной прибыли. Амортизационные отчисления на разные виды капитальных активов задаются налоговым режимом государства, так как эти средства вычитаются из подлежащей налогообложению прибыли предприятия. По сути дела амортизационные отчисления представляют собой скидку с налога на доходы (прибыль) корпораций. Поэтому, чем большую долю прибыли фирма может списать на амортизацию, тем меньше налогов она платит и больше средств остается у нее для финансирования инвестиционных проектов. Соответственно, наиболее выгодным для фирм будет режим ускоренного списания стоимости оборудования, при котором можно вернуть затраченные на капиталовложения средства еще до того, как введенные мощности выйдут из строя и потребуют замены.
Заметим, что сама концепция амортизационного фонда, который целевым образом следует расходовать только на капитальные вложения и ремонт, — присуща социалистическим финансам. В рыночной экономике фирма вольна делать все, что ей заблагорассудится, с остающейся у ней прибылью вкладывать в расширение производства, покупать ценные бумаги, распределять между акционерами. Политика амортизации лишь создает предпосылки и источник финансирования потенциальных инвестиций, но вовсе не обязывает предприятия эти вложения осуществлять. Как говорят американцы, которые активнее всего используют этот инструмент инвестиционной политики: “лошадь можно подвести к воде, но заставить ее пить - нельзя”.
Величина прибыли, которая остается в распоряжении компании для осуществления инвестиций, определяется тем, какую часть прибыли акционеры распределят в качестве дивидендов. Эти решения во многом определяются ставкой налогов на прибыль непосредственно и опосредованно — режимом налогообложения дивидендов и процентных доходов. В настоящее время в связи с растущей мобильностью капитала большинство развитых стран мира стремятся к тому, чтобы суммарное бремя налогов на капитал не сильно отличалось от международных норм. Считается нормальным, если в совокупности эффект налогов ведет к увеличению реальных издержек на 1% на вложенный капитал. Так, в странах ОЭСР совокупныи эффект налоговой системы увеличивает платежи фирмы за капитал с 5% до 5.9% в год.
Как правило, фирмы не платят налоги с сумм, уплаченных как проценты по инвестиционному кредиту. Но поскольку основной источник капитальных вложений - собственные средства, увеличение прибыли компании в результате выгодных инвестиционных проектов, ведет к росту ее налоговых платежей.
Менее выраженный эффект на уровень инвестиции оказывает режим налогообложения дивидендов. Влияние налогов на дивиденды определяется их уровнем относительно налога на прирост стоимости капитала. Например, акционерная компания может направить прибыль на инвестиции, а может распределить ее между акционерами. Если инвестиции будут выгодными, то это приведет к росту курсовой стоимости акций, и акционеры в будущем смогут получить большой доход, продав часть своих акций по возросшей цене. Но такой доход м д6удет облагаться налогом на прирост стоимости капитала. Сопоставлением дивиденда “сейчас” (за вычетом налога) и - дохода от курсовой стоимости (за вычетом налога) в будущем и определяется решение акционеров о том, как делить прибыль.
Порой возникают ситуации, когда особый режим налогообложения дивидендов создает стимул выплачивать большую часть прибыли акционерам, а меньшую - вкладывать в расширение производства. Такая ситуация возникла, например, в Великобритании, где многие институциональные инвесторы (пенсионные фонды, страховые компании) освобождены от налогов на дивиденды, что ведет к сильному давлению с их стороны в пользу увеличения доли прибыли, распределяемой между акционерами. Не случайно Великобритания имеет один из самых низких среди развитых стран уровень инвестиций. Пример Великобритании - хорошая иллюстрация того, как односторонние меры, направленные на стимулирование сбережений (а именно это — цель льгот для пенсионных фондов и страховых компаний) и инвестиций в стране могут привести к обратному результату.
Временные освобождения от налогов, которые часто используются для привлечения иностранных и отечественных инвесторов в отдельные отрасли или регионы, - важный инструмент инвестиционной политики. Но эта мера сугубо временная и поэтому, как показывает опыт большинства развивающихся стран, неоднократно экспериментировавших с подобными стимулами, привлекает капитал с быстрым периодом окупаемости, который легко покидает страну как только кончается период действия стимулов. Поэтому приоритет, как правило, отдается комплексу мер налоговой политики и особенно — правилам амортизации, которые носят долгосрочный характер. Вводя отраслевые скидки с налоговых ставок можно добиться привлечения инвесторов в определенные сферы деятельности.
Политике привлечения иностранных инвестиций обычно уделяется большое внимание. Однако реальная экономическая роль иностранных инвестиций может быть существенной лишь в малой экономике. Гораздо важнее технологическая роль инвестиций, которые служат активному обмену передовыми технологиями и методами организации производства между странами. Поэтому даже страны, которые имеют достаточно внутренних ресурсов для инвестиций, идут на привлечение инвестиций в передовые отрасли. Привлечение иностранных инвестиций, таким образом, — частная цель общей стратегии стимулирования инвестиций.
Таблица 3
Видовая структура инвестиций в основной капитал по регионам Тюменской области
за январь – декабрь 1999 года
|
Тыс. руб.
|
В % к итогу |
Тыс. руб. |
В % к итогу |
|
Область |
|
| | |
| Инвестиций в основной капитал всего |
86439757
|
100 |
50477634 |
100 |
|
Жилища |
4098035
|
4.7 |
4371753 |
8.7 |
|
Здания и сооружения |
45044907
|
52.1 |
23672153 |
46.9 |
|
Машины, оборудование, инвентарь |
21842772
|
25.3 |
11406652 |
22.6 |
|
Прочее |
15454043
|
17.9 |
11027076 |
21.8 |
|
Ханты-Мансийский автономный округ |
|
| | |
| Инвестиций в основной капитал всего |
42600087
|
100 |
27589432 |
100 |
|
Жилища |
1512556
|
3.6 |
1791189 |
6.5 |
|
Здания и сооружения |
15285767
|
35.9 |
11638514 |
42.4 |
|
Машины, оборудование, инвентарь |
15174567
|
35.6 |
7243871 |
26.2 |
|
Прочее |
10627197
|
24.9 |
6915858 |
25.1 |
|
Ямало-Ненецкий автономный округ |
|
| | |
| Инвестиций в основной капитал всего |
38103620
|
100 |
18031671 |
100 |
|
Жилища |
1295739
|
3.4 |
1528005 |
8.5 |
|
Здания и сооружения |
26870667
|
70.5 |
9592508 |
53.2 |
|
Машины, оборудование, инвентарь |
5514644
|
14.5 |
3077422 |
17.1 |
|
Прочее |
4422570
|
11.6 |
3833736 |
21.2 |
|
Юг области |
|
| | |
| Инвестиций в основной капитал всего |
5736050
|
100 |
4856531 |
100 |
|
Жилища |
1289740
|
22.5 |
1052559 |
21.7 |
|
Здания и сооружения |
2888473
|
50.4 |
2441131 |
50.3 |
|
Машины, оборудование, инвентарь |
1153561
|
20.1 |
1085359 |
22.3 |
|
Прочее |
404276
|
7 |
277482 |
5.7 |
Помимо налоговых, существенную роль играют и кредитные стимулы. Во многих странах мира правительства регулируют процентные ставки и устанавливают правила распределения кредитных вложений банков. Этот метод поощрения инвестиций дешевыми целевыми кредитами используется давно, но в основном неудачно. Среди немногих стран, которые добились успехов в применении целевых кредитов, - страны Юго-Восточной Азии. Не случайно в приведенной выше таблице 4 самая высокая доля банковского финансирования инвестиций оказывается именно в Японии, Корее, Таиване и Таиланде.
Особенностью механизма распредедения льготных кредитов было то, что процентные ставки по ним лишь немного были ниже рыночных, а при распределении кредитов использовались не административные правила, а чисто рыночные механизмы. При этом государство чрезвычайно жестко относилось к возвратности таких кредитов.
Наконец, специальным инструментом поощрения частных инвестиций (применяемым чаще всего к иностранным инвестициям) являются государственные гарантии финансовому учреждению, осуществляющему финансирование проекта (как правило, банку). В условиях высокого риска государство может эффективно повысить заинтересованность инвесторов и уровень инвестиций путем предоставления подобных гарантий, которые могут оказаться эффективным методом привлечения иностранного капитала, который обычно с осторожностью относится к политическому климату в стране. Привлекательной стороной гарантий является плата, если она взимаемая с инвестора, и которая может стать существенньш источником поступлений в бюджет. Однако при внешней легкости этой меры, гарантии по существу представляют собой “внебалансовые” обязательства правительства, которые при неблагоприятном стечении обстоятельств могут превратиться в реальныепритязания на бюджетные средства. Поэтому важно представлять, что и сколько может гарантировать государство и насколько реальны такие гарантии.
Опыт использования государственных гарантий частных инвестиций показал, что сами по себе они еще не решают проблему создания благоприятного инвестиционного климата. Более того, в широком использовании гарантии содержится много потенциальных ограничителеи. Вопервых, государство может гарантировать инвестору защиту его капиталовложений от политического риска (т.е, от изменения налоговой политики, законодательных актов, внешнеторговой политики и т.д.). Такие “суверенные” риски следует отличать от коммерческих рисков, связанных с неожиданным изменением цен, спроса на продукцию и т.д. Эти риски находятся целиком вне сферы влияния государства, и попытки предоставлять защиту инвесторам могут привести к плачевным последствиям: сумма обязательств бюджета перед инвесторами может оказаться столь большой, что не будет никакой возможности реально выплатить оговоренные в гарантиином соглашении суммы, а потому гарантия превратится просто в бумажку. Именно коммерческие риски, как показывает практика, и являются главным ограничителем при принятии решений об инвестициях.
Институциональные инструменты политики, как правило, заключаются в создании механизмов координации инвестиционных решений частных компаний между собой и с государственными инвестиционными программами. Спектр конкретных форм таких механизмов очень широк - от организуемых государством картелей в экспортных или переживающих структурныи кризис отраслях до политических и неформальных контактов. Большую роль играет распространение своевременной и качественной информации и консультации между правительством и деловыми кругами. Не менее важным является и укрепление финансовой дисциплины в банковской системе, надзор за банками и укрепление доверия к долгосрочным контрактным обязательствам. А для осуществления этих мер требуется создание полноценной системы отчетности и аудита.
2.4. Модели инвестиционной политики
Набор работающих инструментов инвестиционной политики достаточно ограничен, поэтому необходимо знать, какие инструменты в конкретных обстоятельствах будут работать, какие окажутся неэффективными, и каков будет конечный результат. В этой ситуации ценен исторический опыт государственной политики регулирования инвестиций, который указывает на существование моделей, объединяющих несколько инструментов. Можно выделить три модели инвестиционной политики, которые избирают основным принципом тот или иной аспект стимулирования инвестиций.
В первой модели акцент делается главным образом на налоговых стимулах для частных инвестиций. Во втором варианте акцент делается на государственном финансировании частных проектов, В третьей модели основным становится преодоление недостатков координации и создание механизмов для согласования решений частных инвесторов; государство только создает необходимую инфраструктуру и поощряет вложения в человеческий капитал. Естественно, все перечисленные модели включают более широкий набор инструментов, но мы классифицируем их по основной стимулирующей мере, вокруг которой группируются остальные.
